上海電力學院教授、原華東能監(jiān)局市場處處長 謝敬東
中發(fā)〔2015〕9號文件頒布以來，我國電力市場化改革多方面推進，取得了積極進展和顯著成就。2018年12月27日，繼南方（以廣東起步）電力市場后，甘肅、山西電力現(xiàn)貨市場進入了試運行，國家發(fā)展改革委提出了在全國范圍內加快推進電力現(xiàn)貨市場建設的工作要求，進一步明確了下階段電力市場化改革的重點方向和任務，標志著我國電力市場化改革進入了一個新階段。
電力現(xiàn)貨市場建設是一項涉及觀念、技術、經濟、管理、法律等眾多領域的復雜系統(tǒng)工程，既要有改革的堅強決心和推動力，也要緊密聯(lián)系當?shù)氐恼?、經濟和社會環(huán)境。由于我國國情不同，電力現(xiàn)貨市場建設不能簡單地拿來主義、照搬照抄，需要將國外的電力市場理論與實踐經驗進行中國化改造，否則可能“水土不服”、功虧一簣。
我國電力現(xiàn)貨市場建設體系可以概括為“1+3”?！?”是指電力市場運營規(guī)則，“3”是指市場宏觀調控、市場風險防范、市場運營監(jiān)管。只有“1”沒有“3”，就像日常工作不抓黨風廉政建設一樣，會出問題。
本文就電力現(xiàn)貨市場建設中可能遇到的“中國化”問題進行探討，希望引起各方高度重視并共同研究解決。
一、政府宏觀調控與市場作用應相互促進
習近平總書記在論述發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用的關系時指出，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進的格局。這也是我國電力現(xiàn)貨市場建設中需要遵循的基本準則。
電力現(xiàn)貨市場建設的目的就是要發(fā)揮市場在配置電力資源的決定性作用，但在此過程中政府的宏觀調控是不可或缺的。在我國，市場配套的經濟社會環(huán)境尚不完善的情況下，發(fā)揮政府“看得見的手”的作用尤為重要。電力現(xiàn)貨市場宏觀調控與傳統(tǒng)的電力行政管理有以下區(qū)別：
一是基于理念不同。傳統(tǒng)的電力行政管理強調的是“管”，通過加強管理實現(xiàn)對行業(yè)的控制；而宏觀調控強調的是“調”，以優(yōu)化調節(jié)促進市場更好地運營。
二是采取手段不同。傳統(tǒng)的電力行政管理通常采取調整電價、改變計劃等方式介入企業(yè)的生產經營過程，比較直接；而宏觀調控采取調節(jié)供需、價格引導等介入方式，比較間接。
三是出手時機不同。傳統(tǒng)的電力行政管理手段通常是事后出臺的；而市場宏觀調控一定是事前、事中的。所以宏觀調控強調對問題的科學預判能力。
四是作用效果不同。傳統(tǒng)的電力行政管理強調的是執(zhí)行力，其效果是立竿見影的；而市場宏觀調控起作用往往是滯后的，存在一個慣性過程。
電力現(xiàn)貨市場的宏觀調控，需要各地綜合政府宏觀調控要求、市場運營規(guī)則、市場運營的經濟社會環(huán)境等因素，有針對性地研究確定具體的方式方法。
二、電力現(xiàn)貨市場主體結構問題
按照市場中主體的多少，市場通?？梢苑譃橥耆偁幨袌?、壟斷競爭市場、寡頭市場、壟斷市場等四種類型。不同類型的市場效率和需要配套的政府管制資源不同。在設計電力現(xiàn)貨市場時，首先要對市場主體結構進行研究后，有針對性地選取市場運營模式、確定市場運營規(guī)則、制定市場風險防范對策。這是一個不能忽視的步驟。
對于電力市場主體結構問題，國際上有一系列判斷電力市場中市場集中度的指標，形成了一套評價指標體系，并對每個指標給出了普適性的評價標準。如最常用的HHI指數(shù)（Herfindahl-Hirshman Index），通常認為該指數(shù)在小于1800時市場具備充分競爭的條件。
但是，在我國電力現(xiàn)貨市場建設中，如果套用這些標準來評價一個電力市場的可競爭條件時常常會產生偏差甚至錯誤，理由有以下幾點：
一是我國現(xiàn)有發(fā)電市場主體基本為國有企業(yè)。無論是中央國有還是地方國有，由于其國有屬性的考核機制與績效評價機制不同，其經營行為與嚴格意義上的市場主體還是存在較大差異，導致參與電力市場所追求的目標不同，進而影響到發(fā)電企業(yè)的報價策略。
二是市場主體之間普遍存在參股現(xiàn)象。中央國有企業(yè)之間、中央與地方國有企業(yè)之間你中有我，我中有你，一榮俱榮，一損俱損，因此很容易在市場中形成利益同盟和戰(zhàn)略同盟，市場競爭策略謀求的不是個體利益最大化，而是同盟利益最大化。
三是電力企業(yè)對政策存在巨大影響力。由于電力企業(yè)的資產經營規(guī)模大，同時還承擔社會責任，對行業(yè)發(fā)展方向有巨大的推動作用。這些因素對政策制定產生重大影響。
電力市場主體結構問題是一個電力市場建設的基礎性問題，需要進行“中國化”改造。近年來，在我國已經開展的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點中，一些省份看起來市場主體足夠多，用國外通行的標準衡量市場集中度指標也能夠滿足充分市場競爭條件，但是在真正運營過程中還是出現(xiàn)了不同程度的市場串謀現(xiàn)象，造成了不良影響，原因就在于衡量市場集中度指標的標準沒有“中國化”。這是中國國情決定的。
解決這一問題可以采取兩個思路：第一，對我國的電力市場主體進行改造，還原電力市場主體的市場屬性；第二，針對中國特色，重新制訂一套評價標準。從現(xiàn)階段電力現(xiàn)貨市場建設條件來看，采取后者的可操作性更大。
三、電力現(xiàn)貨市場啟動時機問題
任何國家電力市場啟動都需要考慮時機問題。通常來講，選擇價格可能適度走低的時候啟動電力市場，更容易為各方接受，利于市場平穩(wěn)起步。由于對市場的接受程度不同，較西方市場國家而言，這一問題對于我國的電力市場建設來講更為重要。
我國電力現(xiàn)貨市場的啟動時機選擇應該避開以下幾種情形：
一是電力供需形勢相對緊張。供求關系決定價格，電力供需緊張將導致市場價格上漲。雖然近年來發(fā)電裝機規(guī)模增長較快，電力供需總體寬裕，但不能排除存在時段性、結構性、環(huán)保約束下的電力供應緊張的可能。
二是電煤價格上漲導致電價上漲壓力。市場化的電煤價格一定會傳導到下游的發(fā)電企業(yè)成本，并對發(fā)電市場價格產生影響。
三是存在大規(guī)模新能源消納導致電價上漲壓力。為鼓勵新能源快速發(fā)展，目前新能源發(fā)電上網(wǎng)價格相對于煤電來講總體偏高，規(guī)模性消納新能源將抬高平均上網(wǎng)電價水平，擠占發(fā)電行業(yè)的價格空間。
四是發(fā)電企業(yè)合理的價格空間受到政策影響而被擠壓。近年來，發(fā)電企業(yè)價格空間的確定依據(jù)變得模糊化和政治化。一旦電力市場啟動，被擠壓的發(fā)電價格空間可能被釋放出來并導致市場價格上漲。
上述四種情形可能不是單獨出現(xiàn)，有時候可能是相互影響、相互作用。因此，要想找到幾個條件同時滿足的電力現(xiàn)貨市場啟動時機，需要市場建設者具備提前研判、把握機會的能力。需要指出的是，在行政計劃面前，市場極其脆弱，因此電力市場不能承擔過多的社會責任，更不能成為降低或提高電價的由頭和借口。
四、電力現(xiàn)貨市場的市場力風險防范問題
電力市場運營必定伴隨著市場風險，其中最為突出的是電力市場力風險。電力市場力風險由于其形式多、影響大、防范難而成為眾多市場風險中最需要重點防范的風險，因此電力市場力風險防范是電力市場建設不可或缺的重要組成部分。尤其是在我國，市場經濟還處于不斷完善階段，市場主體的市場意識有待進一步提高，相關的法律法規(guī)還需進一步健全，社會對市場力風險的容忍度更低，電力市場力風險防范問題更為重要。
由于電力市場力風險與電力現(xiàn)貨市場的正常價格波動之間容易混淆，對市場力風險的認定難度較大，但又需要慎之又慎，否則將影響到正常的市場運營而造成不良影響。市場力風險的形成通常有三個環(huán)節(jié)：利益串謀、利益分配、串謀約束。任何一個環(huán)節(jié)不能達成一致，市場力風險無法長期存在。因此，防范市場力風險可以針對以上三個環(huán)節(jié)采取必要的防范措施，有效降低市場力。
事實上，電力現(xiàn)貨市場中，市場力風險的形式多樣且變化多端，而且電力市場風險防范要為市場監(jiān)管機構提供法律層面的監(jiān)管依據(jù)，因此市場力風險防范需要結合市場主體結構、社會法律環(huán)境、電力市場運營規(guī)則作系統(tǒng)性分析和考慮。需要采取以下四個步驟：第一步是要進行市場力風險監(jiān)測，系統(tǒng)性分析是否存在市場力；第二步是要建立市場力風險形式庫或者稱為風險認定指引，全面排查市場力風險可能存在的形式；第三步是要利用大數(shù)據(jù)分析技術進行市場力風險分析，分析市場主體行使市場力的可能性；第四步是要進行市場力風險機理分析，邏輯分析行使市場力的合理性。
電力現(xiàn)貨市場中的市場力風險應該避免基于以下幾種單一的標準來認定：一是價格高便是行使市場力；二是中標機會多便是行使市場力；三是成為邊際機組的機會多便是行使市場力；四是獲利多便是行使市場力。
五、電力現(xiàn)貨市場運行管理問題
電力現(xiàn)貨市場與電力中長期市場之間的本質區(qū)別在于確定電網(wǎng)運行方式的機制發(fā)生了根本性變化，由計劃體制下的人為確定改為市場機制下的技術支持系統(tǒng)確定。電力現(xiàn)貨市場帶來的運行管理問題有以下幾個方面：
一是市場運營機制與電網(wǎng)運行安全責任匹配性問題。電網(wǎng)運行管理人員承擔著電網(wǎng)運行安全的責任，但是在電力現(xiàn)貨市場運營環(huán)境下，電網(wǎng)運行方式主要是由技術支持系統(tǒng)自動確定，電網(wǎng)運行管理人員履行電網(wǎng)安全職責的控制策略和控制手段主要體現(xiàn)在技術支持系統(tǒng)中，與傳統(tǒng)方式相比發(fā)生了重大變化，因此需要進一步明確在電力市場運營機制下電網(wǎng)運行安全責任的界定問題。
二是市場運營機制與電網(wǎng)運行管理流程的適應性問題。計劃體制下，電網(wǎng)運行方式的確定經過年、季度、月、周、日的細化和修正，逐步逼近實際用電需求，日內的變化交由一線調度人員和配套的兜底機制來處理。一部多年運行經驗積累下來的電力調度規(guī)程支撐著上述管理流程的規(guī)范性。而在電力現(xiàn)貨市場環(huán)境下，電網(wǎng)運行管理流程發(fā)生了重大變化，任何時刻的電網(wǎng)運行方式都由日前或實時市場的技術支持系統(tǒng)根據(jù)市場主體的報價行為和電網(wǎng)結構計算確定。這一適應性變化需要上升到電力調度規(guī)程的修訂層面來考慮。
三是市場運營機制與電網(wǎng)運行管理能力的適應性問題?，F(xiàn)有的電網(wǎng)運行管理人員的規(guī)模和工作方式都是在計劃體制下形成的，而維持電力現(xiàn)貨市場運營的工作量、工作方式、精細化程度都發(fā)生了變化，特別是電力現(xiàn)貨市場安全校核計算對電網(wǎng)運行參數(shù)的精準性和實時性提出了更為嚴格的要求，對于電網(wǎng)運行管理人員來說無疑是一大挑戰(zhàn)。需要針對電力現(xiàn)貨市場的特點重新配置電網(wǎng)運行管理人員及相關管理制度。
六、電力現(xiàn)貨市場監(jiān)管問題
電力市場必須要監(jiān)管。但目前我國的電力市場監(jiān)管還遠遠不能滿足電力市場建設的要求，表現(xiàn)為以下幾個方面：
一是電力市場監(jiān)管法律體系問題。為做好電力市場監(jiān)管工作，國家出臺了《電力監(jiān)管條例》和《電力市場監(jiān)管辦法》作為電力市場監(jiān)管依據(jù)，多個能源監(jiān)管機構從當?shù)仉娏κ袌鼋ㄔO時機需要出發(fā)也紛紛出臺了相應的電力市場監(jiān)管實施辦法。但是從實際監(jiān)管需要角度來看，目前出臺的《電力市場監(jiān)管辦法》和各地的監(jiān)管實施辦法作為監(jiān)管依據(jù)都是遠遠不夠的，需要針對電力現(xiàn)貨市場的特點作系統(tǒng)性、精細化的研究，進一步明確不同監(jiān)管對象的監(jiān)管內容、監(jiān)管標準、監(jiān)管措施等方面的內容。
二是電力市場監(jiān)管組織體系有待健全。說起電力市場監(jiān)管通常被認為是能源監(jiān)管機構的事，這是一個認識上的誤區(qū)。電力市場監(jiān)管是一項程序性很強的工作，在這一程序管理中，政府行政管理部門、能源監(jiān)管機構、電力市場運營機構、市場主體和社會分工協(xié)作，各自扮演著重要角色，共同承擔著監(jiān)管職責。因此，需要針對中國現(xiàn)有管理體制進行科學的、系統(tǒng)化的電力市場監(jiān)管制度設計，研究確定各方在電力市場監(jiān)管中的職責、目標、手段與責任。
三是電力市場監(jiān)管能力建設嚴重滯后。從目前看來，監(jiān)管隊伍的規(guī)模、監(jiān)管人員的市場監(jiān)管能力、監(jiān)管必要的技術支持系統(tǒng)都難以適應電力現(xiàn)貨市場監(jiān)管的需要。人員問題要國家根據(jù)電力市場建設需要重新確定能源監(jiān)管機構的“三定方案”。技術問題建議國家層面給予資金支持并集中全國的專業(yè)力量攻關解決。
四是電力市場的違規(guī)認定與處罰合規(guī)性問題。市場違規(guī)的認定和處罰合規(guī)性問題是許多市場存在的普遍性難題。我國電力現(xiàn)貨市場中，這方面的研究工作可以說還剛剛起步，有大量工作要做。南方電力市場已經在這方面開展了積極有益的探索，很有價值。
根據(jù)上述對我國電力現(xiàn)貨市場建設可能遇到的特殊性問題分析，提出以下建議：
一是全面加強電力現(xiàn)貨市場風險防范研究，切實提高市場風險防范能力。建議針對我國市場環(huán)境和市場主體的特點，建立“1+3”市場建設體系，采取風險在線監(jiān)測、風險認定指引、基于大數(shù)據(jù)的風險可能分析、風險機理分析四步驟方案，建立有針對性的、有效的防范措施，打造政府可調、風險可控、市場可監(jiān)的電力現(xiàn)貨市場。
二是適時啟動涉及電力市場運營的電網(wǎng)運行管理制度建設與流程改造，使之適應電力現(xiàn)貨市場運行需要。根據(jù)電力市場運營需要，從人員、流程、職責、規(guī)程、制度等方面全面梳理存在的問題，改造與電力市場相適應的電網(wǎng)運行管理制度，為電力市場平穩(wěn)運營提供保障。
三是切實增強電力市場監(jiān)管制度建設的緊迫性，著力提升電力市場監(jiān)管能力和水平?？紤]到能源監(jiān)管機構監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，建議建立由相關各方共同組成的電力市場監(jiān)管組織體系，并建立電力市場運營第三方評價機制作為輔助監(jiān)管力量；為提高監(jiān)管的有效性，建議各地結合當?shù)仉娏ΜF(xiàn)貨市場運營規(guī)則，研究細化電力市場監(jiān)管辦法及其實施細則，并研制開發(fā)相應的電力市場監(jiān)管技術支持系統(tǒng)。
四是認真做好電力現(xiàn)貨市場啟動的專項論證工作，確保市場平穩(wěn)啟動。在正式啟動電力現(xiàn)貨市場之前，建議增加市場啟動專家論證環(huán)節(jié)，由國家層面組織全國專業(yè)力量，對市場運營可能遇到的問題及應對措施進行全面評估，幫助把脈診斷，提高市場啟動運營的成功率。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年2月15日第6期
