我國(guó)能源轉(zhuǎn)型和能源革命的形勢(shì)以及路徑選擇
新世紀(jì)以來(lái)，以清潔低碳為主要特點(diǎn)的能源轉(zhuǎn)型成為各主要國(guó)家普遍的能源發(fā)展戰(zhàn)略選擇，歐美等國(guó)主要研究機(jī)構(gòu)都提出，擬在未來(lái)二三十年內(nèi)，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和機(jī)制保障實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)主體從煤炭、油氣等傳統(tǒng)化石能源逐漸轉(zhuǎn)向風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記也提出了“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，其中兩項(xiàng)重要內(nèi)容就是推動(dòng)能源消費(fèi)革命和能源供給革命。我國(guó)目前能源結(jié)構(gòu)仍以化石能源為主，2016年，化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)86.7%,特別是煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)比重達(dá)到62%。雖然近年來(lái)清潔能源占比快速提高，但是未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)能源供應(yīng)的主體仍將是煤炭。能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容，將是在優(yōu)化利用存量化石能源項(xiàng)目、確保實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)安全的前提下，通過(guò)政策激勵(lì)使清潔低碳能源成為我國(guó)能源供應(yīng)增量的主要來(lái)源，通過(guò)逐步替代，最終實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)主體的徹底轉(zhuǎn)變。但過(guò)程中還需要注意兩個(gè)方面的問(wèn)題：
一是低碳才是能源供給革命的核心特征。近年來(lái)，很多觀點(diǎn)用污染物超低排放的環(huán)保概念來(lái)替代低碳的能源轉(zhuǎn)型概念，擾亂了能源轉(zhuǎn)型的核心方向。能源轉(zhuǎn)型必然有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，但這并不是說(shuō)減少污染物排放就是能源轉(zhuǎn)型的核心概念，能源轉(zhuǎn)型實(shí)際上是一個(gè)更高的戰(zhàn)略性要求，低碳是其主要特征之一。發(fā)電企業(yè)減少二氧化硫、粉塵等污染物排放，是企業(yè)天然的義務(wù)，無(wú)論是否進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型，這都是企業(yè)應(yīng)當(dāng)且必須履行的社會(huì)責(zé)任。如果再結(jié)合先進(jìn)國(guó)家的政策激勵(lì)方向以及習(xí)近平總書(shū)記提出的到2030年左右我國(guó)二氧化碳排放達(dá)到峰值的要求，我們就可以看出，我國(guó)能源供給革命的最終方向并不是化石能源的超低排放，而是實(shí)現(xiàn)一個(gè)對(duì)環(huán)境最大程度友好的低碳的能源供應(yīng)體系。
二是能源消費(fèi)革命的動(dòng)力嚴(yán)重不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源特別是電力領(lǐng)域統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的銷售模式嚴(yán)重弱化了電力消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，使得各方的關(guān)注焦點(diǎn)過(guò)度集中在單一的能源成本方面，忽視了消費(fèi)側(cè)的責(zé)任。就電力而言，消費(fèi)者從電網(wǎng)買(mǎi)電，只需要關(guān)注價(jià)格，不用考慮用的電是哪里來(lái)的，是什么發(fā)電品種發(fā)的。如果仍維持原有的電力市場(chǎng)格局不變，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就相對(duì)簡(jiǎn)單，因?yàn)橹恍枰P(guān)注發(fā)電側(cè)就夠了，發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整，用戶側(cè)的結(jié)構(gòu)自然就調(diào)整過(guò)來(lái)了。但是從目前看，一方面發(fā)電側(cè)自身調(diào)結(jié)構(gòu)的動(dòng)力不足，近年來(lái)各發(fā)電集團(tuán)投資燃煤發(fā)電項(xiàng)目的沖動(dòng)仍然很大，另一方面，在供給側(cè)改革的大背景下，如果沒(méi)有消費(fèi)側(cè)的推動(dòng)，供給側(cè)的積極性很難提高，也不利于解決消納的問(wèn)題。隨著電力體制改革的逐步推進(jìn)，發(fā)電企業(yè)與電力用戶之間的協(xié)議購(gòu)售電有望成為電力市場(chǎng)的主要交易方式之一，這就為用戶側(cè)的主動(dòng)選擇提供了便利條件。能源轉(zhuǎn)型的最終受益者是全社會(huì)的所有企業(yè)和個(gè)人，通過(guò)有效的政策激勵(lì)，推動(dòng)有意愿和一定經(jīng)濟(jì)承受能力的電力用戶優(yōu)先使用低碳能源，通過(guò)這些先進(jìn)企業(yè)和個(gè)人的示范帶動(dòng)作用，最終形成全社會(huì)積極利用低碳能源的整體氛圍和市場(chǎng)導(dǎo)向，才是能源消費(fèi)革命的核心內(nèi)容。實(shí)際上，新能源發(fā)電技術(shù)的興起和能源轉(zhuǎn)型的由來(lái)，也是由消費(fèi)側(cè)驅(qū)動(dòng)的。傳統(tǒng)的化石能源利用帶來(lái)了無(wú)法承受的資源和環(huán)境壓力，才會(huì)迫使丹麥等歐洲國(guó)家轉(zhuǎn)向新能源發(fā)電技術(shù)開(kāi)發(fā)。
從低碳能源的各類品種來(lái)看，考慮到水電存在資源總量的制約以及開(kāi)發(fā)成本也將不斷上升，未來(lái)增長(zhǎng)的空間可能有限。福島核事故后，全球的核電建設(shè)也進(jìn)入了低潮期，核電建設(shè)受到整體社會(huì)氛圍的制約，未來(lái)發(fā)展存在一定的不確定性。從上世紀(jì)到現(xiàn)在，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源已經(jīng)走過(guò)了三四十年的發(fā)展歷程，技術(shù)進(jìn)步和成本下降的速度有目共睹，且迄今未發(fā)現(xiàn)顛覆性的制約因素。未來(lái)如果不出現(xiàn)當(dāng)前無(wú)法預(yù)見(jiàn)的新興清潔能源發(fā)電技術(shù)，風(fēng)電和光伏發(fā)電將成為全球能源清潔低碳發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型的主要推動(dòng)力。
但是，在不考慮化石能源環(huán)境成本的情況下，從未來(lái)一段時(shí)期來(lái)看，風(fēng)電、光伏發(fā)電仍將面臨相對(duì)成本較高的問(wèn)題，如何通過(guò)良性的機(jī)制設(shè)計(jì)，使我國(guó)以最小的系統(tǒng)成本完成能源轉(zhuǎn)型，是擺在我國(guó)決策者和整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面前的核心問(wèn)題之一。
我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)和政策現(xiàn)狀
從目前全世界的實(shí)踐來(lái)看，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)仍是政策驅(qū)動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電在產(chǎn)業(yè)政策的扶持下快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨棄風(fēng)棄光加劇和補(bǔ)貼資金不足的問(wèn)題。關(guān)于這一現(xiàn)象的原因分析很多，但個(gè)人認(rèn)為，從根源上來(lái)說(shuō)，這是當(dāng)前的扶持政策體系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求不匹配矛盾的突出體現(xiàn)。
自2006年起，我國(guó)逐步對(duì)各類新能源實(shí)施標(biāo)桿電價(jià)政策，其特點(diǎn)是政策相對(duì)穩(wěn)定，財(cái)務(wù)模型也比較簡(jiǎn)單，企業(yè)根據(jù)可研報(bào)告和標(biāo)桿電價(jià)很容易測(cè)算收益，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期極大地降低了企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。但是在發(fā)展到一定規(guī)模之后，其弊端也逐步顯現(xiàn)，首先是電價(jià)附加不可能無(wú)限制上漲，德國(guó)居民電價(jià)中的附加已經(jīng)超過(guò)6歐分，負(fù)擔(dān)比較重。而且價(jià)格政策比較僵化不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的降成本作用。我們2009年制定的風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)當(dāng)時(shí)在全世界是比較低的，但是目前一些國(guó)家陸上風(fēng)電每千瓦時(shí)招標(biāo)價(jià)格已經(jīng)降至4-5美分，海上風(fēng)電的招標(biāo)價(jià)格已經(jīng)降至6-7歐分，都比我國(guó)現(xiàn)行的價(jià)格低。其次也是最關(guān)鍵的，標(biāo)桿電價(jià)政策主要是對(duì)發(fā)電側(cè)進(jìn)行激勵(lì)，其他環(huán)節(jié)特別是消費(fèi)側(cè)的責(zé)任不清晰，大家建的積極性有了，用的積極性不足，容易“重建輕用”造成限電。
實(shí)際上，目前面臨的絕大多數(shù)問(wèn)題都是新能源的利用率不高造成的。近年來(lái)，隨著技術(shù)進(jìn)步，我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電的實(shí)際發(fā)電成本已經(jīng)大幅下降，具備了大幅降低補(bǔ)貼強(qiáng)度的基礎(chǔ)，但是限電已經(jīng)成為補(bǔ)貼降低的主要障礙。例如2016年全年我國(guó)風(fēng)電限發(fā)約500億千瓦時(shí)，估算全行業(yè)經(jīng)濟(jì)損失250億元，如果這些電都能發(fā)出來(lái)，在確保全行業(yè)收益不減少的前提下，全國(guó)風(fēng)電平均度電補(bǔ)貼可以從目前的每千瓦時(shí)0.2元大幅降低至0.1元。實(shí)際上大量的財(cái)政補(bǔ)貼資金都通過(guò)限電或者與自備電廠直接交易的方式流入了本該淘汰的燃煤電站或者高耗能產(chǎn)業(yè)。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)側(cè)的激勵(lì)和引導(dǎo)，確保新能源電力的充分利用，大幅減少新能源并網(wǎng)運(yùn)行不必要的系統(tǒng)成本，才應(yīng)是未來(lái)政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)所在。
此外，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推進(jìn)，原有政府職能也在逐步轉(zhuǎn)變，之前有關(guān)部門(mén)主要通過(guò)價(jià)格審批和項(xiàng)目審批管理，逐步過(guò)渡到規(guī)劃管理，也就是定年度規(guī)模，價(jià)格也逐步調(diào)低，但是運(yùn)行一段時(shí)間之后，又出現(xiàn)了矛盾。比如年度規(guī)模，到底每年的規(guī)模多少是合理的？每個(gè)省的合理規(guī)模又是多少？有人說(shuō)按照規(guī)劃來(lái)，但是規(guī)劃不能等同于計(jì)劃，規(guī)劃只是個(gè)指導(dǎo)性的文件。價(jià)格問(wèn)題也是一樣的，我們雖然建立了價(jià)格退坡機(jī)制，但是降多少合適？降多了產(chǎn)業(yè)受不了，降少了產(chǎn)業(yè)容易過(guò)熱，人為測(cè)算的價(jià)格無(wú)法精確的反映市場(chǎng)供需的變化。從市場(chǎng)化改革來(lái)看，隨著燃煤標(biāo)桿電價(jià)政策的取消，雙邊交易電量的電價(jià)是實(shí)時(shí)變動(dòng)的，原有的兩部制標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼模式相當(dāng)于失去了補(bǔ)貼基數(shù)，難以為繼。這幾類矛盾現(xiàn)在日益尖銳，只能通過(guò)市場(chǎng)化的手段加以解決。
綜上，可以看出，經(jīng)過(guò)十多年的快速發(fā)展，整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)的扶持政策體系必須進(jìn)行重大調(diào)整。在政策調(diào)整過(guò)程中，一定要堅(jiān)持充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要最大限度減少行政管制，政府不該管和管不了的，要交給市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。根據(jù)李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中提出的“完善風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等發(fā)展扶持政策，提高清潔能源比重”的要求，通過(guò)深入研究比較各類支持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，可以考慮借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合電力市場(chǎng)化改革和簡(jiǎn)政放權(quán)，深入研究和適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核制度，同時(shí)配套實(shí)施綠色電力證書(shū)交易制度。
關(guān)于可再生能源電力配額考核和綠色證書(shū)交易制度的思考
可再生能源電力配額考核制度及配套的綠色電力證書(shū)交易機(jī)制是國(guó)際上普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策，目前英國(guó)、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國(guó)和印度等20多個(gè)國(guó)家以及美國(guó)29個(gè)州和華盛頓特區(qū)等均實(shí)施了配額制考核。如美國(guó)加利福尼亞州最近提出到2020年可再生能源在全部電力消費(fèi)中的比例要達(dá)到50%，英國(guó)提出到2020年可再生能源電量占比達(dá)到30%。
國(guó)外可再生能源配額制政策體系主要以電力市場(chǎng)為基礎(chǔ)，對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力供應(yīng)商提出約束性的可再生能源電力配額要求，并通過(guò)綠色電力證書(shū)交易制度實(shí)現(xiàn)配額指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，可再生能源電力除了通過(guò)電力銷售獲得電價(jià)收入，還可以通過(guò)綠色證書(shū)交易獲得額外收入。承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)配額的主體，有的是售電企業(yè)（如美國(guó)大部分州、英國(guó)），有的是發(fā)電企業(yè)（如韓國(guó)、印度）。從實(shí)施效果來(lái)看，配額制對(duì)可再生能源發(fā)展起到了重大推動(dòng)作用，已證明是一種行之有效的促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展且符合市場(chǎng)化原則的長(zhǎng)效機(jī)制。
在我國(guó)，實(shí)施配額制也是動(dòng)員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的重要抓手。跟現(xiàn)行的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策相比，可再生能源配額考核和綠色證書(shū)交易制度對(duì)可再生能源發(fā)展目標(biāo)更加直接可控，各方責(zé)任更加清晰，通過(guò)對(duì)各類可再生能源證書(shū)比例的控制，可以靈活引導(dǎo)不同類型可再生能源品種的發(fā)展。同時(shí)，“看不見(jiàn)的手”代替了政府管制，使得項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)、價(jià)格、資金的管理進(jìn)一步簡(jiǎn)化，主要由市場(chǎng)主體自行決定，最終實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的整體系統(tǒng)成本最小化，這才是可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)交易機(jī)制的主要目的，而緩解限電和減少補(bǔ)貼強(qiáng)度只是政策的必然效果。
首先，配額制是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的有力抓手。中央提出能源供給和消費(fèi)革命，中長(zhǎng)期具體的要求，其實(shí)就是看一次能源消費(fèi)中15%和20%非化石能源比重指標(biāo)是不是完成了，所以這個(gè)責(zé)任要分解落實(shí)，并且必須不折不扣地執(zhí)行。通過(guò)制定各?。▍^(qū)、市）電力消費(fèi)總量中的新能源發(fā)電的比重目標(biāo)，實(shí)際上是進(jìn)一步明確了各地區(qū)能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任，將來(lái)誰(shuí)完成了配額，誰(shuí)就完成了對(duì)15%和20%的責(zé)任。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)則只要承擔(dān)事中事后監(jiān)管的責(zé)任，通過(guò)對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)考核，督促各類市場(chǎng)主體形成合力完成能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。
其次，配額制將重點(diǎn)激勵(lì)對(duì)象從發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向了消費(fèi)側(cè)。更加強(qiáng)調(diào)了利用新能源電力的責(zé)任，可以有效解決消納問(wèn)題。目前，隨著成本的快速下降，大家建設(shè)新能源的積極性已經(jīng)較高，假如對(duì)售電公司規(guī)定所售電量中的可再生能源消納比重，售電公司必須去購(gòu)買(mǎi)新能源電力并且必須把它賣給用戶，那就必須確保電能夠優(yōu)先發(fā)出來(lái)，使得用戶側(cè)消納的責(zé)任比較清晰，積極性比較高，這就能有效解決新能源“重建輕用”的問(wèn)題。
第三，配額制可以極大地激發(fā)市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性。在配額制政策框架下，地方政府和開(kāi)發(fā)企業(yè)可以根據(jù)自身的資源條件和技術(shù)優(yōu)勢(shì)自主選擇成本最低的方式來(lái)完成配額，每年開(kāi)發(fā)什么品種電源？開(kāi)發(fā)規(guī)模多大？都由地方政府和企業(yè)自主決定。屆時(shí)，綠色證書(shū)交易的價(jià)格也會(huì)有效控制發(fā)展的節(jié)奏，如果某一年裝機(jī)多了，證書(shū)供給過(guò)剩，價(jià)格下跌，下一年的投資意愿就會(huì)減少，這就避免了人為設(shè)置分品種的發(fā)展目標(biāo)和年度指標(biāo)與實(shí)際需求不符合的矛盾，也確保了系統(tǒng)總成本最小。
第四，配額制可以有效解決補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和退出的問(wèn)題。用綠色電力證書(shū)交易的價(jià)格來(lái)替代財(cái)政補(bǔ)貼，最大的好處就是無(wú)需中央財(cái)政資金補(bǔ)貼，由各類市場(chǎng)主體根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求自發(fā)進(jìn)行利益分配，避免了補(bǔ)貼缺口越滾越大。同時(shí)也解決了補(bǔ)貼多少合適的問(wèn)題，因?yàn)榫G證的交易價(jià)格由買(mǎi)賣雙方自主決策，成交價(jià)格就是最合適的價(jià)格，不存在過(guò)高或者過(guò)低的問(wèn)題，避免了政府定價(jià)產(chǎn)生的矛盾。如果未來(lái)可再生能源技術(shù)進(jìn)步比較快，成交價(jià)格就會(huì)快速降低，最后自然歸零。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，在最早兩三年的過(guò)渡時(shí)期，可以考慮采取仍由中央財(cái)政資金承擔(dān)一部分分品種的固定數(shù)額的度電補(bǔ)貼的模式，確保新建項(xiàng)目的基本收益，隨著市場(chǎng)化機(jī)制的完善，逐步過(guò)渡到完全的綠色證書(shū)交易。
幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的思考
（一）為什么要有自愿和強(qiáng)制兩個(gè)市場(chǎng)？
根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的要求，能源供給革命和消費(fèi)革命實(shí)際上是兩個(gè)概念，不可偏廢。強(qiáng)制交易著眼于能源供給革命，通過(guò)綠證強(qiáng)制交易價(jià)格體現(xiàn)新能源發(fā)電的外部環(huán)境效益，確保新能源開(kāi)發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，提升新能源項(xiàng)目投資的積極性。最關(guān)鍵的一點(diǎn)，在強(qiáng)制配額考核的政策體系下，雖然由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不確定性有所增加，但是新能源行業(yè)發(fā)展的整體穩(wěn)定性大大增加了，強(qiáng)制配額考核會(huì)創(chuàng)造一個(gè)基本穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)新能源年度增量市場(chǎng)需求，這一點(diǎn)對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和確保低碳能源的供給至關(guān)重要，避免了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的大起大落或者逐步萎縮。
自愿交易著眼于能源消費(fèi)革命。目前，有觀點(diǎn)認(rèn)為，自愿交易可能不會(huì)起作用，但是個(gè)人認(rèn)為，自愿認(rèn)購(gòu)的市場(chǎng)空間不容低估，從國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，綠色電力證書(shū)的自愿認(rèn)購(gòu)是一個(gè)重要的市場(chǎng)，綠色電力消費(fèi)理念的普及也會(huì)極大的推動(dòng)能源供給側(cè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，美國(guó)目前約三分之一的綠色電力證書(shū)由消費(fèi)者自愿購(gòu)買(mǎi)。建立綠證自愿認(rèn)購(gòu)體系，實(shí)際上是給了消費(fèi)者充分而靈活的選擇權(quán)，使得愿意購(gòu)買(mǎi)和使用新能源的企業(yè)和個(gè)人有了通暢的渠道。最終通過(guò)兩個(gè)市場(chǎng)的合力來(lái)加速實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。我國(guó)目前新能源發(fā)電占全部發(fā)電量的比重只有5%，民間綠色能源消費(fèi)需求即使總量不大，但是占全部新能源電量的比重會(huì)很可觀，例如，只要全國(guó)有1%的社會(huì)用電量自愿購(gòu)買(mǎi)綠證，則20%的風(fēng)電和光伏發(fā)電就可以不補(bǔ)貼，因此在現(xiàn)階段推行自愿交易是合適的，隨著理念普及,也會(huì)起到越來(lái)越重要的作用。
（二）哪些能源品種能獲得綠證？
不是所有的新能源發(fā)電項(xiàng)目都可以獲得證書(shū)。因?yàn)樽C書(shū)交易的價(jià)格主要是對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的替代，所以對(duì)于市場(chǎng)化程度較高、具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的水電和未實(shí)行分?jǐn)倷C(jī)制的核電并無(wú)綠色證書(shū)的需求。為避免全社會(huì)成本太高，綠色證書(shū)制度應(yīng)優(yōu)先應(yīng)用于具備較大成本下降空間、與化石能源成本比較接近的風(fēng)電和光伏電站項(xiàng)目，作為推動(dòng)最終平價(jià)上網(wǎng)的“臨門(mén)一腳”的政策。對(duì)尚處于產(chǎn)業(yè)化初期需要加大政策扶持力度的海上風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電、太陽(yáng)能熱發(fā)電建議仍延續(xù)目前標(biāo)桿電價(jià)的扶持政策體系，即從全社會(huì)征收附加分?jǐn)?，直到產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系逐步完善，成本有較大幅度下降為止，甚至可以采取特許權(quán)招標(biāo)的模式，鼓勵(lì)通過(guò)良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)迅速降低成本。在此之前，可以考慮由國(guó)家適度控制發(fā)展規(guī)模，避免對(duì)高成本的新能源發(fā)電項(xiàng)目激勵(lì)過(guò)度導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模過(guò)大，最終推高全社會(huì)的用能成本。
（三）綠色證書(shū)應(yīng)否限價(jià)？
關(guān)于綠證的限價(jià)，實(shí)際上包括價(jià)格上限和下限兩塊。自愿交易的文件發(fā)布之后，各方比較關(guān)注的就是自愿交易的限價(jià)問(wèn)題。實(shí)際上，價(jià)格上限和下限的設(shè)定與交易市場(chǎng)的不同激勵(lì)對(duì)象密切相關(guān)。自愿交易剛剛起步，在我國(guó)，主動(dòng)愿意消費(fèi)綠色電力的企業(yè)和個(gè)人還比較少，因此，在制度設(shè)計(jì)的初期，要注重對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)。通過(guò)把成本最低的一部分新能源電力優(yōu)先讓渡給消費(fèi)者，使得愿意消費(fèi)綠色電力的企業(yè)和個(gè)人能夠以最小的代價(jià)滿足自己的需求，對(duì)加速普及綠色消費(fèi)理念有重要意義，也符合以最小社會(huì)成本完成能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略理念。但強(qiáng)制交易應(yīng)有所區(qū)別，強(qiáng)制交易的考核對(duì)象是能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任主體，所以對(duì)其購(gòu)買(mǎi)綠色證書(shū)建議設(shè)置交易價(jià)格的下限，以此來(lái)確保市場(chǎng)交易過(guò)程中仍處于弱勢(shì)的新能源發(fā)電企業(yè)的議價(jià)能力，最終保障整個(gè)產(chǎn)業(yè)的合理收益，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。兩個(gè)市場(chǎng)的價(jià)格互為補(bǔ)充，即避免了綠證交易價(jià)格太低損傷投資的積極性，也避免了交易價(jià)格太高增加能源轉(zhuǎn)型成本。
（四）誰(shuí)將是綠色證書(shū)的購(gòu)買(mǎi)者？
在電力市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家，配額考核的責(zé)任主體也即強(qiáng)制交易的綠色證書(shū)買(mǎi)方大多數(shù)是售電企業(yè)。也有一些國(guó)家的考核責(zé)任主體是發(fā)電企業(yè)。售電側(cè)考核對(duì)于分?jǐn)偝杀?、促進(jìn)消納都有好處。發(fā)電側(cè)考核的優(yōu)勢(shì)主要是符合目前的實(shí)際，操作起來(lái)比較簡(jiǎn)單，缺點(diǎn)是仍然屬于發(fā)電側(cè)激勵(lì)，對(duì)促進(jìn)消納意義不大?？紤]到改革預(yù)期和制度設(shè)計(jì)的初衷，可以考慮強(qiáng)制交易的綠色證書(shū)買(mǎi)方設(shè)定為售電企業(yè)。
根據(jù)三部委文件的要求，自愿交易的買(mǎi)方將會(huì)是政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和自然人。從國(guó)外實(shí)踐看，除了自然人外，用能成本占生產(chǎn)成本較低的高技術(shù)企業(yè)將是最積極的購(gòu)買(mǎi)方之一，這些企業(yè)對(duì)于能源價(jià)格的承受能力相對(duì)較高，而且可以以較小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)100%的綠色用能，是綠證市場(chǎng)的主要參與方之一。其次是各級(jí)政府和相關(guān)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)額大，對(duì)市場(chǎng)的導(dǎo)向性比較強(qiáng)，適當(dāng)選取一批品種，將產(chǎn)業(yè)鏈采用綠色電力的比例作為同等條件下優(yōu)先進(jìn)入采購(gòu)目錄的條件，對(duì)于引導(dǎo)全社會(huì)的綠色消費(fèi)理念意義重大。第三類是采購(gòu)主導(dǎo)權(quán)較大的快速消費(fèi)品和社會(huì)零售領(lǐng)域，他們對(duì)下游供應(yīng)鏈的控制力很強(qiáng)，在消費(fèi)者的推動(dòng)下，綠色發(fā)展的愿望也比較迫切，我國(guó)大量的工業(yè)企業(yè)是給大公司配套，一旦買(mǎi)方對(duì)于采購(gòu)的產(chǎn)品提出綠色電力消費(fèi)的要求，也將會(huì)對(duì)終端用能需求產(chǎn)生重大影響。
有理由相信，隨著國(guó)內(nèi)自愿認(rèn)購(gòu)市場(chǎng)的日益活躍，未來(lái)實(shí)際的綠證消費(fèi)者也將逐步向這幾類群體聚集。在此之前，相關(guān)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)也要早做準(zhǔn)備，加強(qiáng)和完善綠色制造的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系和能力建設(shè)，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)和各公益團(tuán)體也可以加大對(duì)綠色消費(fèi)理念的宣傳，使得綠色電力消費(fèi)盡早成為社會(huì)認(rèn)可的潮流。
（五）綠色證書(shū)可以二次交易嗎？
根據(jù)自愿認(rèn)購(gòu)的文件的要求，綠色證書(shū)不允許二次交易，這主要也是從確保綠電消費(fèi)者的成本最小化的角度來(lái)考慮的。允許二次交易會(huì)提高市場(chǎng)的活躍程度，但是也會(huì)增加交易成本，甚至可能會(huì)出現(xiàn)囤積的行為，同時(shí)最關(guān)鍵的會(huì)使得綠色證書(shū)成為某種意義上的金融交易品種，不管是管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置要求還是管理的難度都會(huì)劇增，在初期試行階段仍建議避免問(wèn)題復(fù)雜化，秉持以最小的成本滿足最早的綠證消費(fèi)群體的原則拓展消費(fèi)側(cè)的市場(chǎng)，三部委文件中以“認(rèn)購(gòu)”替代“交易”主要就是希望將自愿認(rèn)購(gòu)更多的界定為公益行為，而不是交易行為?？梢钥紤]經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試運(yùn)行，到強(qiáng)制交易階段綠證交易成為新能源開(kāi)發(fā)企業(yè)的重要收入來(lái)源時(shí)，再根據(jù)實(shí)際的情況和市場(chǎng)的需求，對(duì)交易行為作出新的規(guī)定，屆時(shí)通過(guò)金融手段和中介服務(wù)提升市場(chǎng)的活躍度，或者通過(guò)金融衍生品提供方便靈活的，標(biāo)準(zhǔn)化的，市場(chǎng)定價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)控制手段（這也是所有衍生品存在的意義），更加有效的銜接綠色證書(shū)的供給和需求也是一個(gè)值得考慮的措施，但是相關(guān)的監(jiān)管措施必須要加強(qiáng)。
（六）綠色證書(shū)的交易價(jià)格會(huì)很高嗎？
如前所述，我們目前新能源發(fā)電的補(bǔ)貼強(qiáng)度居高不下，主要原因是未能有效利用，隨著考核力度的不斷加大，在消納困難得到明顯改善、新能源發(fā)電得到有效利用的條件下，不必要的系統(tǒng)成本被充分?jǐn)D掉，綠色證書(shū)的交易價(jià)格可能會(huì)大幅走低，同時(shí)新能源投資企業(yè)的效益也能得到充分保障。在整體的制度設(shè)計(jì)上，補(bǔ)貼強(qiáng)度過(guò)高的能源品種如光熱發(fā)電和海上風(fēng)電已經(jīng)被充分隔離，加之風(fēng)電和光伏發(fā)電仍處于技術(shù)快速進(jìn)步的階段，因此，預(yù)計(jì)未來(lái)綠色證書(shū)的交易價(jià)格可能會(huì)逐漸維持在一個(gè)全社會(huì)可以承受的價(jià)格。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看配額考核和綠色證書(shū)交易是一個(gè)過(guò)渡階段的政策，但卻是符合現(xiàn)階段可再生能源發(fā)展需求、必須采取的政策措施，未來(lái)在儲(chǔ)能技術(shù)的推動(dòng)下，能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)蓬勃發(fā)展，系統(tǒng)的靈活性大大增強(qiáng)，再加上新能源自身的技術(shù)進(jìn)步，新能源發(fā)電的成本很有可能全面低于各類化石能源的成本，屆時(shí)，消費(fèi)綠色電力就成為一個(gè)完全自發(fā)的選擇。
（七）如何看待配額考核和綠色證書(shū)交易機(jī)制下的商業(yè)模式？
在配額考核和綠色證書(shū)交易機(jī)制下，與原本的標(biāo)桿電價(jià)政策相比，新能源發(fā)電項(xiàng)目必然會(huì)面臨收益的不確定性增加的問(wèn)題，但這也是市場(chǎng)化改革的題內(nèi)應(yīng)有之義。隨著電力市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，全面取消各類電源發(fā)電量計(jì)劃和標(biāo)桿電價(jià)政策后，電源投資的不確定性都將大大增加，政府只需要維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和確保節(jié)能低碳調(diào)度即可。因此，未來(lái)新能源企業(yè)可以充分利用中長(zhǎng)期成本相對(duì)固定可控的優(yōu)勢(shì)，利用中長(zhǎng)期合約和現(xiàn)貨市場(chǎng)交易兩個(gè)市場(chǎng)來(lái)確保電價(jià)回收，同時(shí)也可以積極考慮利用綠色電力證書(shū)和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，將環(huán)境外部性收益通過(guò)中長(zhǎng)期合同及時(shí)鎖定，如果市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的方向不錯(cuò)，未來(lái)新能源項(xiàng)目收益的確定性將大大超過(guò)化石能源發(fā)電項(xiàng)目。同時(shí)，市場(chǎng)化的機(jī)制也有利于具備技術(shù)和資金實(shí)力的企業(yè)通過(guò)良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)份額。但必須說(shuō)明的一點(diǎn)是，監(jiān)管部門(mén)要做好調(diào)度交易規(guī)則設(shè)計(jì)和相關(guān)監(jiān)管工作，確保低碳能源優(yōu)先上網(wǎng)，充分發(fā)揮新能源邊際成本較低的優(yōu)勢(shì)增加低碳能源供給。
（八）配額考核與綠色證書(shū)交易是什么關(guān)系？
配額考核是能源轉(zhuǎn)型的指標(biāo)衡量體系，是具有法律或者行政強(qiáng)制力的根本措施，綠色電力證書(shū)是配額考核體系必要的配套政策，也是各類責(zé)任主體完成配額義務(wù)的手段之一。可以考慮所有納入統(tǒng)計(jì)的新能源發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)電量都計(jì)入對(duì)責(zé)任主體的考核，考核責(zé)任主體可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)證書(shū)完成配額考核義務(wù)，也可以通過(guò)“自建自發(fā)自用”的新能源發(fā)電項(xiàng)目完成配額考核義務(wù)。
（九）為什么不能通過(guò)與新能源項(xiàng)目的直購(gòu)電來(lái)完成配額？
我國(guó)目前對(duì)新能源發(fā)電實(shí)行的是兩部制標(biāo)桿電價(jià)政策，具體操作上包括兩部分電價(jià)，即燃煤標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼。新能源發(fā)電項(xiàng)目與電網(wǎng)實(shí)際結(jié)算的只是燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分，補(bǔ)貼部分由全網(wǎng)分?jǐn)傉魇崭郊淤Y金解決。在這樣的機(jī)制下，新能源發(fā)電企業(yè)與購(gòu)電企業(yè)的結(jié)算收入只能體現(xiàn)所購(gòu)電力的電力一般商品屬性，不能體現(xiàn)電力的清潔低碳屬性。區(qū)分一度電是煤電還是新能源發(fā)電的主要標(biāo)志就是是否由財(cái)政資金結(jié)算補(bǔ)貼。而綠色電力證書(shū)是對(duì)補(bǔ)貼資金部分的直接替代，且具有可以追溯的全部電力屬性信息。因此對(duì)于自愿或者強(qiáng)制使用綠色電力的消費(fèi)者，只有完成了綠色證書(shū)的購(gòu)買(mǎi)，才能被確認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了綠色電力的消費(fèi)。
（十）綠證交易體系與碳排放體系如何銜接？
綠色電力證書(shū)記載了新能源電力的全部屬性信息，是天然而且非常精確的二氧化碳減排衡量方式，與未來(lái)的碳減排交易體系可以形成天然的銜接。但是二者在具體的任務(wù)上也有所區(qū)分，綠色證書(shū)交易解決的是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，碳排放市場(chǎng)解決的是溫室氣體排放的問(wèn)題。新能源電力應(yīng)該是碳排放交易中能夠最精確計(jì)量和核查的參與方，每1兆瓦時(shí)新能源電力減少的二氧化碳排放基本是一個(gè)確定的量，在我國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制的過(guò)程中，只需要明確綠色證書(shū)背后所代表的減排權(quán)益的歸屬即可順利地參與碳排放權(quán)交易。外界所擔(dān)心的過(guò)補(bǔ)貼或者二次補(bǔ)貼的問(wèn)題，實(shí)際上完全可以通過(guò)界定交易邊界的方式化解。在歐洲很多國(guó)家，碳減排交易和可再生能源綠色證書(shū)交易也是長(zhǎng)期并存，對(duì)推動(dòng)清潔能源發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。從理論上說(shuō)，只要不形成壟斷市場(chǎng)，新能源外部成本的多渠道充分體現(xiàn)，對(duì)于補(bǔ)貼的加速退出和能源轉(zhuǎn)型，有百利而無(wú)一害。
綜上所述，可再生能源配額考核和綠色證書(shū)交易機(jī)制是符合我國(guó)目前改革方向的一種市場(chǎng)化的手段，也是推動(dòng)全社會(huì)以總成本最小的方式實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的最有效措施。國(guó)家能源局印發(fā)的《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)能新能[2016]54號(hào)），實(shí)際上已經(jīng)明確了為完成2020年非化石能源占比達(dá)到15%的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)電側(cè)（9%）和消費(fèi)側(cè)（各?。┬枰瓿傻呐漕~指標(biāo)，主要是根據(jù)各地的發(fā)展現(xiàn)狀、資源條件和消納條件確定的，并且廣泛征求了意見(jiàn)，相關(guān)原則目前在全社會(huì)已經(jīng)形成高度共識(shí)，下一步的關(guān)鍵工作就是進(jìn)一步明確責(zé)任主體和考核的具體措施，在充分論證的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)實(shí)施。對(duì)于強(qiáng)制配額考核推出的時(shí)間，可以考慮不晚于2018年中，因?yàn)樾履茉错?xiàng)目從開(kāi)始資源勘查到項(xiàng)目建成投產(chǎn)，至少需要兩年左右的時(shí)間，從目前統(tǒng)計(jì)的情況看，部分地區(qū)距離完成引導(dǎo)目標(biāo)還有較大差距，需要在政策的推動(dòng)下加快建設(shè)進(jìn)度，要為這一部分項(xiàng)目留足建設(shè)的時(shí)間窗口。
但是，個(gè)人認(rèn)為，任何一項(xiàng)重大政策起效，都會(huì)是一個(gè)不斷摸索和完善的過(guò)程，在復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境下，也無(wú)法指望單一的政策能夠解決所有的問(wèn)題。各類政策之間也不是互斥的，一項(xiàng)政策的推出不代表其他政策的必然退出，例如美國(guó)，類似于固定補(bǔ)貼的PTC政策和配額制考核就長(zhǎng)期共存，歐洲市場(chǎng)上標(biāo)桿電價(jià)政策和碳減排交易也長(zhǎng)期并行，這些政策共同起效，才能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，所以，未來(lái)新能源扶持政策的發(fā)展方向，可能必然還是各項(xiàng)政策的“組合拳”，特別是對(duì)存量項(xiàng)目，保持政策的穩(wěn)定性也是必要的。
