隨著中發(fā)9號文及系列配套文件的印發(fā)，被譽為“啃硬骨頭”的新一輪電力體制改革正式拉開帷幕，本次改革最大的亮點是提出穩(wěn)步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務。
相對于售電放開而言，配電網(wǎng)因觸及電網(wǎng)企業(yè)核心利益，放開的腳步要緩慢一些。直至2016年10月11日，《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》才正式出臺。2016年12月確定首批105個增量配電網(wǎng)業(yè)務改革試點項目；2017年11月確定第二批89個增量配電網(wǎng)業(yè)務改革試點項目；2018年4月、7月相繼確定第三批共126個增量配電網(wǎng)業(yè)務改革試點項目，現(xiàn)試點項目總量已達320個。目前，國家發(fā)改委、國家能源局（以下簡稱兩部委）正組織各地申報第四批試點項目。
增量配網(wǎng)改革試點實施兩年有余，整體來看，進展較為緩慢，雖然兩部委采取了諸多措施，包括提出了“增量配電業(yè)務改革試點項目要實現(xiàn)全國地級以上城市全覆蓋”、專門建立的“試點進展情況每半個月上報、每月通報”和“直接聯(lián)系項目定期直報”制度，以及對各地開展了督導調研、約談等一系列工作，但收效甚微，未能扭轉增量配網(wǎng)改革試點推進緩慢的狀況，主要表現(xiàn)在：
一是第一批試點項目大部分陷入停滯，至2018年8月，真正開始運營的試點占比不足一成；部分項目主體中的社會資本已退出或正在尋求退出。
二是第二批試點項目報送積極性下降（數(shù)量和質量都不如第一批）。
三是第二批和第三批試點項目大部分尚未啟動；因參與投標的企業(yè)數(shù)量不足而導致項目業(yè)主招標流標的情況頻現(xiàn)。
四是第四批試點項目報送正在推動，且鼓勵“將試點向縣域延伸”，但各地觀望情緒濃厚。
增量配網(wǎng)改革試點面臨困難與阻力
增量配網(wǎng)改革試點面臨困難與阻力有以下幾個方面：
電網(wǎng)企業(yè)阻撓與地方政府態(tài)度搖擺不定。增量配網(wǎng)改革試點最大的阻力來自電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)不希望有人與其“搶地盤”“分蛋糕”，所以目前已建成的增量配電網(wǎng)試點工程均由電網(wǎng)企業(yè)控股或參股，320個增量配電網(wǎng)試點中，沒有電網(wǎng)參與的項目少有取得實質進展的，甚至會遇到各種“意外”。電網(wǎng)企業(yè)主要在供電區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處置、配網(wǎng)工程接入等方面設置障礙，地方政府態(tài)度搖擺觀望也影響了項目的推進。
針對此種情況，兩部委對電網(wǎng)企業(yè)和部分地方政府進行了約談，并公開通報，嚴肅指出一些地方政府和電網(wǎng)企業(yè)在改革關鍵問題、關鍵環(huán)節(jié)上認識不到位，與中央改革精神存在偏差。同時，兩部委出臺《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法（試行）》、《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號），采取了針對性的應對措施。當前，國家電網(wǎng)高層多次表態(tài)，要提高政治站位，堅決支持電改，對電改的態(tài)度已從“守土有責”變?yōu)椤伴_放合作”；另外，先前搖擺不定的部分地方政府也“醒悟”過來，積極支持參與增量配網(wǎng)改革。雖然，在具體試點項目執(zhí)行時仍會遇到很多矛盾，但總體來看，來自電網(wǎng)公司和地方政府的阻力與障礙將會變少。
輸配電價結構不合理，導致配電價格基本沒有盈利空間?！蛾P于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）明確提出：“用戶承擔的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價，配電價格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡輸配電價扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級對應的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡輸配電價執(zhí)行?！倍据嗠姼暮臅r一年多核定的輸配電價，多數(shù)省市仍然存在輸配電價結構不合理的問題：高電壓等級（500千伏和220千伏/330千伏）輸電價格過高、220千伏以下電壓等級間價差過小，在地方政府尚未出臺增量配網(wǎng)配電價格定價辦法，配電價格無法核定的情況，導致配電價格基本沒有盈利空間，甚至部分配電網(wǎng)內沒有電壓等級差而無法收取配電費。
雖然指導意見為配電網(wǎng)價格調整“開了一扇窗”：“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網(wǎng)輸配電價結構”。但實際操作起來比較困難，且耗時很長。
部分試點項目質量不佳，難以落地實施；招商引資未達預期，無法回收投資。試點項目是地方推進改革的重要成果之一，很多地方政府對申報試點都表現(xiàn)出了較大的熱情。但有些地方在申報過程中對改革政策理解不到位，把試點項目當做一般性投資項目盲目上報，影響到后期項目落地。目前已出現(xiàn)部分試點項目流標、意向投資方退出、項目陷入停滯、后期推進困難等問題。在320個已批復的項目中，有很多試點項目，特別是第二批和第三批項目中，從占地面積、用電負荷上看完全不具備開展增量配電業(yè)務改革試點的條件。
同時，目前很多試點都是產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等，用電需求一般都是先低后高，甚至后期也不一定高，從而導致較長時期內售電量較低，收入遠低于預期。特別是新園區(qū)，用電負荷與招商引資密切相關，招商引資不到位，園區(qū)入駐企業(yè)少或者慢，用電需求難以達到預期，業(yè)主投資長時間無法回收，甚至出現(xiàn)大幅虧損，不但影響本項目后續(xù)運營，也嚴重動搖了市場主體投資配網(wǎng)項目的信心。
增量配網(wǎng)企業(yè)履行保底供電服務義務，但相應的權利很難保障落實。按照《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》，配電網(wǎng)企業(yè)同電網(wǎng)企業(yè)一樣，有義務向區(qū)域內居民用戶、農(nóng)業(yè)用戶和未參與市場化交易工商業(yè)用戶提供保底供電服務，同時有權利獲取政府規(guī)定的保底供電補貼，并按政府定價向發(fā)電企業(yè)優(yōu)先購電?，F(xiàn)實情況是，配電網(wǎng)企業(yè)必須嚴格履行義務，即按照核定的目錄電價與保底用戶結算，但相應的權利很難保障落實，導致配電網(wǎng)企業(yè)難以回收保底用戶的配電成本，甚至虧損。
增量配網(wǎng)投資主體遴選不當、企業(yè)股權結構過于分散，引起公司治理等問題與困難。引入并激發(fā)社會資本力量是本次增量配網(wǎng)改革目的之一，但部分省市在具體項目業(yè)主遴選時，存在兩方面問題：一是投資主體選擇不當，選擇了部分現(xiàn)金流較差、沒有配網(wǎng)建設運維經(jīng)驗、期望投資回收快、效益高的企業(yè)，致使后續(xù)建設運營難以推進；二是引入的社會資本方過多，有的投資主體達5個及以上，最大投資主體股比不到40%，使得配網(wǎng)企業(yè)股權結構過于分散，導致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方項目融資困難、項目進展難以符合地方經(jīng)濟發(fā)展的要求等問題。
經(jīng)濟下行壓力加大，融資成本較高，市場觀望情緒濃重。面對錯綜復雜的國內外形勢，我國經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境更加復雜，困難挑戰(zhàn)更多，經(jīng)濟下行壓力加大，社會資本尤其是民營企業(yè)融資難、融資成本高，使得很多投資者更加注重回避風險，追求高額收益，而配電網(wǎng)作為監(jiān)管型業(yè)務，其性質決定了無法滿足當前部分投資者要求。國家也已意識到增量配網(wǎng)改革面臨困難，并開始采取措施加以解決，投資者在等待相關政策文件出臺，市場觀望情緒濃重。
上述困難與阻力是增量配網(wǎng)改革試點項目推進緩慢的主要原因。另外，也有部分客觀原因，包括：增量配電改革作為一項新事物，制度和實踐上都處于探索期，各方都在邊探索邊推進，邊學習邊總結；配網(wǎng)試點項目從規(guī)劃編制與評審、業(yè)主優(yōu)選、可研報告編制、配電區(qū)域劃分、項目核準、招投標到工程建設并網(wǎng)、配電價格核定、項目驗收、投產(chǎn)運營等設計諸多環(huán)節(jié)，客觀上需要一定的項目周期等。
增量配網(wǎng)改革試點建議
調整省級輸配電價結構。發(fā)達國家的終端電價中，輸電費和配電費的比例一般在1∶3至1∶5左右，而我國當前的情況則是反過來。2019年，國家將開展第二輪省級電網(wǎng)輸配電價的核定工作，在輸配電價結構不合理的地方，省級價格主管部門可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在避免終端用戶目錄電價倒掛的前提下，優(yōu)化輸配電價的結構，報國務院價格主管部門審定，保證配電價格有一定的盈利空間，促進增量配網(wǎng)健康發(fā)展。
提高配網(wǎng)項目綜合收益。一方面，增量配電網(wǎng)企業(yè)在保證配電區(qū)域內用戶平均配電價格不高于核定的配電價格水平情況下，采取靈活的價格策略，探索新的經(jīng)營模式，如結合負荷率等因素制定配電價格套餐，由電力用戶選擇執(zhí)行。另一方面，利用國家對非水可再生能源政策支持（用戶僅支付所使用電壓等級的配電價格，不承擔上一電壓等級的輸配電價），可考慮在配電網(wǎng)營業(yè)區(qū)內建設分布式光伏、風電等項目。同時，可利用配網(wǎng)對用戶天然的粘性，積極開展用戶增值服務，如售電、電力運維、技術改造、能效管理等，提高項目綜合收益。
提高試點項目質量，打造配網(wǎng)示范項目。通過對前三批試點項目總結，兩部委已發(fā)現(xiàn)試點項目質量關系項目落地實施，并在《關于報送第四批增量配電業(yè)務改革試點項目的通知》中提出應對措施，要求試點項目應達到一定的面積和投資規(guī)模，原則上供電面積在10平方千米以上，規(guī)劃三年內年供電量達到1億千瓦時以上，或電網(wǎng)投資規(guī)模在1億元以上，提高試點項目質量。
在具體實施層面，建議政府與電網(wǎng)企業(yè)，切實有效地拿出部分優(yōu)質項目，比如要求電網(wǎng)企業(yè)列出年度配網(wǎng)投資計劃，由政府或電力監(jiān)管部門組織進行項目篩選，并由社會資本進行投資，電網(wǎng)企業(yè)不參股或小比例參股。社會資本將此部分優(yōu)質項目打造成配網(wǎng)示范性項目，探索配網(wǎng)投資、建設、運營典型方式，供其他試點項目借鑒參考。
盡快出臺配電價格定價辦法。配電價格核定前，只能按照省級電網(wǎng)輸配電價差確定配電價格，這種方式會導致很多問題，比如：沒有真正反映配網(wǎng)投資運營成本，部分配電網(wǎng)難以收回投資，部分條件較好的存量配電網(wǎng)獲得過多的收益；難以激勵配電企業(yè)降低損耗；也無法支撐配電企業(yè)制定更合理的配電價格套餐等。省級價格主管部門需要將《指導意見》中的原則細化成明確的、可操作的步驟，結合各省市實際，出臺各省市的增量配網(wǎng)配電價格定價辦法。
選擇合適的投資主體，設置合理的股權結構，建立明確的退出機制。政府遴選配網(wǎng)項目投資主體時，應要求投資主體有長遠的眼光，有一定的資金實力和良好的現(xiàn)金流，最好有豐富的電力運營經(jīng)驗和足夠的電力管理及技術人員。在初期，禁止基金、自然人、純財務投資人的進入。股權結構上，盡量有單一絕對控制股東（股權比例51%以上），以加快項目的建設和投產(chǎn)。
對于電網(wǎng)投資不能促進經(jīng)濟發(fā)展、對用戶企業(yè)利用新的壟斷地位攫取不合理利潤、服務質量差、運營質量差的，需要有明確的退出機制，有明確的罰責，避免出現(xiàn)機會主義的投資者。大股東的控制權不可出讓，只能退出。避免炒作套利，甚至做夾層公司套利，使投資企業(yè)以非常慎重的態(tài)度參與到項目投資、建設、運營中來。退出只能以項目已完成投資、項目現(xiàn)值和評估值最小值退出，政府以拍賣或投標的形式重新選擇投資者。
推進電網(wǎng)企業(yè)考核制度改革。目前國資委主要通過資產(chǎn)規(guī)模、電量、電價、利潤等指標考核電網(wǎng)企業(yè)，導致電網(wǎng)企業(yè)有擴大投資、增加規(guī)模、提高利潤的外在動機。電網(wǎng)雖然具有商業(yè)屬性，但也具有自然壟斷屬性，其收入來自電力用戶，如果利潤過高，就應降低電價，而不是保值增值。建議調整電網(wǎng)考核指標或者目標值，比如當前階段，可以將配網(wǎng)試點項目推進情況，作為省級電網(wǎng)主要領導考核指標之一。使電網(wǎng)企業(yè)放手支持電改、參與電改，促進整個社會用電成本的降低和電力設施運營效率的提高。
