自2016年第一批增量配電網(wǎng)試點項目頒布以來，無論是第二批，還是第三批項目在2018年上半年之前都是進展緩慢，難以實施。到2018年下半年經(jīng)過能源監(jiān)管部門督導、約談和通報之后，項目進展才有了明顯的改變。
第一、二、三批增量配電網(wǎng)進展緩慢的突出現(xiàn)象有：
1、申報艱難導致很多項目流產(chǎn)
在申報環(huán)節(jié)由于地方政府對于政策理解深度不一和電網(wǎng)難以出具支持意見的原因，導致大量項目申報流產(chǎn)。究其原因，最主要是對于增量電網(wǎng)和存量電網(wǎng)的理解，地方政府和電網(wǎng)有不同的政策解釋。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的精神，電網(wǎng)存量電網(wǎng)暫時不在改革范圍。但是實際過程中，大量試點項目的配電網(wǎng)處于犬牙交錯、互相交織的多方產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這也從側(cè)面反映了我國配電網(wǎng)管理體制缺乏統(tǒng)一管理的缺陷。尤其是對于“除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運營的存量配電網(wǎng)”也屬于增量配電網(wǎng)改革范疇的認識更是各執(zhí)一詞。除此以外，還是很多心照不宣的原因，導致試點項目申報與國家審批增量配電試點項目的速度相比，能夠把申報材料從基層遞交到國家的難度更大。這與其他行業(yè)改革相比較屬于大相徑庭的現(xiàn)象。
即使試點項目得到申報通過，項目落地的進展仍然緩慢，以至于320個已經(jīng)獲得批準的項目，絕大部分還處于摸索階段。
2、股權(quán)糾葛導致項目進展緩慢
目前除用戶存量電網(wǎng)以外，很難有園區(qū)的配網(wǎng)資產(chǎn)擁有獨立產(chǎn)權(quán)。在政府、電網(wǎng)和用戶配電資產(chǎn)互相交織的情況下，由于各方利益訴求的不一致，各方資產(chǎn)如何進入項目公司，成為項目公司難以落地的最重要原因。加上電網(wǎng)企業(yè)的“宜控則控、宜參則參”的政策，在基層演繹成了“宜控必控、宜參也要控”的情況，嚴重打擊了地方政府和投資者的信心。有政府領(lǐng)導反映：“增量配電業(yè)務(wù)改革本來就是為了以社會資本進入配電領(lǐng)域，與電網(wǎng)企業(yè)形成一定的競爭以改變現(xiàn)狀，如果電網(wǎng)企業(yè)控股了，那根本沒有必要搞增量配電業(yè)務(wù)改革了”。
令人欣喜的是，在產(chǎn)權(quán)清晰、用戶存量配電轉(zhuǎn)增量的前提下，這類試點項目的進展比純粹新增配電網(wǎng)的速度明顯要快。這也間接說明了，目前產(chǎn)權(quán)不清晰的增量配電網(wǎng)試點項目不是最適合進行改革的目標。
3、區(qū)域劃分拖延項目落地時間
試點項目另外一個很難落地的重要原因是供電區(qū)域的劃分問題。由于體制長期形成的局面，配電網(wǎng)規(guī)劃一直以來都是地方政府高度依賴電網(wǎng)企業(yè)制訂和投資。一般而言，110千伏變電站（以下簡稱110變電站）以上的電網(wǎng)規(guī)劃，是超前于政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的。而110變電站以下的配電網(wǎng)規(guī)劃，往往遠遠落后地方政府的需求。這就造成了政府為了招商引資，在工業(yè)園區(qū)和企業(yè)共同建設(shè)了很多非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)。絕大部分情況下，電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)好110變電站之后，其他配電網(wǎng)的建設(shè)都是政府和企業(yè)自行建設(shè)，這種情況為增量配電網(wǎng)供電營業(yè)范圍的劃分帶來了非常復雜的局面。以電網(wǎng)企業(yè)而言，110變電站的存在意味著供電營業(yè)范圍屬于存量電網(wǎng)，以政府和企業(yè)而言，110變電站以下的供電營業(yè)范圍屬于園區(qū)和企業(yè)自行運營和管理。當試點項目得到審批之后，這類情況造成的區(qū)域劃分協(xié)調(diào)工作非常艱難。
無獨有偶，試點項目中供電范圍清晰的園區(qū)和企業(yè)存量配電網(wǎng)，在區(qū)域劃分方面的落地難度小得多。獲得西北地區(qū)第一張增量配電網(wǎng)電力業(yè)務(wù)許可證的銅川欣榮配售電有限公司就是一個典型的礦區(qū)存量配電網(wǎng)。
4、配電價格結(jié)構(gòu)令人難以接受
如果說存量配電網(wǎng)在各方面容易得到政府、電網(wǎng)和投資者的認可。那么純粹新增的配電網(wǎng)試點項目難以落地的另外一個重要原因是配電價格結(jié)構(gòu)令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物，如何經(jīng)營增量配電網(wǎng)對于很多企業(yè)還是屬于陌生的領(lǐng)域。就配電網(wǎng)盈利模式而言，不明就里的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價的高低之上。而增量配電網(wǎng)的參照目標只能是省級電網(wǎng)輸配電價格體系。憑心而論，目前省級電網(wǎng)輸配電價在第一個監(jiān)管周期經(jīng)歷了重重磨難才得以實施，這是國內(nèi)電價核算體系的一大突破，個中有所缺陷難以避免。比如目前配電價格段結(jié)構(gòu)不盡人意的情況。
而事實上2017年12月發(fā)改委頒發(fā)了發(fā)改價格規(guī)〔2017〕2269號《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》，明確規(guī)定了“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)“。這無疑為各地增量配電網(wǎng)項目電價的制訂提供一條可供探索的道路。
作為電力行業(yè)重要突破口的增量配電業(yè)務(wù)改革，其進展的緩慢直接影響整體改革的進程。有鑒于此，要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，我們有如下建議：
一、從存量資產(chǎn)入手，盤活大量沉淀的地方政府和企業(yè)資金
要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，就要使得試點項目盡快得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的共同認可。具備這個條件的只有目前非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)項目。因此，從存量配電網(wǎng)資產(chǎn)入手推動增量配電業(yè)務(wù)改革是目前快速建立增量配電業(yè)務(wù)機制的明智選擇。
1、存量資產(chǎn)屬于政府和企業(yè)沉淀在非經(jīng)營領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。從存量資產(chǎn)入手，將存量配電網(wǎng)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)，引入社會資本，以入股、并購和租賃等方式將存量資產(chǎn)的真正價值體現(xiàn)出來，將是地方政府和企業(yè)非常擁護的行為。
2、存量配電網(wǎng)無論是區(qū)域劃分，還是供電方式，與電網(wǎng)企業(yè)的利益沖突最小。
3、將存量配電網(wǎng)資產(chǎn)從非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，目前在法律、技術(shù)、財務(wù)和經(jīng)營方式上都是事實存在，幾乎不存在股權(quán)糾葛，增量配電網(wǎng)項目公司的投資主體也很容易確認。
4、2019年元月7日，脫胎于發(fā)改辦能源〔2018〕356號文的新年第一個電改文件《關(guān)于進一步推進增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號）（以下簡稱27號文）作出了“已經(jīng)運營的存量配電網(wǎng)，產(chǎn)權(quán)所有人不需要經(jīng)過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業(yè)主”的規(guī)定。
5、根據(jù)估算，全社會非電網(wǎng)企業(yè)存量配電網(wǎng)資產(chǎn)總量超過2萬億元，盤活這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對于地方經(jīng)濟的發(fā)展和企業(yè)降低成本將起到巨大的促進作用。
二、從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，還原增量配電業(yè)務(wù)改革的初心
前三批增量配電網(wǎng)部分落地項目的經(jīng)營情況證明，股權(quán)結(jié)構(gòu)上由電網(wǎng)企業(yè)控股和股份過于分散的項目公司，都有些偏離原來增量配電業(yè)務(wù)改革的初衷。從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，加快增量配電業(yè)務(wù)改革的進度，建議做到以下幾點：
1、目前四川省政府已經(jīng)明確“增量配電網(wǎng)項目不得由電網(wǎng)企業(yè)控股“。這種股權(quán)規(guī)定，有力地確保了增量配電網(wǎng)公司將成為電網(wǎng)的對標企業(yè)，促進我國配電領(lǐng)域的有效競爭，還原增量配電業(yè)務(wù)改革的初心。
2、2018年下半年，國家發(fā)改委在《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進展情況的通報》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1460號文中強調(diào)，不建議電網(wǎng)及地方投資平臺控股，也是考慮從股權(quán)結(jié)構(gòu)上保證增量配電網(wǎng)項目的健康發(fā)展。最新頒發(fā)的27號文同樣的作出了“不建議電網(wǎng)企業(yè)或當?shù)卣顿Y平臺控股試點項目”的規(guī)定?？紤]到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，建議盡快在全國將“不建議”改為“不得”由電網(wǎng)企業(yè)和地方投資平臺控股，以方便實際工作中真正有據(jù)可依。
3、從前三批投資主體的結(jié)構(gòu)來看，絕大部分增量配電網(wǎng)公司股東都達到4家以上，部分控股股東的股份低于40%。對于一個成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度公司來說，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)是無可厚非的。但是對于處于風口浪尖的新型配售電公司，這種結(jié)構(gòu)往往會導致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進展難以符合地方經(jīng)濟發(fā)展的要求等問題。所以建議增量配電網(wǎng)投資主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)中盡量有單一絕對控制股東（股權(quán)比例51%以上），以加快項目的建設(shè)和投產(chǎn)。
三、從區(qū)域規(guī)劃入手，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低用能成本
增量配電業(yè)務(wù)改革雖然屬于電力體制改革的范疇，但是其真正的目的是為了加快發(fā)展地方經(jīng)濟。而電力體制改革不僅是電力行業(yè)自身的糾偏和完善，更是為了完善地方經(jīng)濟服務(wù)體系，降低地方經(jīng)濟發(fā)展的能源成本。有鑒于此，增量配電網(wǎng)所涉及的配電網(wǎng)規(guī)劃和區(qū)域劃分問題，其評判合理的標準不是是否有利于當?shù)仉娏I(yè)的發(fā)展，而是如何更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟降低能源綜合成本，提高市場競爭力。
元月7日，千呼萬喚始出來的27號文對于區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)融合提出了建設(shè)性的意見。
1、園區(qū)類試點項目經(jīng)授權(quán)可由園區(qū)管委會或區(qū)縣政府代地方能源主管部門履行配電網(wǎng)規(guī)劃組織編制。
2、明確規(guī)定了對于規(guī)劃編制信息，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)在十五個工作日內(nèi)復函并提供相關(guān)資料。
3、接入系統(tǒng)設(shè)計報告必須滿足以下條件：一是由非報告編制方的第三方咨詢機構(gòu)評審論證接入系統(tǒng)設(shè)計報告。二是論證過程充分聽取電網(wǎng)企業(yè)意見。三是地方能源主管部門協(xié)調(diào)確定。
4、規(guī)劃方案的評審牽頭方為省級能源主管部門，必須有地方政府、經(jīng)信（工信）、價格、住建、國家能源監(jiān)管機構(gòu)以及電網(wǎng)企業(yè)、潛在投資主體參加。
5、對于過渡期內(nèi)的試點項目（含新增未納入試點、納入試點未確定投資主體），提出了切實可行的解決方案。一是地方政府批準電網(wǎng)先行建設(shè)。二是地方政府指定企業(yè)先行建設(shè)。三是先行建設(shè)的資產(chǎn)將得到合理的回報。
四、從配電價格入手，平衡電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)利益
根據(jù)我們參與重慶和廣東兩省市的增量配電網(wǎng)定價細則制訂研究的體會，確實發(fā)現(xiàn)單純從配電價格去考核配電網(wǎng)的投資收益，即使是電網(wǎng)企業(yè)也難以盈利。所以從配電價格入手，不能只偏袒于增量配電網(wǎng)企業(yè)的利益，更要關(guān)注電網(wǎng)企業(yè)為全社會所承擔的成本和投資回收責任。兩者之間在配電價格的平衡，才能有效地促進增量配電網(wǎng)的推進和發(fā)展。最新的27號文關(guān)于配電價格的精神是：鼓勵增量配電網(wǎng)發(fā)展出一套完整的價格核定辦法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。
主要政策建議有如下幾點：
1、盡快形成輸電價格和配電價格的獨立核算機制；
2、推動電網(wǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)管會計制度的發(fā)展；
3、創(chuàng)新準許收入調(diào)節(jié)機制；
4、合理測算交叉補貼，創(chuàng)新過渡期間的分攤辦法；
5、創(chuàng)新電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)企業(yè)的結(jié)算方式；
6、創(chuàng)新分布式發(fā)電市場化交易過網(wǎng)費機制。
五、從監(jiān)管體系入手，健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項目
隨著增量配電網(wǎng)項目的增多，建立合理的監(jiān)管體系將是增量配電網(wǎng)健康發(fā)展的必要保證。通過和重慶能源局的合作，我們對配電網(wǎng)監(jiān)管體系提出了如下建議：
1、配電網(wǎng)投資的合法性監(jiān)管
與電網(wǎng)企業(yè)相比，增量配電網(wǎng)項目的管理還是個新生事物。因此要降低配電網(wǎng)的成本，對于配電網(wǎng)項目投資質(zhì)量、安全和造價的管理，首先必須具備合法性條件。不能把原來改革必須改掉的陋習，卻在新的配電網(wǎng)中殘渣浮起。從大壟斷改成小壟斷之后，更要防止新的投資主體出現(xiàn)倒賣配電網(wǎng)股權(quán)路條、因為實力不足拖延增量配電網(wǎng)進度、由于各種原因虛增投資造價、缺乏管理力量導致供電服務(wù)質(zhì)量和安全嚴重下降、為了資本市場融資需求生造配電網(wǎng)概念等行為。
2、配電網(wǎng)投資的合理性監(jiān)管
為了保證增量配電網(wǎng)投資造價的合理性，我們建議所有配電網(wǎng)項目的投資招標都要經(jīng)過地方招投標平臺公開招標，而不是企業(yè)自行組織招標。這對于配電網(wǎng)投資造價的合理性將起著非常重要的作用。也將有效地降低內(nèi)部人控制配電網(wǎng)項目投資造價的可行性。
3、配電網(wǎng)投資、運營和成本監(jiān)審綜合監(jiān)管體系的形成
增量配電網(wǎng)企業(yè)的日漸增多，必然促使能源、經(jīng)信和價格等部門綜合監(jiān)管體系的形成，這也是健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項目的重要措施。在社會利益最大化這個目標的前提下，能源投資的事前審批、配電網(wǎng)項目的事中建設(shè)、配電網(wǎng)投資的竣工決算乃至配電網(wǎng)投產(chǎn)后的正常運營，都需要建立相關(guān)監(jiān)管部門間的協(xié)同工作機制，團結(jié)一心，共同打造透明、坦誠和信息交流無障礙的全方位監(jiān)管系統(tǒng)。同時積極借助社會第三方專業(yè)機構(gòu)及行業(yè)協(xié)會的力量，提供相關(guān)監(jiān)管服務(wù)。
4、配電網(wǎng)企業(yè)信用體系的建立
可以預(yù)見，增量配電網(wǎng)項目或者企業(yè)將會出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的局面。作為管制性業(yè)務(wù)，配電網(wǎng)企業(yè)的行為準則將受到國家的嚴格限制。配電網(wǎng)企業(yè)的信用將成為項目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網(wǎng)企業(yè)信用體系，將促使這類企業(yè)更好的為地方經(jīng)濟發(fā)展提供更完善，性價比更優(yōu)的高質(zhì)量能源服務(wù)。
六、從資本市場入手，促成轉(zhuǎn)供電企業(yè)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)
通過2018年降低一般工商業(yè)電價的惠民措施，暴露了我國電力體制之前忽略的缺陷，這就是轉(zhuǎn)供電企業(yè)的存在。從形式而言，轉(zhuǎn)供電主體行使了事實上的基層配電營業(yè)所職能，卻沒有納入配電網(wǎng)管理體制，從而導致了轉(zhuǎn)供電企業(yè)投資無法收回、價格體系紊亂、配網(wǎng)管理既不專業(yè)也不規(guī)范。這也是我國能耗難以降低的重要原因。
好在國家已經(jīng)認識到轉(zhuǎn)供電企業(yè)的改革也屬于增量配電業(yè)務(wù)改革的一部分，規(guī)定了轉(zhuǎn)供電主體選擇移交電網(wǎng)企業(yè)或者改制為增量配電網(wǎng)兩種形式的解決方案。根據(jù)我們調(diào)研，這兩種方式都難以被轉(zhuǎn)供電企業(yè)接受并落地操作。因此我們建議從資本市場入手，以收購、租賃和托管轉(zhuǎn)供電配電資產(chǎn)的方式來促使其改制為增量配電網(wǎng)，以達到多方共贏的商業(yè)模式。具體措施如下：
1、成立混合所有制的新型配電資產(chǎn)投資管理公司
2、盤活產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)
3、鼓勵商業(yè)綜合體與專業(yè)公司合作發(fā)展微電網(wǎng)
4、租賃中型轉(zhuǎn)供電企業(yè)資產(chǎn)進行專業(yè)化管理
5、托管小型轉(zhuǎn)供電企業(yè)資產(chǎn)進行規(guī)范化管理
6、充分利用電改政策降低轉(zhuǎn)供電企業(yè)電源成本
7、充分利用資本市場降低轉(zhuǎn)供電企業(yè)投資成本
本文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年第5期（總第388期）。
作者系中國能源研究會能源政策研究中心特約研究員、中國配電企業(yè)發(fā)展研究中心專家委員會委員、北京先見能源咨詢有限公司董事長。
