正在醞釀中的光伏新政擬以競價換補(bǔ)貼，以補(bǔ)貼定規(guī)模，新政實(shí)施后，行業(yè)可能迎來第二個春天。
文 | 王秀強(qiáng)
平價上網(wǎng)前夕，光伏行業(yè)迎來政策拐點(diǎn)。2月18日，國家能源局召開光伏企業(yè)座談會，就2019年光伏發(fā)電政策征求意見。本次征求意見涵蓋光伏建設(shè)指標(biāo)、補(bǔ)貼管理、新老政策銜接等多方面內(nèi)容。據(jù)悉，參與意見征求的企業(yè)包括國電投、中廣核、三峽等中央企業(yè)及隆基、協(xié)鑫、通威、正泰、特變電工等民營光伏企業(yè)。
2018年光伏531新政、民營企業(yè)座談會后，光伏行業(yè)政策基調(diào)一直懸而未決，尤其是裝機(jī)規(guī)模、電價政策兩項(xiàng)核心指標(biāo)遲遲未能明確，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入政策真空期。
綜合各方信息，本次座談會明確光伏行業(yè)“穩(wěn)中求進(jìn)”的政策基調(diào)（避免大起大落），引入市場競爭機(jī)制，改變資源配置模式、補(bǔ)貼管理機(jī)制、行業(yè)發(fā)展管理模式。
補(bǔ)貼管理方式的調(diào)整尤其重要，管理層試圖尋找財政補(bǔ)貼與行業(yè)發(fā)展之間的平衡，希望改變財政補(bǔ)貼缺口隨新能源裝機(jī)增長被動擴(kuò)大的局面，由財政部確定補(bǔ)貼規(guī)模上限，企業(yè)通過市場競爭獲取指標(biāo)（即補(bǔ)貼資格），國家及地方能源管理部門轉(zhuǎn)變職能定位，從“指標(biāo)管理員”向“規(guī)則制定者、市場監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變，負(fù)責(zé)競價上限、競價規(guī)則等政策制定及市場監(jiān)管。
光伏新政將行業(yè)推向新起點(diǎn)
1、光伏新政擬引入市場競爭機(jī)制，改變計劃模式分配資源模式。
國內(nèi)光伏行業(yè)規(guī)?；l(fā)展自2012年開始，一直延續(xù)行政分配資源模式，政府在指標(biāo)管理、電價制定、補(bǔ)貼發(fā)放中起到重要作用。自2019年起，能源管理部門（財政部、發(fā)改委、能源局）擬改變光伏指標(biāo)的分配方式，引入市場競爭機(jī)制，企業(yè)通過競價獲得補(bǔ)貼指標(biāo)，一方面引導(dǎo)補(bǔ)貼逐步下調(diào)，另一方面改變“撒胡椒面”式的指標(biāo)分配方式。再者對于開發(fā)企業(yè)而言，可以緩解財政補(bǔ)貼目錄難進(jìn)、補(bǔ)貼拖欠的焦慮。
在光伏發(fā)電全面實(shí)現(xiàn)無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)前，新增光伏項(xiàng)目分為需要補(bǔ)貼和不需要補(bǔ)貼兩類。不需要補(bǔ)貼項(xiàng)目由各省按平價低價項(xiàng)目政策組織實(shí)施，不受限。將需要補(bǔ)貼項(xiàng)目劃為5類：
扶貧項(xiàng)目；
戶用光伏；
普通光伏電站（地面電站）；
工商業(yè)分布式光伏；
國家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目（國家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目等）。
除光伏扶貧、戶用光伏外，地面電站、工商業(yè)分布式等需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上由市場機(jī)制確定項(xiàng)目和實(shí)行補(bǔ)貼競價。
從實(shí)施方案看，由省級能源管理部門統(tǒng)籌行業(yè)規(guī)劃、資源條件、監(jiān)測預(yù)警、市場消納、建設(shè)成本等因素，組織補(bǔ)貼競價招標(biāo)，確定項(xiàng)目業(yè)主、預(yù)期投產(chǎn)時間和預(yù)期上網(wǎng)電價，審核匯總后向國家能源局報送相關(guān)信息，國家能源局根據(jù)申報補(bǔ)貼項(xiàng)目上網(wǎng)電價報價（以厘為最小報價單位）較招標(biāo)上限電價（國家發(fā)改委確定）下降額，由高到低排序，以補(bǔ)貼總額確定納入補(bǔ)貼范圍名單。
2、財政補(bǔ)貼規(guī)模決定新能源裝機(jī)規(guī)模的上限。
補(bǔ)貼拖欠是風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的硬傷。按照補(bǔ)貼上限確定發(fā)展規(guī)模，這一“量入為出”的原則在新能源行業(yè)發(fā)展的過程中早有動議，補(bǔ)貼缺口的放大令各方陷入進(jìn)退兩難境地。2017年國內(nèi)光伏裝機(jī)大躍進(jìn)超乎管理層、行業(yè)預(yù)期，尤其是分布式光伏裝機(jī)（不受指標(biāo)管理）爆發(fā)式增長讓管理機(jī)構(gòu)措手不及。對于管理層而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展失控是一件異?！翱植馈钡臓顩r，在財政補(bǔ)貼壓力、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)壓力下，政府管理部門收緊光伏行業(yè)政策，531政策更是令行業(yè)陷入急剎車的狀態(tài)。
據(jù)悉，此次財政部有意框定30億元/年補(bǔ)貼規(guī)模，用以解決2019年、2020年新增光伏電站補(bǔ)貼需求。之所以做出這樣的安排，目的是保證行業(yè)發(fā)展質(zhì)量，力求行業(yè)“穩(wěn)中求進(jìn)”，預(yù)計2019年新能源（光伏、風(fēng)電）新增裝機(jī)規(guī)模將超過2018年（2018年新增光伏裝機(jī)4426萬千瓦）。
3、戶用光伏單獨(dú)管理，采取固定補(bǔ)貼模式。
戶用光伏、光伏扶貧項(xiàng)目單獨(dú)管理，不參與市場競價。光伏扶貧項(xiàng)目因此特殊性，按國家相關(guān)價格政策執(zhí)行；戶用光伏單獨(dú)管理，實(shí)行固定電價補(bǔ)貼管理模式，由補(bǔ)貼規(guī)模確定裝機(jī)總量。此前發(fā)改委價格司征求意見有意將戶用分布式光伏給以0.18元/千瓦時補(bǔ)貼，戶用光伏補(bǔ)貼規(guī)模在財政補(bǔ)貼盤子內(nèi)。
政策變化下行業(yè)趨勢
1、補(bǔ)貼退坡，光伏行業(yè)“搶核準(zhǔn)、搶并網(wǎng)”。
按照新的政策安排，參與競價的普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目而言，通過競價在全國范圍內(nèi)參與指標(biāo)的分配。無補(bǔ)貼、低補(bǔ)貼或降價格幅度大的光伏發(fā)電項(xiàng)目優(yōu)先獲得開發(fā)指標(biāo)，降價以光伏標(biāo)桿電價上限為基準(zhǔn)；在平價上網(wǎng)到來之前，預(yù)計光伏標(biāo)桿電價將不斷下調(diào)，直至平價上網(wǎng)。
在2021年光伏平價上網(wǎng)之前，在標(biāo)桿電價下調(diào)過程中，后期建設(shè)光伏項(xiàng)目收益則低于當(dāng)前光伏電站。為確保獲得指標(biāo)的項(xiàng)目加速并網(wǎng)，避免資源圈占行為，國家能源管理部門嚴(yán)格項(xiàng)目并網(wǎng)管理，逾期并網(wǎng)的項(xiàng)目將面臨電價退坡、指標(biāo)取消的風(fēng)險（逾期兩個季度未并網(wǎng)項(xiàng)目自動取消補(bǔ)貼資格）。受此影響，在光伏逐步邁向平價上網(wǎng)的過程中，將伴隨光伏項(xiàng)目搶裝的過程。
有案可循的是，風(fēng)電已經(jīng)領(lǐng)先光伏行業(yè)進(jìn)入競價模式，2019年新建陸上及海上風(fēng)電項(xiàng)目均采取競價模式獲得發(fā)展指標(biāo)。寧夏在全國率先實(shí)行競價配置風(fēng)電資源，并達(dá)到補(bǔ)貼下調(diào)的預(yù)期。
同時，在競價政策落地過程中，2018年風(fēng)電行業(yè)核準(zhǔn)進(jìn)程加速，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)積極“搶核準(zhǔn)”，不完全統(tǒng)計2018年全國新增核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目60-70gw，海上風(fēng)電項(xiàng)目40gw左右，為2019、2020年風(fēng)電裝機(jī)增加創(chuàng)造條件。
2、新增光伏發(fā)電項(xiàng)目將向優(yōu)質(zhì)地區(qū)轉(zhuǎn)移。
基于此，光伏開發(fā)的節(jié)奏預(yù)計將加快，開發(fā)商將積極布局光照資源好、并網(wǎng)消納條件佳、上網(wǎng)電價高的區(qū)域的項(xiàng)目開發(fā)。從政策導(dǎo)向上看，希望國家財政補(bǔ)貼向光照資源好、開發(fā)成本低、國家財政補(bǔ)貼需求少、地方政府有財力支持的地區(qū)傾斜。
3、政策真空期將結(jié)束，運(yùn)營商要補(bǔ)貼更要容量。
從光伏開發(fā)企業(yè)的訴求看，更希望能源管理部門盡早確定2019年光伏裝機(jī)規(guī)模，盡快度過政策真空期。事實(shí)上，531新政后，國家能源局面臨極大的行業(yè)壓力，加之2018年全國民營經(jīng)濟(jì)工作會議上，通威集團(tuán)董事局主席劉漢元“告御狀”，國家能源局政策制定到出臺的過程變得更為審慎。這是為什么2019年光伏行業(yè)裝機(jī)規(guī)模遲遲未能確定的原因之一。
盡管財政部未明確最終補(bǔ)貼規(guī)模，按照30億元/年補(bǔ)貼規(guī)模的初步意向、0.1元/千瓦時補(bǔ)貼、1115小時平均發(fā)電利用小時數(shù)（2018年行業(yè)數(shù)據(jù)）推算，可以支撐25GW左右新增光伏裝機(jī)的補(bǔ)貼需求。
4、系統(tǒng)成本及非技術(shù)成本有望進(jìn)一步下降。
光伏競價模式將倒逼全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步、降本增效，有利于加速光伏平價上網(wǎng)。從531新政出臺至今，光伏組件成本及價格均出現(xiàn)30%左右的幅度下滑。此外，附加在光伏電站之上的非技術(shù)成本隨著光伏補(bǔ)貼退坡減少而降低，這部分成本包括土地費(fèi)用、資源費(fèi)、路條費(fèi)等。
5、光伏產(chǎn)業(yè)鏈景氣度進(jìn)一步提升。
日本、印度、美國等國外光伏市場仍處于穩(wěn)定增長態(tài)勢，為國內(nèi)企業(yè)全球布局創(chuàng)造了條件。同期，受531影響，部分產(chǎn)能出清，在國內(nèi)市場需求放量刺激下，2019年以來光伏產(chǎn)業(yè)鏈價格出現(xiàn)上漲，并保持堅(jiān)挺，光伏行業(yè)在一季度呈現(xiàn)淡季不淡的格局。催化行業(yè)熱情的是硅片主要供應(yīng)商的調(diào)價行為，1月29日保利協(xié)鑫將多晶硅片的售價由2.05元/片提高到2.15元/片；中環(huán)股份將單晶硅片的售價由3.1元/片提高到3.25元/片。在政策變化和需求驅(qū)動下，我們預(yù)期光伏行業(yè)景氣度將進(jìn)一步提升。
一、二級市場投資建議
建議光伏開發(fā)企業(yè)積極關(guān)注行業(yè)政策變化，布局中東部光照資源優(yōu)質(zhì)好、并網(wǎng)消納條件好地區(qū)項(xiàng)目開發(fā)，為競價獲取指標(biāo)提前準(zhǔn)備；開發(fā)企業(yè)同時積極協(xié)調(diào)光伏組件、epc、電網(wǎng)接入等資源，保證項(xiàng)目按期并網(wǎng)；二級市場投資建議關(guān)注光伏產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)領(lǐng)先、市場占有率高的龍頭公司：隆基股份、通威股份、正泰電器、陽光電源、中環(huán)股份等。
