電改以來(lái)，尤其是分布式能源的發(fā)展和增量配電網(wǎng)改革的推動(dòng)作用，使得用戶側(cè)配電網(wǎng)成為社會(huì)上的一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
（來(lái)源：微信公眾號(hào)“能源雜志”作者：彭立斌）
在去年一般工商業(yè)電價(jià)下降10%評(píng)估的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)驚人的事實(shí)：在我們國(guó)家大電網(wǎng)之外，包括轉(zhuǎn)供電主體擁有的配電網(wǎng)資產(chǎn)，還存在著比電網(wǎng)資產(chǎn)更為龐大的用戶側(cè)配電資產(chǎn)。
這些配電資產(chǎn)是不屬于電網(wǎng)資產(chǎn)的電力設(shè)施，投資主體是非電網(wǎng)類社會(huì)資本，游離于電力行業(yè)管理體系之外，但是行使著電網(wǎng)基層營(yíng)業(yè)所的基本職能；這些配電網(wǎng)有的是電網(wǎng)直供用戶，基本上是工商業(yè)大用戶。有的則是轉(zhuǎn)供電主體。絕大部分一般工商業(yè)屬于被轉(zhuǎn)供戶；這些配電資產(chǎn)的轉(zhuǎn)供電主體存在著迫不得已轉(zhuǎn)嫁成本給被轉(zhuǎn)供戶的亂收費(fèi)情況。
簡(jiǎn)而言之，用戶側(cè)配電資產(chǎn)就是全社會(huì)除了電網(wǎng)企業(yè)電力資產(chǎn)之外的電力基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)我們調(diào)研評(píng)估的結(jié)果，這部分資產(chǎn)的總額至少兩倍于電網(wǎng)資產(chǎn)，達(dá)到了8-10萬(wàn)億的規(guī)模。而這些巨額資產(chǎn)，卻以分散和破碎的方式存在于全社會(huì)電力用戶手里，形成了社會(huì)為獲取電力服務(wù)的沉沒成本。
用戶側(cè)配電資產(chǎn)已成為不得不解決的社會(huì)隱患
隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)于用能成本降低的迫切要求，政府不斷地提出逐年降低電價(jià)和獲取電力的成本，用戶側(cè)配電資產(chǎn)尤其是轉(zhuǎn)供電主體已經(jīng)成為不得不解決的社會(huì)隱患。
用戶側(cè)配電資產(chǎn)雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營(yíng)業(yè)所的管理職能。公用電網(wǎng)目前的管理觸角僅僅只到用戶圍墻以外，甚至有的局限在用戶側(cè)配電網(wǎng)并網(wǎng)接入的變電站間隔。
如果說(shuō)電網(wǎng)企業(yè)是按照專業(yè)化和規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理配電網(wǎng)，這種管理到了用戶的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網(wǎng)的專業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上合法的對(duì)終端用戶進(jìn)行電費(fèi)的結(jié)算。這種現(xiàn)象意味著，我國(guó)配電管理體制長(zhǎng)期以來(lái)處于不完善、不規(guī)范、不專業(yè)的狀態(tài)，難以高質(zhì)量地使用電力和最優(yōu)化地降低能耗。
目前從整個(gè)電力行業(yè)管理的鏈條來(lái)看，電網(wǎng)的最后一公里居然游離于整個(gè)電力行業(yè)管理機(jī)制之外，這直接造成了用戶側(cè)配電資產(chǎn)日積月累的不規(guī)范行為，同時(shí)新的用戶側(cè)配電資產(chǎn)還在不斷地誕生。
3月份克強(qiáng)總理再次呼吁降低獲得電力的成本，并不只是要求降低電價(jià)，更多的是要求降低用戶側(cè)配電資產(chǎn)的投入和成本。
從用戶側(cè)配電資產(chǎn)的特點(diǎn)可以看出，社會(huì)資本是真金白銀的投資了用戶區(qū)域內(nèi)的配電設(shè)施的。而且這些電力設(shè)施由于特殊原因，經(jīng)常出現(xiàn)高于用戶實(shí)際使用容量的情況，使得絕大部分用戶側(cè)配電網(wǎng)出現(xiàn)了“大馬拉小車”的現(xiàn)象，大大增加了電力設(shè)施投資的成本，也使得用戶側(cè)配電網(wǎng)的度電過(guò)網(wǎng)成本難以下降。
由于用戶側(cè)配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)管理之外，投資者又認(rèn)為既然自行投資了配電網(wǎng)，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶轉(zhuǎn)嫁投資成本、運(yùn)營(yíng)成本和配電網(wǎng)的損耗是“天經(jīng)地義”的。
而從電力運(yùn)營(yíng)和電價(jià)管理機(jī)制來(lái)說(shuō)，這部分配電網(wǎng)不屬于管制性業(yè)務(wù)的范疇，也難以納入相關(guān)電力監(jiān)管部門的工作范圍。因此造成了用戶側(cè)配電資產(chǎn)的投資機(jī)制缺乏監(jiān)管和政策依據(jù)。
用戶側(cè)配電網(wǎng)作為事實(shí)上的基層供電營(yíng)業(yè)所，其性質(zhì)已經(jīng)具備準(zhǔn)壟斷企業(yè)的特點(diǎn)。對(duì)于終端用戶，擁有用戶側(cè)配電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)單位在收費(fèi)權(quán)上與電網(wǎng)是處于同等地位的。終端用戶一旦進(jìn)入用戶側(cè)配電網(wǎng)的供電范圍，就處于弱勢(shì)地位，很難把控電價(jià)的高低。
因此在這種準(zhǔn)壟斷下，配電網(wǎng)投資主體必然不受監(jiān)管地向終端用戶收取所有自行認(rèn)為應(yīng)該攤銷的成本和損耗。更有的還加收若干管理費(fèi)，把用戶側(cè)配電網(wǎng)變成了一種斂財(cái)行為。
在清理一般工商業(yè)用戶電價(jià)過(guò)高的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)很多終端用戶出現(xiàn)了電費(fèi)和物業(yè)費(fèi)難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認(rèn)、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費(fèi)成本和電力設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)等混淆不清的繳費(fèi)方式。
這使得相當(dāng)一部分終端用戶的度電支出超過(guò)國(guó)家規(guī)定的終端銷售目錄電價(jià)30%以上，從而大大增加中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)成本。
從這次一般工商業(yè)電價(jià)下降價(jià)格檢查和清理不合理收費(fèi)的過(guò)程中，反映出了電力配電網(wǎng)監(jiān)管存在對(duì)用戶側(cè)配電資產(chǎn)（事實(shí)上的基層供電營(yíng)業(yè)所）的“死角”。
雖然目前能源、經(jīng)信、價(jià)格和能監(jiān)部門對(duì)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管力度日益加強(qiáng)，但是用戶側(cè)配電資產(chǎn)的管理問題也就是這次因?yàn)樘厥庠蛲伙@出來(lái)，一旦清理“運(yùn)動(dòng)”結(jié)束，這種純行政行為，由于缺乏市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標(biāo)不治本。
用戶側(cè)配電資產(chǎn)治理陷入困境
發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)文和發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)，為用戶側(cè)配電資產(chǎn)（主要是轉(zhuǎn)供電）的出路提供了一定的解決辦法。但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前用戶側(cè)配電資產(chǎn)的治理陷入了困境。
根據(jù)以前的習(xí)慣，用戶尤其是企業(yè)用戶把內(nèi)部配電網(wǎng)無(wú)償移交給電網(wǎng)公司基本是一種慣例，但是這種慣例使得社會(huì)資本嚴(yán)重浪費(fèi)，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)閑置難以發(fā)現(xiàn)價(jià)值，同時(shí)這種移交基本上沒有移交土地所有權(quán)，從物權(quán)法角度判斷事實(shí)上屬于一種“擦邊球”行為，移交后的產(chǎn)權(quán)也難以經(jīng)受法律上的考驗(yàn)。
電改以來(lái)，尤其是分布式能源的發(fā)展和增量配電網(wǎng)改革的推動(dòng)作用，使得用戶側(cè)配電網(wǎng)成為社會(huì)上的一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然這些資產(chǎn)目前都是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但是對(duì)于專業(yè)從事配電網(wǎng)投資的電力企業(yè)和社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，如果能夠把這些存量配電網(wǎng)從非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改制為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，就可以收購(gòu)、租賃和托管轉(zhuǎn)供電企業(yè)的電力業(yè)務(wù)。
對(duì)于轉(zhuǎn)供電用戶來(lái)說(shuō)，原來(lái)積壓的資金得到盤活、原來(lái)無(wú)法經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)可以合法經(jīng)營(yíng)、原來(lái)缺乏專業(yè)管理的電力業(yè)務(wù)得到規(guī)范化管理，這無(wú)疑要比無(wú)償移交給電網(wǎng)更有吸引力。
根據(jù)國(guó)家文件指示，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該盡量做到裝表到戶。然而由于目前電網(wǎng)計(jì)量點(diǎn)基本上是以產(chǎn)權(quán)分界的，導(dǎo)致了即使電網(wǎng)企業(yè)不計(jì)成本給用戶側(cè)終端用戶安裝計(jì)量裝置，卻存在著非電網(wǎng)資產(chǎn)的損耗和運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不清晰的隱患。這也使得電網(wǎng)企業(yè)難以有動(dòng)力開展裝表到戶的工作。
根據(jù)500號(hào)文，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)用戶側(cè)配電網(wǎng)可以改制為增量配電網(wǎng)，這對(duì)于長(zhǎng)期缺乏電力專業(yè)管理的用戶側(cè)配電網(wǎng)投資者，同樣是一個(gè)艱難的選擇。
一是缺乏成建制的管理團(tuán)隊(duì)做好增量配電網(wǎng)的安全運(yùn)營(yíng)；二是大量資產(chǎn)處于不合理匹配和運(yùn)營(yíng)年限過(guò)長(zhǎng)需要重新優(yōu)化和技術(shù)改造；三是缺乏對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)升級(jí)換代的金融政策支持，從而導(dǎo)致用戶側(cè)配電資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)成本惡性上升。
由于以上理由，最然去年一般工商業(yè)電價(jià)降低10%的目標(biāo)雖然達(dá)到了，但是用戶側(cè)配電資產(chǎn)的問題卻未得到實(shí)質(zhì)性解決。
只要投資者認(rèn)為投資無(wú)法回收、計(jì)量無(wú)法精確、轉(zhuǎn)制難以成功，電費(fèi)難以彌補(bǔ)企業(yè)成本支出，造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化，亂收費(fèi)的現(xiàn)象必然卷土重來(lái)，難以杜絕。尤其今年一般工商業(yè)電價(jià)要繼續(xù)降低10%，雖然有減稅因素，但是仍然給用戶側(cè)配電網(wǎng)傳遞了很大的壓力。如果行政行為過(guò)度，甚至?xí)霈F(xiàn)打擊社會(huì)資本投資，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等惡性效果。
更令人擔(dān)憂的是，我們一邊在清理用戶側(cè)配電資產(chǎn)的亂象，新的用戶側(cè)配電資產(chǎn)基于目前的電力配電網(wǎng)管理體制，還在不斷的擴(kuò)展和延伸。
由于電網(wǎng)投資體制和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，使得政府和企業(yè)都面臨“遠(yuǎn)水解不了近渴”的局面，只能通過(guò)自行建設(shè)配電網(wǎng)的毛細(xì)血管來(lái)達(dá)到項(xiàng)目投產(chǎn)的要求，從而周而復(fù)始的重復(fù)惡性循環(huán)之路。
用戶側(cè)配電資產(chǎn)面臨重新洗牌
今年總理政府工作報(bào)告再次要求降低一般工商業(yè)電價(jià)10%，同時(shí)要求電網(wǎng)企業(yè)將全部減稅利潤(rùn)用于降低一般工商業(yè)電價(jià)。這再次使得用戶側(cè)配電資產(chǎn)投資者面臨巨大的壓力。在這種情況下，用戶側(cè)配電資產(chǎn)必然面臨重新洗牌。
從專業(yè)管理要求，用戶側(cè)配電網(wǎng)必然納入統(tǒng)一的電力管理體系。由于用戶側(cè)配電資產(chǎn)未能納入電力管理體系，無(wú)論是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還是運(yùn)營(yíng)管理體系都屬于用戶自發(fā)行為。這使得如此龐大的資產(chǎn)一直處于非專業(yè)管理狀態(tài)之下。這不符合社會(huì)發(fā)展專業(yè)化和規(guī)范化管理的要求，因此用戶側(cè)配電網(wǎng)納入統(tǒng)一的電力管理體系勢(shì)在必行。
從社會(huì)分工要求，地方政府為主持有用戶側(cè)配電資產(chǎn)是大勢(shì)所趨。從資產(chǎn)分布情況看，雖然用戶側(cè)配電網(wǎng)資產(chǎn)龐大，但仍然大部分掌握在各級(jí)政府和國(guó)有企業(yè)手中。而這些資產(chǎn)沉淀了改革開放四十年來(lái)的大量社會(huì)資本。
就社會(huì)分工而言，地方政府正逐步通過(guò)能源投資平臺(tái)集中管理用戶側(cè)配電資產(chǎn)。因此集中持有用戶側(cè)配電資產(chǎn)的管理模式是符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。
從整合資源入手，破碎的用戶側(cè)配電網(wǎng)必然朝著區(qū)域化統(tǒng)籌管理發(fā)展。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，很多國(guó)家對(duì)于用戶側(cè)配電網(wǎng)均授予配電網(wǎng)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行專業(yè)化管理，這使得破碎的用戶側(cè)配電網(wǎng)得以整合，從而大大提升了電力設(shè)施的負(fù)載率和社會(huì)資本的利用效率。結(jié)合增量配電網(wǎng)的改革，賦予區(qū)域配電網(wǎng)管理公司以電力業(yè)務(wù)許可證正成為電力管理體制的重要環(huán)節(jié)。
從盤活資產(chǎn)入手，用戶側(cè)配電資產(chǎn)的資本化是提升社會(huì)資本利用的剛需。面對(duì)沉沒在灰色地帶的巨額資金，通過(guò)盤活配電資產(chǎn)，使得用戶側(cè)配電網(wǎng)從非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離成為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，從而使得地方政府可以利用這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行招商引資，通過(guò)用戶側(cè)配電資產(chǎn)的資本化提升社會(huì)資本的利用效率。
從節(jié)能減排要求，必須降低用戶側(cè)配電網(wǎng)過(guò)高的管理漏洞和技術(shù)損耗。目前在用戶側(cè)配電資產(chǎn)端其實(shí)有很多節(jié)能公司提供了大量的專業(yè)服務(wù)。但是由于都是按照破碎的“點(diǎn)”來(lái)提供的服務(wù)，節(jié)能效率和減排效果難以大幅度提升。由此造成了我國(guó)能耗的居高不下。只有通過(guò)對(duì)用戶側(cè)配電資產(chǎn)進(jìn)行“面”的統(tǒng)籌管理和技術(shù)優(yōu)化，才能充分發(fā)揮節(jié)能技術(shù)的效率。我們可以斷言，用戶側(cè)配電網(wǎng)的問題不解決，我國(guó)能耗很難達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。
要解決用戶側(cè)配電網(wǎng)的問題，首先必須有專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)基層電網(wǎng)的電力基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而降低配電網(wǎng)投資成本。其次要能配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網(wǎng)投運(yùn)之后，要有專業(yè)的管理隊(duì)伍按照國(guó)家規(guī)定管制性業(yè)務(wù)的約束和監(jiān)管要求運(yùn)行配電網(wǎng)。第四，必須按照國(guó)家規(guī)定的終端銷售電價(jià)向用戶收取合理電費(fèi)。綜上所示，我們就會(huì)得到“完善配電資產(chǎn)管理體制”是解決用戶側(cè)配電網(wǎng)問題的唯一出路。
用戶側(cè)配電資產(chǎn)的投資機(jī)會(huì)
用戶配電資產(chǎn)的巨額體量使得社會(huì)資本有非常難得的投資機(jī)會(huì)，這是中國(guó)電力行業(yè)千載難逢的投資機(jī)會(huì)。將一個(gè)超過(guò)8萬(wàn)億資產(chǎn)的終端產(chǎn)業(yè)納入到正規(guī)的管理體系之中，這其中的投資、盤活、優(yōu)化、重組、上市等等機(jī)會(huì)無(wú)窮。
工商業(yè)大用戶目前是用戶側(cè)配電資產(chǎn)中最優(yōu)質(zhì)的客戶。這些資產(chǎn)中往往有巨大的配電優(yōu)化、配售電和節(jié)能空間。像其他自然壟斷行業(yè)比如通訊領(lǐng)域一樣，投資或者收購(gòu)工商業(yè)大用戶配電資產(chǎn)，將是一個(gè)非常好的投資選擇。
通過(guò)投資區(qū)域性用戶側(cè)配電資產(chǎn)，將破碎的資產(chǎn)集合成為片狀配電資產(chǎn)，通過(guò)降低基本電費(fèi)、提升電力設(shè)施使用效率，將破碎的用戶整合成集中用戶，開展配售電業(yè)務(wù)，符合條件的轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)，是目前國(guó)家政策鼓勵(lì)和支持的投資項(xiàng)目。
隨著電改的進(jìn)一步深入和工商業(yè)電價(jià)的逐年下降，成立城市配電資產(chǎn)管理公司，將用戶側(cè)配電資產(chǎn)進(jìn)行集中管理將成為地方政府的首選。
參考城市燃?xì)饽Ｊ?，利用城市配電資產(chǎn)管理公司，配合地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要，集中財(cái)力、物力和人力，努力降低獲得電力的成本是發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的必由之路。在現(xiàn)成用戶，現(xiàn)成負(fù)荷、現(xiàn)成現(xiàn)金流的情況下，參與城市配電資產(chǎn)管理公司的組建和入股將是非常難得的機(jī)會(huì)。
城市配電資產(chǎn)管理公司的成立，將會(huì)在配網(wǎng)優(yōu)化、用戶側(cè)電氣化質(zhì)量的提升、電力設(shè)施的升級(jí)換代以及用戶側(cè)配電網(wǎng)的監(jiān)控、調(diào)度和安全管理、節(jié)能技術(shù)等，都將產(chǎn)生新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。超過(guò)8萬(wàn)億資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)提升將為整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品投資帶來(lái)海量的機(jī)會(huì)。積極參與用戶側(cè)配電產(chǎn)品的投資，未來(lái)一定會(huì)有非常豐厚的回報(bào)。
可以預(yù)計(jì)，由于資源獨(dú)特和占據(jù)能源基礎(chǔ)設(shè)施的重要地位，形式多樣的城市配電資產(chǎn)管理公司將是未來(lái)資本市場(chǎng)的寵兒。
由于處于用戶側(cè)，這類配電資產(chǎn)管理公司將是多能互補(bǔ)、分布式能源、節(jié)能降耗、充電樁以及其他綜合能源服務(wù)的最佳應(yīng)用場(chǎng)景。即使嚴(yán)格區(qū)分管制性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，每個(gè)城市的配電資產(chǎn)管理公司在改革初期仍然能夠獲得更多的資本青睞。
用戶側(cè)配電資產(chǎn)的投資挑戰(zhàn)
值得指出的是，雖然目前用戶側(cè)配電資產(chǎn)的問題諸多，但是由于長(zhǎng)期形成的歷史慣性，用戶對(duì)于這部分資產(chǎn)的價(jià)值缺乏認(rèn)識(shí)，同時(shí)也對(duì)于節(jié)能降耗缺乏責(zé)任感。因此投資用戶側(cè)配電資產(chǎn)將面臨挑戰(zhàn)。
投資用戶側(cè)配電資產(chǎn)目前沒有政策障礙。但是新生的城市配電資產(chǎn)管理公司將有大量的商業(yè)模式、能源管理體制以及能源金融方面的創(chuàng)新和探索。
雖然盤活用戶側(cè)配電資產(chǎn)可以給政府帶來(lái)巨額利益，但是同樣需要在國(guó)有資產(chǎn)管理及交易政策、配電網(wǎng)獨(dú)立電價(jià)核算政策、城市配電資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管政策等方面需要積極的探索和有益的嘗試。
并非所有的用戶側(cè)配電資產(chǎn)都是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。目前處于破碎化并未得到整合的用戶側(cè)配電資產(chǎn)甚至有可能是垃圾資產(chǎn)。如何通過(guò)行之有效的商業(yè)模式和交易機(jī)制挖掘這類資產(chǎn)的價(jià)值？同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)手段既要保證電價(jià)不能超過(guò)國(guó)家規(guī)定的限價(jià)，又要保證現(xiàn)有從業(yè)人員就業(yè)不成為社會(huì)問題，這將是投資用戶側(cè)配電資產(chǎn)面臨的市場(chǎng)挑戰(zhàn)。
對(duì)于用戶側(cè)配電資產(chǎn)，電網(wǎng)企業(yè)并非不動(dòng)心。但是由于長(zhǎng)期形成的慣性，電網(wǎng)企業(yè)管理用戶側(cè)配電資產(chǎn)的前提是要求用戶將這類資產(chǎn)無(wú)償移交。
在增量配電網(wǎng)改革之前，大量用戶已經(jīng)以捐贈(zèng)的方式無(wú)償向電網(wǎng)移交了配電資產(chǎn)，而移交的資產(chǎn)確實(shí)也納入了電力管理體系之中。而現(xiàn)在社會(huì)資本如果通過(guò)有償?shù)姆绞奖P活、轉(zhuǎn)制和經(jīng)營(yíng)用戶側(cè)配電資產(chǎn)，勢(shì)必跟電網(wǎng)企業(yè)形成局部競(jìng)爭(zhēng)。解決這個(gè)辦法的途徑就是歡迎電網(wǎng)以有償?shù)姆绞絽⑴c用戶側(cè)配電資產(chǎn)管理改革，以保證社會(huì)資本和社會(huì)資源的充分利用。
