今年的政府工作報(bào)告對(duì)電力行業(yè)提出了“深化電力市場(chǎng)化改革，清理電價(jià)附加收費(fèi)，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價(jià)再降低10%”的年度目標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)使得去年政府多次發(fā)文要求的清理轉(zhuǎn)供電不規(guī)范行為更加迫切。由此需要全社會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)供電問(wèn)題有更為深入的認(rèn)識(shí)和了解，找出其形成的原因，解剖其社會(huì)矛盾所在，為最終解決廣泛存在的轉(zhuǎn)供電問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。
一、轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的形成
（一）涉及轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的主要法規(guī)政策
目前涉及轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的主要規(guī)章是1996年10月8日由原電力工業(yè)部頒發(fā)的《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》（電力部令〔1996〕第8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《營(yíng)業(yè)規(guī)則》）。2016年1月，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)“放管服”改革要求，國(guó)家發(fā)展改革委將《營(yíng)業(yè)規(guī)則》列入擬修改的規(guī)章目錄，目前尚未完成相關(guān)修改工作。
《營(yíng)業(yè)規(guī)則》第十四條對(duì)轉(zhuǎn)供電的規(guī)定如下：
用戶(hù)不得自行轉(zhuǎn)供電。在公用供電設(shè)施尚未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶(hù)同意，可采用委托方式向其附近的用戶(hù)轉(zhuǎn)供電力，但不得委托重要的國(guó)防軍工用戶(hù)轉(zhuǎn)供電。委托轉(zhuǎn)供電應(yīng)遵守下列規(guī)定：
1.供電企業(yè)與委托轉(zhuǎn)供戶(hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)轉(zhuǎn)供戶(hù)）應(yīng)就轉(zhuǎn)供范圍、轉(zhuǎn)供容量、轉(zhuǎn)供期限、轉(zhuǎn)供費(fèi)用、轉(zhuǎn)供用電指標(biāo)、計(jì)量方式、電費(fèi)計(jì)算、轉(zhuǎn)供電設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)權(quán)劃分、運(yùn)行維護(hù)、調(diào)度通信、違約責(zé)任等事項(xiàng)簽訂協(xié)議。
2.轉(zhuǎn)供區(qū)域內(nèi)的用戶(hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被轉(zhuǎn)供戶(hù)），視同供電企業(yè)的直供戶(hù)，與直供戶(hù)享有同樣的用電權(quán)利，其一切用電事宜按直接戶(hù)的規(guī)定辦理。
3.向被轉(zhuǎn)供戶(hù)供電的公用線(xiàn)路與變壓器的損耗電量應(yīng)由供電企業(yè)負(fù)擔(dān)，不得攤?cè)氡晦D(zhuǎn)供戶(hù)用電量中。
4.在計(jì)算轉(zhuǎn)供戶(hù)用電量、最大需量及功率因素調(diào)整電費(fèi)時(shí)，應(yīng)扣除被轉(zhuǎn)供戶(hù)、公用線(xiàn)路與變壓器消耗的有功、無(wú)功電量。
5.委托的費(fèi)用，按委托的業(yè)務(wù)項(xiàng)目的多少，由雙方協(xié)商確定。
（二）《營(yíng)業(yè)規(guī)則》的實(shí)際執(zhí)行情況
1.自《營(yíng)業(yè)規(guī)則》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，進(jìn)入20多年的基建熱潮，導(dǎo)致《營(yíng)業(yè)規(guī)則》中所謂的公用供電設(shè)施尚未到達(dá)的地區(qū)比比皆是。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能等待供電企業(yè)建設(shè)好配電網(wǎng)之后再啟動(dòng)，于是出現(xiàn)了政府投資平臺(tái)、企業(yè)自行投資、個(gè)人自建配電設(shè)施等多種社會(huì)配電網(wǎng)投資方式，有力支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。
2.根據(jù)《營(yíng)業(yè)規(guī)則》第十四條第2款規(guī)定，應(yīng)該由供電企業(yè)為被轉(zhuǎn)供用戶(hù)提供所有用電服務(wù)。而現(xiàn)實(shí)情況是，絕大多數(shù)被轉(zhuǎn)供用戶(hù)并未享受到供電企業(yè)提供的服務(wù)，這也是造成轉(zhuǎn)供電主體相關(guān)成本居高不下的主因之一。
3.《營(yíng)業(yè)規(guī)則》第十四條第3款尤其執(zhí)行不好，基本上向被轉(zhuǎn)供用戶(hù)供電的共用線(xiàn)路與變壓器的損耗電量都不是由供電企業(yè)承擔(dān)。這也極大增加了轉(zhuǎn)供電主體的負(fù)擔(dān)與成本。
4.經(jīng)過(guò)去年對(duì)轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)供電主體普遍負(fù)擔(dān)偏重，所投資的電力配套設(shè)施幾乎難以收回成本，在現(xiàn)有法規(guī)條件下，向被轉(zhuǎn)供用戶(hù)轉(zhuǎn)嫁成本只能是唯一可行的選擇。
（三）轉(zhuǎn)供電主體的形成
形成轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的主要原因是電力公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度和長(zhǎng)達(dá)二十多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的矛盾所造成的。除了電力行業(yè)快速發(fā)展為全社會(huì)作出了巨大的貢獻(xiàn)之外，社會(huì)資本也為使用電力付出了巨大的投資。近年來(lái)，供電企業(yè)開(kāi)始將電力設(shè)施建設(shè)到用戶(hù)用地紅線(xiàn)作為服務(wù)目標(biāo)。在此之前，更多的供電企業(yè)只是將電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到變電站，變電站之后的絕大多數(shù)配電設(shè)施投資由社會(huì)資本投入，從而形成了大量轉(zhuǎn)供電主體。
二、轉(zhuǎn)供電主體的主要類(lèi)型與現(xiàn)狀
（一）轉(zhuǎn)供電主體的主要類(lèi)型
根據(jù)發(fā)改辦價(jià)格〔2018〕787號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，轉(zhuǎn)供電行為是指電網(wǎng)企業(yè)無(wú)法直接供電到終端用戶(hù)，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為。承擔(dān)這個(gè)轉(zhuǎn)供行為的企業(yè)主體，我們稱(chēng)之為轉(zhuǎn)供電主體。根據(jù)不同的轉(zhuǎn)供電區(qū)域（如開(kāi)發(fā)區(qū)、商業(yè)綜合體、大型投資工程的電力配套設(shè)施等），轉(zhuǎn)供電主體多是轉(zhuǎn)供電區(qū)域業(yè)主方的物業(yè)公司、產(chǎn)業(yè)公司或能源中心等。
根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)主要的轉(zhuǎn)供電區(qū)域類(lèi)型包括：
1.歷史遺留的老企業(yè)和舊的居民小區(qū)。
2.政府投資平臺(tái)管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
3.民營(yíng)企業(yè)投資管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
4.非電網(wǎng)企業(yè)投資管理為大型終端用戶(hù)服務(wù)的專(zhuān)用配電網(wǎng)。
5.大型國(guó)有企業(yè)內(nèi)部工業(yè)園區(qū)。
6.大型民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部工業(yè)園區(qū)。
7.商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)投資管理的商業(yè)綜合體，含shopping mall、商場(chǎng)、寫(xiě)字樓。
8.商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)投資管理的商業(yè)大賣(mài)場(chǎng)，含建材城、家具城、各種批發(fā)和零售市場(chǎng)。
9.管理住宅區(qū)商業(yè)配套設(shè)施的物業(yè)企業(yè)。
10.大型建設(shè)配套工程的配電項(xiàng)目投資企業(yè)。
11.農(nóng)村小城鎮(zhèn)自建配電網(wǎng)。
（二）轉(zhuǎn)供電主體的現(xiàn)狀特點(diǎn)
1.轉(zhuǎn)供電主體基本都是與供電企業(yè)直接結(jié)算電費(fèi)的，行使著基層供電營(yíng)業(yè)所的主要職能，但是卻不屬于我國(guó)電力管理體系環(huán)節(jié)之內(nèi)。
2.轉(zhuǎn)供電主體電網(wǎng)的公網(wǎng)接入點(diǎn)與終端用戶(hù)電力接入點(diǎn)之間的配電設(shè)施是由轉(zhuǎn)供電主體投資建設(shè)的。
3.轉(zhuǎn)供電主體用電費(fèi)用的計(jì)量與結(jié)算由供電企業(yè)負(fù)責(zé)，而通常情況下終端用戶(hù)用電費(fèi)用的計(jì)量和結(jié)算由轉(zhuǎn)供電主體負(fù)責(zé)。供電企業(yè)一般是按照兩部制電價(jià)（基本電價(jià)+電量電價(jià)）向轉(zhuǎn)供電主體收費(fèi)，轉(zhuǎn)供電主體一般是按照一部制電價(jià)（電量電價(jià)）向終端用戶(hù)收費(fèi)。轉(zhuǎn)供電主體向終端用戶(hù)收取的用電費(fèi)用中一般會(huì)攤銷(xiāo)損耗、運(yùn)行維護(hù)成本費(fèi)用以及預(yù)期收益，以保證轉(zhuǎn)供電主體的利益。相對(duì)轉(zhuǎn)供電主體，終端用戶(hù)沒(méi)有對(duì)電價(jià)的議價(jià)能力，處于弱勢(shì)地位。
4.由于轉(zhuǎn)供電主體承擔(dān)了轉(zhuǎn)供電區(qū)域內(nèi)的配電網(wǎng)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的職能，大部分轉(zhuǎn)供電主體在對(duì)終端用戶(hù)收取電費(fèi)的過(guò)程中存在不合理的加價(jià)現(xiàn)象。大部分轉(zhuǎn)供電主體通過(guò)收取電費(fèi)的方式搭車(chē)收取物業(yè)管理費(fèi)和其他服務(wù)費(fèi)，但是所開(kāi)具的發(fā)票卻不是電費(fèi)發(fā)票。部分轉(zhuǎn)供電主體在對(duì)終端用戶(hù)收取電費(fèi)的時(shí)候存在以電費(fèi)現(xiàn)金流作為收費(fèi)依據(jù)的現(xiàn)象。
5.轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目有清晰的供電區(qū)域范圍。部分轉(zhuǎn)供電主體屬于為大型建設(shè)項(xiàng)目配套工程的配電項(xiàng)目。很多轉(zhuǎn)供電主體符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項(xiàng)目的特征。
6.2018年絕大部分轉(zhuǎn)供電主體實(shí)現(xiàn)了降價(jià)10%甚至以上的目標(biāo)，但是還是有相當(dāng)數(shù)量的轉(zhuǎn)供用戶(hù)的電價(jià)仍然高于當(dāng)?shù)卣硕ǖ慕K端銷(xiāo)售目錄電價(jià)。
三、轉(zhuǎn)供電相關(guān)突出問(wèn)題
（一）配電資產(chǎn)管理體制不順
轉(zhuǎn)供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營(yíng)業(yè)所的管理職能。公用電網(wǎng)目前的管理觸角僅僅只到轉(zhuǎn)供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉(zhuǎn)供電主體并網(wǎng)接入變電站間隔。如果說(shuō)電網(wǎng)企業(yè)是按照專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理配電網(wǎng)，這種管理到了轉(zhuǎn)供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒(méi)法做到配電網(wǎng)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上依規(guī)對(duì)用戶(hù)進(jìn)行電費(fèi)的結(jié)算。這種現(xiàn)象意味著，我國(guó)配電管理體制長(zhǎng)期以來(lái)處于不完善、不規(guī)范、不專(zhuān)業(yè)的狀態(tài)，難以高質(zhì)量的使用電力和最優(yōu)化的降低能耗。
目前從整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)管理的鏈條來(lái)看，電網(wǎng)的“最后一公里”居然游離于整個(gè)電力行業(yè)管理機(jī)制之外，這直接造成了轉(zhuǎn)供電主體日積月累的不規(guī)范行為，同時(shí)新的轉(zhuǎn)供電主體還在不斷地誕生。
（二）企業(yè)投資回收模式不順
從轉(zhuǎn)供電主體的特點(diǎn)可以看出，企業(yè)是真金白銀的投資了轉(zhuǎn)供電區(qū)域內(nèi)的配電設(shè)施。而且這些電力設(shè)施由于特殊原因，經(jīng)常出現(xiàn)高于轉(zhuǎn)供電主體實(shí)際使用容量的情況，使得絕大部分轉(zhuǎn)供電主體出現(xiàn)了“大馬拉小車(chē)”的現(xiàn)象，大大增加了電力設(shè)施投資的成本，也使得轉(zhuǎn)供電主體的度電過(guò)網(wǎng)成本難以下降。
由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)管理之外，企業(yè)又認(rèn)為既然自行投資了配電網(wǎng)，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶(hù)轉(zhuǎn)嫁投資成本、運(yùn)營(yíng)成本和配電網(wǎng)的損耗是“天經(jīng)地義”的。而從電力運(yùn)營(yíng)和電價(jià)管理機(jī)制來(lái)說(shuō)，這部分配電網(wǎng)不屬于管制性業(yè)務(wù)的范疇，也難以納入經(jīng)信或者價(jià)格管理部門(mén)的工作范圍。因此造成了轉(zhuǎn)供電主體的投資機(jī)制缺乏監(jiān)管和政策依據(jù)。
（三）準(zhǔn)壟斷下收費(fèi)機(jī)制不順
轉(zhuǎn)供電主體作為事實(shí)上的基層供電營(yíng)業(yè)所，其性質(zhì)已經(jīng)具備準(zhǔn)壟斷企業(yè)的特點(diǎn)。對(duì)于終端用戶(hù)，轉(zhuǎn)供電主體在收費(fèi)權(quán)上與電網(wǎng)是處于同等地位的。用戶(hù)一旦進(jìn)入轉(zhuǎn)供電主體的供電范圍，就處于弱勢(shì)地位，很難把控電價(jià)的高低。因此在這種準(zhǔn)壟斷下，轉(zhuǎn)供電主體必然不受監(jiān)管地向終端用戶(hù)收取所有自行認(rèn)為應(yīng)該攤銷(xiāo)的成本和損耗。更有的轉(zhuǎn)供電主體還加收若干管理費(fèi)，把轉(zhuǎn)供電變成了一種斂財(cái)行為。
（四）被轉(zhuǎn)供企業(yè)繳費(fèi)方式不順
在清理一般工商業(yè)用戶(hù)電價(jià)過(guò)高的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)很多被轉(zhuǎn)供的用戶(hù)出現(xiàn)了電費(fèi)和物業(yè)費(fèi)難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認(rèn)、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費(fèi)成本和電力設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)等混淆不清的繳費(fèi)方式。這使得相當(dāng)一部分被轉(zhuǎn)供用戶(hù)的度電支出超過(guò)國(guó)家規(guī)定的終端銷(xiāo)售目錄電價(jià)30%以上，從而大大增加中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)成本。
（五）市場(chǎng)監(jiān)管組織體系不順
從這次轉(zhuǎn)供電主體價(jià)格檢查和清理不合理收費(fèi)的過(guò)程中，反映出了電力配電網(wǎng)監(jiān)管存在對(duì)轉(zhuǎn)供電主體（事實(shí)上的基層供電營(yíng)業(yè)所）的“死角”。雖然目前能源、經(jīng)信、價(jià)格等部門(mén)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管力度日益加強(qiáng)，但是轉(zhuǎn)供電主體的管理問(wèn)題也就是這次因?yàn)樘厥庠蛲伙@出來(lái)，一旦清理運(yùn)動(dòng)結(jié)束，這種純行政行為，由于缺乏市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標(biāo)不治本。
四、解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的原則
鑒于以上情況，要做好轉(zhuǎn)供電的治理工作，我們認(rèn)為必須遵循以下原則：
（一）要正視轉(zhuǎn)供電主體在配電資產(chǎn)投入的實(shí)際情況
長(zhǎng)期以來(lái)，電網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)期關(guān)注輸電網(wǎng)的投資和建設(shè)，配電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)薄弱。由此造成了全社會(huì)為使用電力墊付了大量的資金，突出表現(xiàn)在工商業(yè)用戶(hù)承擔(dān)了企業(yè)圍墻以?xún)?nèi)的配電網(wǎng)資產(chǎn)投資和運(yùn)營(yíng)管理成本，從而形成了目前40多萬(wàn)家轉(zhuǎn)供電主體。據(jù)我們測(cè)算，全國(guó)轉(zhuǎn)供電主體可以盤(pán)活的配電網(wǎng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)超過(guò)2萬(wàn)億元。如此龐大的資產(chǎn)，如果得到市場(chǎng)化手段來(lái)推動(dòng)和盤(pán)活，將給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大動(dòng)力。
（二）要正確認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)供電主體具備基層供電營(yíng)業(yè)所特征的實(shí)際狀況
要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)供電主體作為基層供電營(yíng)業(yè)所的作用，從某種程度上來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)供電主體在配電和售電營(yíng)銷(xiāo)方面的工作不亞于供電企業(yè)。沒(méi)有轉(zhuǎn)供電主體補(bǔ)充和支撐整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨巨大的難題。因此，如何專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化管理這些最基層的配電網(wǎng)，賦予轉(zhuǎn)供電主體合理取得投資回報(bào)的權(quán)利，是解決轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的重要課題。
（三）堅(jiān)持“市場(chǎng)手段為主、行政命令為輔”的治理措施
2018年，政府在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，以行政手段直接介入轉(zhuǎn)供電主體的市場(chǎng)化管理之中，推出了有益于中小工商業(yè)用戶(hù)，有益于社會(huì)發(fā)展的重要舉措。今年的政府工作報(bào)告，提出了一般工商業(yè)電價(jià)再降低10%的目標(biāo)。在這種情況下，徹底解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題成為完成這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要解決轉(zhuǎn)供電主體投資成本高、管理不專(zhuān)業(yè)、收費(fèi)不規(guī)范和轉(zhuǎn)嫁運(yùn)營(yíng)成本的問(wèn)題，應(yīng)主要依賴(lài)市場(chǎng)化的手段，解決轉(zhuǎn)供電中的不良行為。
（四）完善配電資產(chǎn)管理體制是唯一出路
要解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題，首先必須有專(zhuān)業(yè)的投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)基層電網(wǎng)的電力基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而降低配電網(wǎng)投資成本。其次要能配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網(wǎng)投運(yùn)之后，要有專(zhuān)業(yè)的管理隊(duì)伍按照國(guó)家規(guī)定管制性業(yè)務(wù)的約束和監(jiān)管要求運(yùn)行配電網(wǎng)。第四，必須按照國(guó)家規(guī)定的終端銷(xiāo)售電價(jià)向用戶(hù)收取合理電費(fèi)。綜上所述，“完善配電資產(chǎn)管理體制”是解決轉(zhuǎn)供電問(wèn)題的唯一出路。
（五）完善電價(jià)機(jī)制是解決轉(zhuǎn)供電難題的重要基礎(chǔ)
電價(jià)機(jī)制是影響被轉(zhuǎn)供電用戶(hù)電價(jià)的重要因素。從目前情況看，轉(zhuǎn)供電電價(jià)機(jī)制宜從以下方面入手：一是建立轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)的基本電費(fèi)分享機(jī)制。根據(jù)發(fā)改價(jià)格〔2018〕787號(hào)文和發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào)文等相關(guān)政策，轉(zhuǎn)供電主體的配電資產(chǎn)可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為增量配電網(wǎng)，與公用電網(wǎng)是“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)關(guān)系”。由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)要對(duì)其用戶(hù)的供電可靠性和安全性投入成本，同時(shí)，轉(zhuǎn)供電主體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)是平等的調(diào)度關(guān)系，因此可建立基本電費(fèi)的分享機(jī)制。二是建立輸電、配電價(jià)格分開(kāi)核算機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有電價(jià)政策，增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格受到省級(jí)輸配電價(jià)的約束，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)輸電價(jià)格與配電價(jià)格的分開(kāi)核算，往往造成終端用戶(hù)不清楚自己應(yīng)該承擔(dān)的費(fèi)用，甚至超額承擔(dān)了電費(fèi)，加重了用戶(hù)用電成本。因此，建議通過(guò)輸電和配電價(jià)格分開(kāi)核算，理清終端用戶(hù)的用電成本構(gòu)成，為降低轉(zhuǎn)供電用戶(hù)用電成本做好機(jī)制上的保障。
本文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年第12期（總第395期）。
作者彭立斌系北京先見(jiàn)能源咨詢(xún)有限公司董事長(zhǎng)，尹明系北京先見(jiàn)能源咨詢(xún)有限公司總裁。
