浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究院 徐駿
1978年6月，“鐵娘子”撒切爾夫人贏得了她的第三次大選，入主唐寧街10號(hào)之后的一大要?jiǎng)?wù)就是要兌現(xiàn)之前向選民做出的承諾，民營(yíng)化整個(gè)電力行業(yè)。由于下次大選的時(shí)間是1991年，撒切爾夫人發(fā)出指示，整個(gè)電力行業(yè)（包括核電站）全部都要民營(yíng)化，以便帶著勝利的果實(shí)迎接下次大選。
1、結(jié)構(gòu)重組：發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的隱患
民營(yíng)化之前，英國(guó)的電力行業(yè)仍然維持著國(guó)有縱向一體化格局，中央發(fā)電總局（Central Electricity Generation Board）擁有英格蘭和威爾士地區(qū)的發(fā)電和輸電資產(chǎn)，并且由12個(gè)地區(qū)電力局（Area Board）負(fù)責(zé)供電和零售業(yè)務(wù)。在撒切爾夫人領(lǐng)銜的內(nèi)閣的推動(dòng)之下，英國(guó)國(guó)會(huì)于1989年通過(guò)了電力法（1989版），決定對(duì)中央發(fā)電總局進(jìn)行分拆（如圖 1所示）。中央發(fā)電總局下屬了74個(gè)發(fā)電廠和國(guó)家電網(wǎng)被拆分為4個(gè)公司。在拆分發(fā)電資產(chǎn)時(shí)，核電站的分配成為了一個(gè)棘手的難題。當(dāng)時(shí)核電開(kāi)發(fā)技術(shù)還不成熟，因此想把常規(guī)發(fā)電廠拆成體量不相等的兩個(gè)公司，將核電配屬給較大的那個(gè)發(fā)電公司以便其較大的資產(chǎn)體量來(lái)抵御核電未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，原計(jì)劃是將總裝機(jī)容量為800萬(wàn)千瓦的12個(gè)核電站分配給國(guó)家電力公司（National Power）。但后來(lái)的財(cái)務(wù)顧問(wèn)認(rèn)為向資本市場(chǎng)出售核電資產(chǎn)難以在一個(gè)合理的價(jià)格水平上出售，因此將核電資產(chǎn)打包單獨(dú)成立國(guó)有的核電公司（Nuclear Electric）。最后60%的常規(guī)發(fā)電廠（總裝機(jī)容量為3000萬(wàn)千瓦的40個(gè)發(fā)電廠）分配給了國(guó)家電力公司（National Power），剩下的40%被分配給了發(fā)電公司（PowerGen）。高壓輸電網(wǎng)和總裝機(jī)容量200萬(wàn)千瓦的抽水蓄能電站被分配給了國(guó)家電網(wǎng)公司（National Gird Company）。這四家企業(yè)于1990年3月1日掛牌成立，同時(shí)原來(lái)中央電力生產(chǎn)局旗下12個(gè)地區(qū)電力局也改制為地區(qū)電力公司（Regional Electric Company）（英文縮寫REC）。國(guó)家電網(wǎng)公司由地區(qū)電力公司共同所有，但通過(guò)一個(gè)獨(dú)立的控股實(shí)體持有股份。地區(qū)電力公司于1990年12月在資本市場(chǎng)上完成出售。1995年底，地區(qū)電力公司在股票市場(chǎng)上出售了他們持有的國(guó)家電力公司股份。國(guó)家電力公司和電力生產(chǎn)公司60%的股份于1991年3月在股票市場(chǎng)上出售，剩下的40%也在1995年3月也售出。
圖 1 中央發(fā)電總局的分拆
盡管有專家在1987年就指出中央發(fā)電總局應(yīng)該分拆9到10家公司，并且每家公司的市場(chǎng)份額在未來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不允許超過(guò)20%①。但由于電力法設(shè)定的改革時(shí)間表很緊，要趕在后面大選之前完成，因此這一提議在政治上被認(rèn)為是不可行的。結(jié)果在后來(lái)的電力庫(kù)的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，發(fā)電市場(chǎng)上雙寡頭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)這一缺陷被暴露出來(lái)了。在電力庫(kù)中，90%的價(jià)格都是國(guó)家電力公司和發(fā)電公司兩大化石能源寡頭設(shè)定的，剩下10%的價(jià)格是由抽水蓄能電站設(shè)定的。而核電公司、蘇格蘭和法國(guó)進(jìn)口電力作為基荷幾乎沒(méi)有影響過(guò)電力庫(kù)邊際出清電價(jià)。
2、電力庫(kù)中的市場(chǎng)勢(shì)力：為系統(tǒng)可靠性支付得過(guò)多
英國(guó)電力庫(kù)中的市場(chǎng)勢(shì)力主要體現(xiàn)在容量支付（Capacity Payment）。發(fā)電商除了向電力庫(kù)申報(bào)每半小時(shí)的系統(tǒng)邊際價(jià)格（SMP）之外，還要向系統(tǒng)可用容量以備調(diào)度。容量支付是發(fā)電商在電力庫(kù)的日前市場(chǎng)上申報(bào)第二天的可用出力的容量，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電商申報(bào)的容量計(jì)劃出來(lái)并且支付給發(fā)電商。具體計(jì)算公式為失負(fù)荷概率（Loss of Load Probability）（縮寫LOLP）乘以失負(fù)荷損失②（Value of Lost Load）（縮寫VOLL）與系統(tǒng)邊際價(jià)格或發(fā)電商報(bào)價(jià)之差（詳見(jiàn)下面公式）。當(dāng)發(fā)電機(jī)組被調(diào)用時(shí)取系統(tǒng)邊際價(jià)格，沒(méi)有調(diào)用時(shí)取發(fā)電機(jī)組的實(shí)際報(bào)價(jià)。
容量支付的設(shè)計(jì)本意是如果發(fā)電商按照邊際成本報(bào)價(jià)僅能收回可變成本，而固定成本則要靠容量支付收回。然而容量支付的實(shí)行運(yùn)行卻發(fā)現(xiàn)可以被發(fā)電商操縱，具體做法是發(fā)電商首先宣稱發(fā)電容量不可用，以提高失負(fù)荷概率③，再宣稱發(fā)電容量可用來(lái)獲取更高的容量支付。電力監(jiān)管辦公室（Offer）過(guò)調(diào)查之后決定修改容量支付計(jì)算公式以消除發(fā)電商操縱容量支付的動(dòng)機(jī)。新的容量支付計(jì)算公式以發(fā)電商當(dāng)前以及之前7天宣布的最高發(fā)電容量作為計(jì)算失負(fù)荷概率的基礎(chǔ)，這就使發(fā)電商當(dāng)天宣稱的容量直到8天之后才會(huì)對(duì)失負(fù)荷概率產(chǎn)生影響。在1994-1995財(cái)政年度，發(fā)電商從容量支付中掙得1.421億英鎊，而從系統(tǒng)邊際價(jià)格從掙得了5.821億英鎊。容量支付占國(guó)家電網(wǎng)公司購(gòu)電支出的20%，這些容量支付足以新建總裝機(jī)容量為3百萬(wàn)千瓦發(fā)電廠，相當(dāng)于全英國(guó)發(fā)電容量的6%。在1995-1997財(cái)政年度，年度平均容量支付價(jià)格超過(guò)了每年30鎊/KW。而同期的電網(wǎng)接入費(fèi)在8鎊/KW-10鎊/KW之間，保持單循環(huán)燃?xì)鈾C(jī)組作為系統(tǒng)備用的成本也就在20鎊/KW（考慮了利息支出與折舊）。燃?xì)鈾C(jī)組備用加上電網(wǎng)接入費(fèi)之和也小于容量支付價(jià)格，因此整個(gè)電力系統(tǒng)為容量支付所付出的代價(jià)遠(yuǎn)高于保障電力供給安全的需要。
3、監(jiān)管者的調(diào)查：貓鼠游戲
電力監(jiān)管辦公室1991年的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為兩大寡頭化石能源發(fā)電商通過(guò)在日前市場(chǎng)上聲明機(jī)組不可用來(lái)推高次日容量支付價(jià)格。電力監(jiān)管辦公室在1993年允許大用戶參與電力庫(kù)報(bào)價(jià)來(lái)削弱發(fā)電商市場(chǎng)勢(shì)力，并且于1994年威脅將兩大發(fā)電商移交反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。在此威脅下，發(fā)電商與電力監(jiān)管辦公室達(dá)成協(xié)議同意出售部分發(fā)電資產(chǎn)，然而他們卻在出售發(fā)電資產(chǎn)的條件中加入了反競(jìng)爭(zhēng)性條款，提高了買家面對(duì)的邊際成本并不得不在電力庫(kù)中報(bào)高價(jià)。
4、降低市場(chǎng)集中度：以橫向分拆換取縱向整合
電力監(jiān)管辦公室窮盡各種措施之后，重新實(shí)施了批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格管制，并且要求兩大發(fā)電商剝離足夠的裝機(jī)來(lái)增加市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。于是兩大發(fā)電商于1996年向地區(qū)電力公司之一的東部電力（Eastern Electricity）出售了600萬(wàn)千瓦的發(fā)電資產(chǎn)。
盡管兩大發(fā)電寡頭在電力庫(kù)中賺得盆滿缽滿，然而他們?nèi)匀灰庾R(shí)到電力批發(fā)市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此迫切希望收購(gòu)作為電力買家的下游的地區(qū)配電公司，以實(shí)現(xiàn)縱向一體化來(lái)規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。而地區(qū)配電公司由于是受監(jiān)管的資產(chǎn)而負(fù)債率較低，這對(duì)于兩大寡頭發(fā)電商而言極具誘惑力。然而在實(shí)現(xiàn)這一大戰(zhàn)略的最大的障礙是電力監(jiān)管辦公室的審批。由于兩大寡頭的市場(chǎng)勢(shì)力，電力監(jiān)管辦公室正急于沒(méi)有強(qiáng)有力的手段來(lái)糾正。而兩大寡頭尋求縱向一體化的企圖則送來(lái)了千載難逢的機(jī)會(huì)。于是回應(yīng)到：可以批準(zhǔn)收購(gòu)下游的地區(qū)配電公司，但前提是出售發(fā)電資產(chǎn)來(lái)降低發(fā)電市場(chǎng)上的集中度。于是在1998年11月25日，發(fā)電公司（PowerGen）以出售400萬(wàn)裝機(jī)為代價(jià)，換取審批通過(guò)收購(gòu)East Midlands公司的配電和零售業(yè)務(wù)。類似地，國(guó)家電力公司（National Power）也出售了400萬(wàn)裝機(jī)來(lái)?yè)Q取審批通過(guò)收購(gòu)Midlands公司的售電業(yè)務(wù)。如圖 2所示，在1996年電力監(jiān)管辦公室鼓勵(lì)雙寡頭出售600萬(wàn)千萬(wàn)裝機(jī)給TXU/Eastern④之后，在1999年，雙寡頭進(jìn)一步出售800萬(wàn)裝機(jī)從而使市場(chǎng)集中度進(jìn)一步降低。
圖 2 英國(guó)1990-2002年發(fā)電市場(chǎng)的集中度變化
然而，當(dāng)時(shí)的另一大背景是英國(guó)國(guó)有煤炭公司不列顛煤炭（British Coal）早已經(jīng)因?yàn)樾实拖略斐捎?guó)國(guó)產(chǎn)煤價(jià)高于進(jìn)口煤價(jià)，而新興的燃?xì)鈾C(jī)組由于天然氣價(jià)格的相對(duì)便宜，發(fā)電成本已經(jīng)低于煤機(jī)。電力監(jiān)管辦公室打算放開(kāi)發(fā)電市場(chǎng)允許新興市場(chǎng)主體投資燃?xì)獍l(fā)電來(lái)打破雙寡頭壟斷格局。只是，英國(guó)政府為了保護(hù)煤炭行業(yè)的就業(yè)而設(shè)置了過(guò)渡期來(lái)推遲燃?xì)鈾C(jī)組的進(jìn)入。隨著過(guò)渡期即將結(jié)束，兩大發(fā)電寡頭的煤電機(jī)組的贏利前景堪憂。趁煤電機(jī)組資產(chǎn)在市場(chǎng)勢(shì)力支持之下贏利尚好之際出手仍然能夠賣出一個(gè)好價(jià)錢。
5、市場(chǎng)模式的轉(zhuǎn)變：美國(guó)公司成為拼盤俠
由于原來(lái)電力庫(kù)的制度設(shè)計(jì)不合理，容量支付的漏洞造成兩大發(fā)電寡頭大賺。電力監(jiān)管辦公室決定更換市場(chǎng)模式，將原來(lái)屬于集中式的電力庫(kù)轉(zhuǎn)換為屬于分散式的雙邊交易加上平衡機(jī)制（Balancing Mechanism）。在1997年10月，科學(xué)、能源與技術(shù)大臣要求電力監(jiān)管總監(jiān)評(píng)估電力交易制度并且于1998年7月提交評(píng)估結(jié)果。電力監(jiān)管辦公室提交的電力庫(kù)評(píng)估報(bào)告認(rèn)為電力庫(kù)復(fù)雜的電價(jià)形成機(jī)制使電力庫(kù)與其它的商品市場(chǎng)相比較而言，讓發(fā)電商能夠更多地發(fā)揮市場(chǎng)勢(shì)力。2001年3月27日，新電力交易制度（New Electricity Trading Agreements）（縮寫為NETA）正式開(kāi)始推行。
盡管此時(shí)收購(gòu)發(fā)電資產(chǎn)的盈利前景不被看好，并且新成立的氣電監(jiān)管辦公室也聲稱在NETA下并不保證價(jià)格還像以前那么高，甚至可能還會(huì)10%。然而不少美國(guó)公司仍然出手買下了這些發(fā)電資產(chǎn)，例如Edison Mission在1999年7月以13億英鎊的資產(chǎn)收購(gòu)了200萬(wàn)千瓦裝機(jī)資產(chǎn)，折算下來(lái)每千瓦價(jià)格高達(dá)314鎊。像Edison Mission這樣的為了改善已經(jīng)購(gòu)入的發(fā)電資產(chǎn)的回報(bào)率而大幅度提高發(fā)電量，這造成了市場(chǎng)價(jià)格的下跌。Edison Mission在2001年以購(gòu)入價(jià)格一半的價(jià)格賣出了這部分發(fā)電資產(chǎn)。英國(guó)貿(mào)易與工業(yè)部2004年的一份報(bào)告指出，英國(guó)本土公司（SSE，Scottish Power，Centrica）從AEP、Edison Mission這些美國(guó)公司重裝買回了這部分發(fā)電資產(chǎn)，總共了800萬(wàn)千瓦裝機(jī)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換了所有權(quán)人，大約占英國(guó)發(fā)電能力的10%，而新的買家業(yè)務(wù)同時(shí)涉及發(fā)電和售電業(yè)務(wù)。
圖 3 英國(guó)1990-2003年間電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格
電力監(jiān)管辦公室估計(jì)市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)換為NETA的起始固定成本約為7億英鎊，同時(shí)每年還需要3000萬(wàn)英鎊。但電力監(jiān)管辦公室辯解道，轉(zhuǎn)換為NETA之后價(jià)格下降了10%，因此是值得的。從圖 3可以看出，在2001年實(shí)施NETA之后英國(guó)批發(fā)市場(chǎng)電價(jià)有了明顯的下降。但問(wèn)題是價(jià)格的下降是NETA的原因還是市場(chǎng)集中度下降帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性提高造成的呢？Newbery和MacDaniel認(rèn)為是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性提高帶來(lái)的，因?yàn)樵趯?shí)施NETA之前價(jià)格就已經(jīng)開(kāi)始下降了[1]。
6、事后評(píng)價(jià)：市場(chǎng)化的紅利進(jìn)了發(fā)電雙寡頭腰包
根據(jù)Green和Newbery的模擬研究，假如英國(guó)在改革之初將中央發(fā)電總局的發(fā)電資產(chǎn)拆解成5家規(guī)模大小類似的公司，與現(xiàn)狀相比將會(huì)為整個(gè)社會(huì)節(jié)約至少2.62億英鎊[2]。Sweeting也發(fā)現(xiàn)從改革之初到1994年，兩大在位寡頭發(fā)電商并不像短期利潤(rùn)最大化那樣的方式報(bào)價(jià)，相反競(jìng)價(jià)的程度要低得多，使電力庫(kù)的價(jià)格一直維持在進(jìn)入是剛好有利潤(rùn)的水平上。可以想象，兩大在位寡頭發(fā)電商在電力監(jiān)管辦公室嚴(yán)格的監(jiān)視之下，把價(jià)格控制來(lái)剛好進(jìn)入的水平之上，并且根據(jù)某個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)（例如裝機(jī)容量）來(lái)劃分市場(chǎng)。這也解釋了為什么兩大企業(yè)即便是大量上馬聯(lián)合循環(huán)燃?xì)鈾C(jī)組只能得到微薄的利潤(rùn)，仍然會(huì)熱衷于此，因此這能夠使對(duì)手在大量投資新機(jī)組時(shí)跟隨投資從而保障市場(chǎng)份額不變。盡管在1996年剝離了600萬(wàn)千瓦的裝機(jī)，Sweeting發(fā)現(xiàn)發(fā)電商的報(bào)價(jià)再?zèng)]有合謀的跡象。然而兩大發(fā)電商剝離的發(fā)電資產(chǎn)的價(jià)值是在合謀的高電價(jià)下評(píng)估的，在面臨Offer對(duì)于發(fā)電市場(chǎng)的橫向重組威脅時(shí)，這些發(fā)電資產(chǎn)實(shí)際上仍然賣出了一個(gè)好價(jià)錢[3]。
盡管從整體上而言，對(duì)中央電力生產(chǎn)局的民營(yíng)化和結(jié)構(gòu)重組取得了顯著的成效。Newbery和Pollitt的研究發(fā)現(xiàn)，在電力改革之后的第一個(gè)五年里，電力行業(yè)的成本與仍然保持國(guó)有的反事實(shí)推斷相比，永久性地下降了6%，勞動(dòng)生產(chǎn)率翻倍了，每單位發(fā)電的實(shí)際燃料成本也顯著地下降了，行業(yè)投資有了顯著地增加，并且投資成本也大大下降[4]。與此相對(duì)比的是，Pollitt對(duì)蘇格蘭做的一項(xiàng)類似的社會(huì)成本收益分析卻發(fā)現(xiàn)微乎其微的效率改進(jìn)。其中一個(gè)重要原因是蘇格蘭的兩家電力公司沒(méi)有進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，仍然保持縱向一體化結(jié)構(gòu)。這使競(jìng)爭(zhēng)者更難以在蘇格蘭市場(chǎng)上獲益。盡管蘇格蘭電力公司名義上可以參加電力池的競(jìng)價(jià)，但蘇格蘭通過(guò)幾條輸送能力極為有限的輸電線路向英格蘭和威爾士輸出電力，而且輸電價(jià)格也缺乏效率，因而創(chuàng)造了進(jìn)入壁壘。在1990年，位于英格蘭的倫敦平均居民電價(jià)還高于位于蘇格蘭的愛(ài)丁堡10%，但到了2001年，愛(ài)丁堡的平均居民電價(jià)反而高于倫敦10%[5]。然而從紅利的分配方式來(lái)看，消費(fèi)者卻沒(méi)有從中獲利。Newbery和Pollitt的社會(huì)成本收益分析發(fā)現(xiàn)私有化中央電力生產(chǎn)局的整體凈收益接近100億英鎊，但消費(fèi)者并沒(méi)有從競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的成本降低中得到好處，相反是兩個(gè)寡頭發(fā)電企業(yè)獲益頗多[4] 。
7、對(duì)中國(guó)的啟示：前車之鑒
劍橋大學(xué)能源政策研究所副所長(zhǎng)Pollitt教授最近對(duì)于中國(guó)電力改革的論文中認(rèn)為，英國(guó)的教訓(xùn)表明在放開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之前創(chuàng)造一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有多么重要。如果英國(guó)在1990年成立五個(gè)（而不是兩個(gè)）規(guī)模差不多的化石能源發(fā)電企業(yè)，此舉將會(huì)在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)構(gòu)建中節(jié)約大量的監(jiān)管干預(yù)精力。中國(guó)在放開(kāi)市場(chǎng)之前有充足的機(jī)會(huì)向英國(guó)學(xué)習(xí)并且重組幾大國(guó)有發(fā)電企業(yè)，創(chuàng)建充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，將會(huì)大大減少事后監(jiān)管成本，并且顯著提前未來(lái)批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的紅利。對(duì)于中國(guó)當(dāng)前的省級(jí)市場(chǎng)而言，通過(guò)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入并且允許外來(lái)電進(jìn)入是比市場(chǎng)監(jiān)管和價(jià)格管制更重要的強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段[6]。
注釋：
①Henney, Alex. Privatize Power: Restructuring the Electricity Supply Industry. Policy Study no. 83. London: Center Policy Studies, 1987
② 在起初被設(shè)定為2500英鎊每兆瓦時(shí)，并且隨著零售價(jià)格指數(shù)調(diào)整。
③ 整個(gè)電力系統(tǒng)可調(diào)用的發(fā)電容量越高，在給定負(fù)荷的條件下，失負(fù)荷的概率越小，反之亦然。
④ 東部電力于1995年被Hanson Plc公司收購(gòu)，之后又被出售給美國(guó)公司Texas Utilities
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