浙江財經大學中國政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究院 徐駿
1978年6月，“鐵娘子”撒切爾夫人贏得了她的第三次大選，入主唐寧街10號之后的一大要務就是要兌現之前向選民做出的承諾，民營化整個電力行業(yè)。由于下次大選的時間是1991年，撒切爾夫人發(fā)出指示，整個電力行業(yè)（包括核電站）全部都要民營化，以便帶著勝利的果實迎接下次大選。
1、結構重組：發(fā)電市場競爭不足的隱患
民營化之前，英國的電力行業(yè)仍然維持著國有縱向一體化格局，中央發(fā)電總局（Central Electricity Generation Board）擁有英格蘭和威爾士地區(qū)的發(fā)電和輸電資產，并且由12個地區(qū)電力局（Area Board）負責供電和零售業(yè)務。在撒切爾夫人領銜的內閣的推動之下，英國國會于1989年通過了電力法（1989版），決定對中央發(fā)電總局進行分拆（如圖 1所示）。中央發(fā)電總局下屬了74個發(fā)電廠和國家電網被拆分為4個公司。在拆分發(fā)電資產時，核電站的分配成為了一個棘手的難題。當時核電開發(fā)技術還不成熟，因此想把常規(guī)發(fā)電廠拆成體量不相等的兩個公司，將核電配屬給較大的那個發(fā)電公司以便其較大的資產體量來抵御核電未來的風險，原計劃是將總裝機容量為800萬千瓦的12個核電站分配給國家電力公司（National Power）。但后來的財務顧問認為向資本市場出售核電資產難以在一個合理的價格水平上出售，因此將核電資產打包單獨成立國有的核電公司（Nuclear Electric）。最后60%的常規(guī)發(fā)電廠（總裝機容量為3000萬千瓦的40個發(fā)電廠）分配給了國家電力公司（National Power），剩下的40%被分配給了發(fā)電公司（PowerGen）。高壓輸電網和總裝機容量200萬千瓦的抽水蓄能電站被分配給了國家電網公司（National Gird Company）。這四家企業(yè)于1990年3月1日掛牌成立，同時原來中央電力生產局旗下12個地區(qū)電力局也改制為地區(qū)電力公司（Regional Electric Company）（英文縮寫REC）。國家電網公司由地區(qū)電力公司共同所有，但通過一個獨立的控股實體持有股份。地區(qū)電力公司于1990年12月在資本市場上完成出售。1995年底，地區(qū)電力公司在股票市場上出售了他們持有的國家電力公司股份。國家電力公司和電力生產公司60%的股份于1991年3月在股票市場上出售，剩下的40%也在1995年3月也售出。
圖 1 中央發(fā)電總局的分拆
盡管有專家在1987年就指出中央發(fā)電總局應該分拆9到10家公司，并且每家公司的市場份額在未來的市場競爭中不允許超過20%①。但由于電力法設定的改革時間表很緊，要趕在后面大選之前完成，因此這一提議在政治上被認為是不可行的。結果在后來的電力庫的實際運行過程中，發(fā)電市場上雙寡頭的市場結構這一缺陷被暴露出來了。在電力庫中，90%的價格都是國家電力公司和發(fā)電公司兩大化石能源寡頭設定的，剩下10%的價格是由抽水蓄能電站設定的。而核電公司、蘇格蘭和法國進口電力作為基荷幾乎沒有影響過電力庫邊際出清電價。
2、電力庫中的市場勢力：為系統可靠性支付得過多
英國電力庫中的市場勢力主要體現在容量支付（Capacity Payment）。發(fā)電商除了向電力庫申報每半小時的系統邊際價格（SMP）之外，還要向系統可用容量以備調度。容量支付是發(fā)電商在電力庫的日前市場上申報第二天的可用出力的容量，電力調度機構根據發(fā)電商申報的容量計劃出來并且支付給發(fā)電商。具體計算公式為失負荷概率（Loss of Load Probability）（縮寫LOLP）乘以失負荷損失②（Value of Lost Load）（縮寫VOLL）與系統邊際價格或發(fā)電商報價之差（詳見下面公式）。當發(fā)電機組被調用時取系統邊際價格，沒有調用時取發(fā)電機組的實際報價。
容量支付的設計本意是如果發(fā)電商按照邊際成本報價僅能收回可變成本，而固定成本則要靠容量支付收回。然而容量支付的實行運行卻發(fā)現可以被發(fā)電商操縱，具體做法是發(fā)電商首先宣稱發(fā)電容量不可用，以提高失負荷概率③，再宣稱發(fā)電容量可用來獲取更高的容量支付。電力監(jiān)管辦公室（Offer）過調查之后決定修改容量支付計算公式以消除發(fā)電商操縱容量支付的動機。新的容量支付計算公式以發(fā)電商當前以及之前7天宣布的最高發(fā)電容量作為計算失負荷概率的基礎，這就使發(fā)電商當天宣稱的容量直到8天之后才會對失負荷概率產生影響。在1994-1995財政年度，發(fā)電商從容量支付中掙得1.421億英鎊，而從系統邊際價格從掙得了5.821億英鎊。容量支付占國家電網公司購電支出的20%，這些容量支付足以新建總裝機容量為3百萬千瓦發(fā)電廠，相當于全英國發(fā)電容量的6%。在1995-1997財政年度，年度平均容量支付價格超過了每年30鎊/KW。而同期的電網接入費在8鎊/KW-10鎊/KW之間，保持單循環(huán)燃氣機組作為系統備用的成本也就在20鎊/KW（考慮了利息支出與折舊）。燃氣機組備用加上電網接入費之和也小于容量支付價格，因此整個電力系統為容量支付所付出的代價遠高于保障電力供給安全的需要。
3、監(jiān)管者的調查：貓鼠游戲
電力監(jiān)管辦公室1991年的調查報告認為兩大寡頭化石能源發(fā)電商通過在日前市場上聲明機組不可用來推高次日容量支付價格。電力監(jiān)管辦公室在1993年允許大用戶參與電力庫報價來削弱發(fā)電商市場勢力，并且于1994年威脅將兩大發(fā)電商移交反壟斷機構進行調查。在此威脅下，發(fā)電商與電力監(jiān)管辦公室達成協議同意出售部分發(fā)電資產，然而他們卻在出售發(fā)電資產的條件中加入了反競爭性條款，提高了買家面對的邊際成本并不得不在電力庫中報高價。
4、降低市場集中度：以橫向分拆換取縱向整合
電力監(jiān)管辦公室窮盡各種措施之后，重新實施了批發(fā)市場價格管制，并且要求兩大發(fā)電商剝離足夠的裝機來增加市場的競爭性。于是兩大發(fā)電商于1996年向地區(qū)電力公司之一的東部電力（Eastern Electricity）出售了600萬千瓦的發(fā)電資產。
盡管兩大發(fā)電寡頭在電力庫中賺得盆滿缽滿，然而他們仍然意識到電力批發(fā)市場的價格波動帶來的風險，因此迫切希望收購作為電力買家的下游的地區(qū)配電公司，以實現縱向一體化來規(guī)避價格風險。而地區(qū)配電公司由于是受監(jiān)管的資產而負債率較低，這對于兩大寡頭發(fā)電商而言極具誘惑力。然而在實現這一大戰(zhàn)略的最大的障礙是電力監(jiān)管辦公室的審批。由于兩大寡頭的市場勢力，電力監(jiān)管辦公室正急于沒有強有力的手段來糾正。而兩大寡頭尋求縱向一體化的企圖則送來了千載難逢的機會。于是回應到：可以批準收購下游的地區(qū)配電公司，但前提是出售發(fā)電資產來降低發(fā)電市場上的集中度。于是在1998年11月25日，發(fā)電公司（PowerGen）以出售400萬裝機為代價，換取審批通過收購East Midlands公司的配電和零售業(yè)務。類似地，國家電力公司（National Power）也出售了400萬裝機來換取審批通過收購Midlands公司的售電業(yè)務。如圖 2所示，在1996年電力監(jiān)管辦公室鼓勵雙寡頭出售600萬千萬裝機給TXU/Eastern④之后，在1999年，雙寡頭進一步出售800萬裝機從而使市場集中度進一步降低。
圖 2 英國1990-2002年發(fā)電市場的集中度變化
然而，當時的另一大背景是英國國有煤炭公司不列顛煤炭（British Coal）早已經因為效率低下造成英國國產煤價高于進口煤價，而新興的燃氣機組由于天然氣價格的相對便宜，發(fā)電成本已經低于煤機。電力監(jiān)管辦公室打算放開發(fā)電市場允許新興市場主體投資燃氣發(fā)電來打破雙寡頭壟斷格局。只是，英國政府為了保護煤炭行業(yè)的就業(yè)而設置了過渡期來推遲燃氣機組的進入。隨著過渡期即將結束，兩大發(fā)電寡頭的煤電機組的贏利前景堪憂。趁煤電機組資產在市場勢力支持之下贏利尚好之際出手仍然能夠賣出一個好價錢。
5、市場模式的轉變：美國公司成為拼盤俠
由于原來電力庫的制度設計不合理，容量支付的漏洞造成兩大發(fā)電寡頭大賺。電力監(jiān)管辦公室決定更換市場模式，將原來屬于集中式的電力庫轉換為屬于分散式的雙邊交易加上平衡機制（Balancing Mechanism）。在1997年10月，科學、能源與技術大臣要求電力監(jiān)管總監(jiān)評估電力交易制度并且于1998年7月提交評估結果。電力監(jiān)管辦公室提交的電力庫評估報告認為電力庫復雜的電價形成機制使電力庫與其它的商品市場相比較而言，讓發(fā)電商能夠更多地發(fā)揮市場勢力。2001年3月27日，新電力交易制度（New Electricity Trading Agreements）（縮寫為NETA）正式開始推行。
盡管此時收購發(fā)電資產的盈利前景不被看好，并且新成立的氣電監(jiān)管辦公室也聲稱在NETA下并不保證價格還像以前那么高，甚至可能還會10%。然而不少美國公司仍然出手買下了這些發(fā)電資產，例如Edison Mission在1999年7月以13億英鎊的資產收購了200萬千瓦裝機資產，折算下來每千瓦價格高達314鎊。像Edison Mission這樣的為了改善已經購入的發(fā)電資產的回報率而大幅度提高發(fā)電量，這造成了市場價格的下跌。Edison Mission在2001年以購入價格一半的價格賣出了這部分發(fā)電資產。英國貿易與工業(yè)部2004年的一份報告指出，英國本土公司（SSE，Scottish Power，Centrica）從AEP、Edison Mission這些美國公司重裝買回了這部分發(fā)電資產，總共了800萬千瓦裝機的資產轉換了所有權人，大約占英國發(fā)電能力的10%，而新的買家業(yè)務同時涉及發(fā)電和售電業(yè)務。
圖 3 英國1990-2003年間電力批發(fā)市場價格
電力監(jiān)管辦公室估計市場模式轉換為NETA的起始固定成本約為7億英鎊，同時每年還需要3000萬英鎊。但電力監(jiān)管辦公室辯解道，轉換為NETA之后價格下降了10%，因此是值得的。從圖 3可以看出，在2001年實施NETA之后英國批發(fā)市場電價有了明顯的下降。但問題是價格的下降是NETA的原因還是市場集中度下降帶來的競爭性提高造成的呢？Newbery和MacDaniel認為是市場競爭性提高帶來的，因為在實施NETA之前價格就已經開始下降了[1]。
6、事后評價：市場化的紅利進了發(fā)電雙寡頭腰包
根據Green和Newbery的模擬研究，假如英國在改革之初將中央發(fā)電總局的發(fā)電資產拆解成5家規(guī)模大小類似的公司，與現狀相比將會為整個社會節(jié)約至少2.62億英鎊[2]。Sweeting也發(fā)現從改革之初到1994年，兩大在位寡頭發(fā)電商并不像短期利潤最大化那樣的方式報價，相反競價的程度要低得多，使電力庫的價格一直維持在進入是剛好有利潤的水平上。可以想象，兩大在位寡頭發(fā)電商在電力監(jiān)管辦公室嚴格的監(jiān)視之下，把價格控制來剛好進入的水平之上，并且根據某個客觀標準（例如裝機容量）來劃分市場。這也解釋了為什么兩大企業(yè)即便是大量上馬聯合循環(huán)燃氣機組只能得到微薄的利潤，仍然會熱衷于此，因此這能夠使對手在大量投資新機組時跟隨投資從而保障市場份額不變。盡管在1996年剝離了600萬千瓦的裝機，Sweeting發(fā)現發(fā)電商的報價再沒有合謀的跡象。然而兩大發(fā)電商剝離的發(fā)電資產的價值是在合謀的高電價下評估的，在面臨Offer對于發(fā)電市場的橫向重組威脅時，這些發(fā)電資產實際上仍然賣出了一個好價錢[3]。
盡管從整體上而言，對中央電力生產局的民營化和結構重組取得了顯著的成效。Newbery和Pollitt的研究發(fā)現，在電力改革之后的第一個五年里，電力行業(yè)的成本與仍然保持國有的反事實推斷相比，永久性地下降了6%，勞動生產率翻倍了，每單位發(fā)電的實際燃料成本也顯著地下降了，行業(yè)投資有了顯著地增加，并且投資成本也大大下降[4]。與此相對比的是，Pollitt對蘇格蘭做的一項類似的社會成本收益分析卻發(fā)現微乎其微的效率改進。其中一個重要原因是蘇格蘭的兩家電力公司沒有進行結構重組，仍然保持縱向一體化結構。這使競爭者更難以在蘇格蘭市場上獲益。盡管蘇格蘭電力公司名義上可以參加電力池的競價，但蘇格蘭通過幾條輸送能力極為有限的輸電線路向英格蘭和威爾士輸出電力，而且輸電價格也缺乏效率，因而創(chuàng)造了進入壁壘。在1990年，位于英格蘭的倫敦平均居民電價還高于位于蘇格蘭的愛丁堡10%，但到了2001年，愛丁堡的平均居民電價反而高于倫敦10%[5]。然而從紅利的分配方式來看，消費者卻沒有從中獲利。Newbery和Pollitt的社會成本收益分析發(fā)現私有化中央電力生產局的整體凈收益接近100億英鎊，但消費者并沒有從競爭帶來的成本降低中得到好處，相反是兩個寡頭發(fā)電企業(yè)獲益頗多[4] 。
7、對中國的啟示：前車之鑒
劍橋大學能源政策研究所副所長Pollitt教授最近對于中國電力改革的論文中認為，英國的教訓表明在放開市場競爭之前創(chuàng)造一個充分競爭的市場結構有多么重要。如果英國在1990年成立五個（而不是兩個）規(guī)模差不多的化石能源發(fā)電企業(yè)，此舉將會在未來的競爭性批發(fā)市場構建中節(jié)約大量的監(jiān)管干預精力。中國在放開市場之前有充足的機會向英國學習并且重組幾大國有發(fā)電企業(yè)，創(chuàng)建充分競爭的市場結構，將會大大減少事后監(jiān)管成本，并且顯著提前未來批發(fā)市場競爭的紅利。對于中國當前的省級市場而言，通過放開市場準入并且允許外來電進入是比市場監(jiān)管和價格管制更重要的強化市場競爭的手段[6]。
注釋：
①Henney, Alex. Privatize Power: Restructuring the Electricity Supply Industry. Policy Study no. 83. London: Center Policy Studies, 1987
② 在起初被設定為2500英鎊每兆瓦時，并且隨著零售價格指數調整。
③ 整個電力系統可調用的發(fā)電容量越高，在給定負荷的條件下，失負荷的概率越小，反之亦然。
④ 東部電力于1995年被Hanson Plc公司收購，之后又被出售給美國公司Texas Utilities
參考文獻
[1] Newbery, D. and MacDaniel, T. Auctions and Trading in Energy Markets -- An Economic Analysis. University of Cambridge Working Paper, 2004.
[2] Green, R. J. and Newbery, D. M. Competition in the British Electricity Spot Market[J]. Journal of Political Economy, 1992, 100(5):929-953.
[3] Sweeting, A. T. Market Outcomes and Generator Behaviour in the England and Wales Wholesale Electricity Market mimeo, MIT, 2001.
[4] Newbery, D. M. and Pollitt, M. The Restructuring and Privatisation of Britain's CEGB—was It Worth It?[J]. The Journal of Industrial Economics, 1997,45(3):269-303.
[5] Pollitt, M. The Restructuring and Privatization of the Electricity Supply Industry in Scotland'[J]. Cambridge University, Department of Applied Economics, mimeo, 1999.
[6] Pollitt, M. and Dale, L. Restructuring the Chinese Electricity Supply Sector--How Industrial Electricity Prices are Determined in a Liberalized Power Market: Lessons From Great Britain. Cambridge University Energy Policy Research Group, 2018.
[7] Newbery, D. Electricity Liberalisation in Britain: The Quest for a Satisfactory Wholesale Market Design[J]. The Energy Journal, 2005,26:43-70.
