中國儲能網(wǎng)訊：英國是世界上最早進(jìn)行能源領(lǐng)域市場化改革的國家，并為許多國家提供了改革經(jīng)驗(yàn)和市場機(jī)制模板。私有化和市場化給英國能源領(lǐng)域乃至整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷注入新的活力，尤其是在撒切爾政府主導(dǎo)的私有化改革完成后，英國經(jīng)濟(jì)保持了近30年的快速增長。新世紀(jì)以來，市場化更是成為英國政府低碳能源戰(zhàn)略的重要推手之一。
不過，英國的市場化進(jìn)程也并非完美，尤其是近期英國脫歐事件引人關(guān)注。與歐盟這個世界最大單一規(guī)模市場切斷聯(lián)系，短期內(nèi)勢必對英國自由貿(mào)易范圍產(chǎn)生負(fù)面影響，但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，脫歐體現(xiàn)了英國在市場層面的獨(dú)到眼光，長期來看擺脫歐盟體制束縛可能更有利于英國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
國有化與私有化交替
英國是現(xiàn)代資本主義的發(fā)源地，最早開始工業(yè)革命和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。19世紀(jì)起，自由主義經(jīng)濟(jì)思想和自由貿(mào)易成為英國國策，并伴隨“炮艦政策”向全世界推廣，成就了“日不落帝國”的偉業(yè)，也確立了自由市場經(jīng)濟(jì)體制。
市場經(jīng)濟(jì)體制的成熟和完善無疑為英國崛起提供了有利的制度環(huán)境，但隨著二戰(zhàn)結(jié)束，大量殖民地紛紛獨(dú)立，英國財(cái)政收入大幅度縮水，能源領(lǐng)域更是可以用支離破碎來形容。英國全境每天要輪流斷電6個小時，整個能源體系呈分散化特征，不同區(qū)域之間煤氣、電力標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，極大地限制了英國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
面對二戰(zhàn)遺留的創(chuàng)傷，福利社會制度和民主社會主義理念成為西歐的主流思想，英國社會普遍傾向于通過國有化方式迅速建立統(tǒng)一的能源體系。1945年，工黨上臺后，共推出了8項(xiàng)國有化法案，對煤炭、煤氣和電力行業(yè)進(jìn)行了國有化改造。到1979年，上述三個行業(yè)在英國的國有化程度達(dá)100%，石油工業(yè)也達(dá)25%，建立起了基本完整的能源行業(yè)國有化體制。
國家有效干預(yù)為英國戰(zhàn)后復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)快速增長提供了新動能，但進(jìn)入70年代后，在全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，英國經(jīng)濟(jì)增長也陷入停滯，國有企業(yè)活力不足、擠占過多資金和資源等被認(rèn)為是重要因素之一，這種情況下，私有化和自由市場經(jīng)濟(jì)重新走上前臺。
1979年，英國在撒切爾政府的領(lǐng)導(dǎo)下開啟了私有化浪潮。私有化和市場化改革涉及到英國幾乎所有領(lǐng)域，其中最具代表性的是能源領(lǐng)域的市場化改革，大體上分三個階段推進(jìn)。第一階段是在上游產(chǎn)業(yè)引入競爭機(jī)制，政府主要以出售股票的方式對上游企業(yè)進(jìn)行私有化，出售股票的收益極大緩解了政府的財(cái)政困境，也進(jìn)一步堅(jiān)定了私有化改革的信心。第二階段著重建立完全競爭的能源市場模式，主要改革措施是打破壟斷，推動能源網(wǎng)絡(luò)管道等下游產(chǎn)業(yè)向社會資本放開。該階段政府取消了英國天然氣公司的壟斷經(jīng)營權(quán)，發(fā)電和配售電領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)私有化并引入了電力庫交易模式。第三階段以國際自由貿(mào)易為標(biāo)志。隨著英國和歐洲大陸的油氣管道、輸電通道的建成，英國能源市場成為歐洲乃至世界最為開放的能源市場，外商或外資控股公司在能源投資方面與英國本土公司享有同等待遇，其主旨是為廣大用戶提供多樣的能源選擇和更優(yōu)的能源價(jià)格。
作為英國能源行業(yè)乃至撒切爾政府的標(biāo)志性事件，私有化政策的出臺并非偶然現(xiàn)象，其背后是深層次的經(jīng)濟(jì)、政治和思想原因。表面上看，私有化和市場化旨在解決英國社會、經(jīng)濟(jì)和能源體系運(yùn)行效率問題；深層次看，則是整個英國社會思潮轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)方面，二戰(zhàn)后英國一直奉行的凱恩斯主義在70年代末開始出現(xiàn)各種問題，國家干預(yù)使市場機(jī)制難以有效發(fā)揮作用，無法充分應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化和能源供需結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)；政治方面，工會權(quán)力膨脹使國家和資本權(quán)威衰落；思想方面，主張經(jīng)濟(jì)自由主義的新右派思潮興起，為推動私有化改革提供了關(guān)鍵的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)動力。各種因素綜合影響下，市場力量重新主導(dǎo)了英國能源行業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
市場力量成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基石
縱觀英國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷程，雖然國有化和私有化在不同階段和不同領(lǐng)域發(fā)揮了不同的歷史作用，但市場力量還是在絕大部分時期起著主導(dǎo)作用。
國有化為英國戰(zhàn)后工業(yè)體系的迅速重建和60年代的經(jīng)濟(jì)繁榮做出了重要貢獻(xiàn)，但從實(shí)際數(shù)據(jù)看，國有經(jīng)濟(jì)占英國國民生產(chǎn)總值的比重最高時也僅有10.5%，主要集中在能源、通信、交通、汽車、宇航等基礎(chǔ)設(shè)施和高科技領(lǐng)域。這也意味著自由市場在英國并沒有被丟棄過，大部分時間內(nèi)還是發(fā)揮著資源基礎(chǔ)配置的作用，尤其是撒切爾政府執(zhí)政后，全面市場化改革取得了切實(shí)和卓有成效的成績，英國政府通過私有化和市場化獲得了大量財(cái)政收入，激發(fā)了市場活力，扭轉(zhuǎn)了英國經(jīng)濟(jì)增長停滯局面并保持了連續(xù)30年的增長，在西方發(fā)達(dá)國家中長期處于領(lǐng)先地位。
具體到能源領(lǐng)域，其國有化程度曾經(jīng)在70年代達(dá)到過極高水平，徹底改變了能源系統(tǒng)的分散化面貌，對英國建立統(tǒng)一和安全的能源供應(yīng)體系功不可沒。而私有化和市場化改革則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步激發(fā)了市場活力，通過市場的良性競爭提高了整個能源系統(tǒng)的運(yùn)行效率。以電力市場化改革為例，2001年新電力交易機(jī)制（NETA）引入后，97%以上的電力通過雙邊合同市場售出。電力市場化程度的提高使得英國電力價(jià)格穩(wěn)步下降，2003年電價(jià)和電網(wǎng)運(yùn)營費(fèi)用相比2001年均下降了20%左右。有評估報(bào)告指出，整個電力市場化改革使英國社會成本效益提升了22個百分點(diǎn)，以電力零售和批發(fā)市場為主體的現(xiàn)代電力市場基本模型也成為了世界各國電力市場改革的范本。
在數(shù)次能源轉(zhuǎn)型歷程中，市場也是英國的重要依托手段之一?！皞惗仂F”事件后，英國迅速制定了“脫煤”戰(zhàn)略，隨著北海油田的發(fā)現(xiàn)，氣電的經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢逐漸體現(xiàn)，市場也隨之迅速轉(zhuǎn)向，90年代大量天然氣機(jī)組進(jìn)入英國發(fā)電領(lǐng)域，氣電裝機(jī)占比只用10年就從5%上升到28%，市場的靈敏嗅覺讓煤電以異乎尋常的速度告別英國能源舞臺。進(jìn)入新世紀(jì)后，作為大西洋最大的島國，英國較早意識到氣候變化會引起海洋變暖、冰川融化以及海平面上升等危害，又提出了“低碳化”能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而碳市場是其減排工作推進(jìn)的核心之一。英國不僅在2002年至2006年試行世界首個國家碳排放市場交易體系，還引領(lǐng)了歐盟碳排放交易體系的建立。經(jīng)過20年的探索，英國通過市場逐漸找到了適合本國國情的低碳減排路徑，當(dāng)前可再生能源已成為英國第二大電源。
對英國市場化進(jìn)程的反思
在市場力量取得不俗成績的同時，英國市場化改革進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注和思考的問題。
一是完善的監(jiān)管和機(jī)制設(shè)計(jì)是市場化成果真正惠及民眾的前提。80年代末，英國電力市場化改革進(jìn)行的最初幾年內(nèi)，盡管電能生產(chǎn)成本下降近一半，整體電力批發(fā)和零售價(jià)格卻沒有下降，在2001年NETA模式取代交易庫模式后這一現(xiàn)象才有所好轉(zhuǎn)。造成這種局面的重要原因是，在私有化開展前期，為吸引資本購買國有資產(chǎn)，機(jī)制設(shè)計(jì)上過分關(guān)注股東利益，私有化后企業(yè)盈利能力普遍上升，但民眾生活成本卻并未隨之下降；在私有化基本完成后，改革重點(diǎn)開始向完善市場機(jī)制轉(zhuǎn)變，社會民眾才開始真正享受到市場化帶來的紅利。這說明在市場化改革進(jìn)程中，也要通過制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管防止參與者形成新的市場壟斷行為。
二是在部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，市場短期逐利行為和過于嚴(yán)格的監(jiān)管可能降低中長期技術(shù)和研發(fā)創(chuàng)新競爭力。以電力領(lǐng)域?yàn)槔?，英國國家電網(wǎng)在電改后的技術(shù)研發(fā)受到天然氣和電力市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Ofgem）的嚴(yán)格監(jiān)管，自主權(quán)大大下降，缺乏技術(shù)創(chuàng)新動力，研發(fā)投入占銷售收入比例從改革前的2%下降到2011年的0.1％。具有一定天然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并不適合私有化，短期盈利壓力和嚴(yán)格監(jiān)管等因素可能使經(jīng)營主體采取一系列短視措施，忽視基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)研發(fā)升級和投入。
三是在很多重要產(chǎn)業(yè)中，英國本土企業(yè)缺乏保護(hù)，競爭力和市場地位有所下降。在市場開放過程中，英國在能源等關(guān)鍵領(lǐng)域給予了國外企業(yè)同等投資環(huán)境和競爭條件，到2017年，英國六大能源供應(yīng)商中僅有一家是本土企業(yè)，大部分市場份額被法國、德國企業(yè)占據(jù)。雖然難以評價(jià)這種市場局面對國家孰優(yōu)孰劣，但至少在對本國經(jīng)濟(jì)、能源等關(guān)鍵基礎(chǔ)領(lǐng)域的掌控力和對外依存度上，英國政府已經(jīng)處于較為被動的地位。
對中國的啟示
從實(shí)踐來看，英國的私有化和市場化道路在不斷調(diào)整過程中前進(jìn)，并不是一概的反對國家干預(yù)，而是以務(wù)實(shí)的態(tài)度不斷調(diào)整市場力量和政府管控的邊界。在私有化推進(jìn)初期，無論是從宣傳、尋找金融機(jī)構(gòu)到最后出賣股份都是英國政府在推動；同時為維護(hù)消費(fèi)者利益和防止地方壟斷，在能源行業(yè)市場化過程中也逐漸形成了價(jià)格上限管制、環(huán)境管制等一系列國家監(jiān)管機(jī)制；在新世紀(jì)推行低碳戰(zhàn)略和新能源發(fā)電技術(shù)時，英國政府也通過可再生能源強(qiáng)制配額和“碳地板價(jià)格”等方式推動實(shí)現(xiàn)2030年的碳減排目標(biāo)。
從這一系列政策和行動可以看出，英國政府并非信奉市場萬能，而是從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，規(guī)范市場機(jī)制的“自由程度”，掌握政府管控的最佳度量。從干預(yù)手段上看，英國政府的各類措施逐漸從“國家—企業(yè)”的直接模式向“國家—市場—企業(yè)”的間接模式轉(zhuǎn)變，即市場承擔(dān)了準(zhǔn)確傳遞和反映政府干預(yù)意圖的角色，以市場為途徑實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)節(jié)目的。
對我國來說，在能源和電力市場化改革進(jìn)程中，有自己的特殊國情，在堅(jiān)持市場發(fā)揮資源配置決定性作用的前提下，一定要認(rèn)識到市場的力量強(qiáng)大但并不萬能，市場化不等于私有化，提高能源體系運(yùn)行效率才是目的。在政策方面，應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)健和靈活調(diào)整相結(jié)合，以健全的市場反饋機(jī)制來不斷觀察市場反應(yīng)，防止出現(xiàn)調(diào)整失控。同時，也要避免 “一刀切”等簡單粗暴的調(diào)控方式，應(yīng)通過市場途徑傳遞國家調(diào)控意圖、實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，最終探索出一條具有中國特色的能源市場化改革發(fā)展道路。
（作者供職于國網(wǎng)能源研究院有限公司）
