中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：黨的十九大報(bào)告指出要“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”。但目前我國(guó)在推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本文從能源資源、生態(tài)環(huán)境、能源經(jīng)濟(jì)和技術(shù)裝備四個(gè)維度構(gòu)建能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于該指標(biāo)體系通過(guò)橫向縱向全面對(duì)比指標(biāo)數(shù)值進(jìn)一步分析我國(guó)推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的挑戰(zhàn)，并展望未來(lái)發(fā)展方向。
前言
能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展提供源源不 斷的動(dòng)力，而能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政府政策的支持和推動(dòng)，能源政策在調(diào)整能源規(guī)模、 優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和提升能源效率方面發(fā)揮著導(dǎo)向作用。我國(guó)作為世界上最大的能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)，能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及能源政策的調(diào)整都會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)外能源市場(chǎng)和碳排放治理 產(chǎn)生重要影響， 尤其是在能源結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整、中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的階段，能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略選擇將會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。梳理改革開(kāi)放以來(lái)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，厘清能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，界定各階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要特征、問(wèn)題及對(duì)策，有助于把握能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)代脈搏和未來(lái)趨勢(shì)，為能源產(chǎn)業(yè)的未來(lái)戰(zhàn)略選擇明晰路徑和方向。
一、我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段及其主要特征
改革開(kāi)放以前，我國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一， 但是基本滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，建立了較為完善的能源生產(chǎn)和供給系統(tǒng)， 比如煤礦和油田的開(kāi)發(fā)和建設(shè)為我國(guó)能源工業(yè)奠定了發(fā)展基礎(chǔ)。 這一時(shí)期的能源政策主要以計(jì)劃調(diào)控為主， 能源生產(chǎn)和供給完全由政府調(diào)控和分配， 這種模式在一定程度上限制了能源技術(shù)創(chuàng)新， 阻礙了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 改革開(kāi)放以后， 以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的能源產(chǎn)業(yè)改革逐漸拉開(kāi)序幕，現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系逐漸建立和完善。 總體上看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。
（ 一） 初步發(fā)展階段（1978～1990 年）： 刺激能源生產(chǎn)，緩解能源供給短缺
改革開(kāi)放早期，各行各業(yè)百?gòu)U待興，能源的需求逐漸增多， 能源供給體系難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由此導(dǎo)致大面積的能源供給短缺。 從能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭成為最主要的能源來(lái)源（煤炭占比達(dá) 90%以上），煤炭開(kāi)采地區(qū)往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。 農(nóng)村能源供給主要以薪柴、作物秸稈等為主，農(nóng)村照明以煤油、蠟燭為主，電力成為農(nóng)村居民奢侈品。 此時(shí)主要以大型能源項(xiàng)目拉動(dòng)能源供給體系的建立，1978～1985 年新建續(xù)建 8 個(gè)煤炭基地、10 個(gè)油氣項(xiàng)目和 30 個(gè)大電站， 這些能源項(xiàng)目的建設(shè)有力地支撐了改革開(kāi)放初期快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在石油方面，為了提高石油供給，加強(qiáng)石油管理，中國(guó)海洋石油總公司和中國(guó)石油化工總公司分別于1982年和1983年成立。由于石油探井和開(kāi)采技術(shù)得到進(jìn)一步提升，石油產(chǎn)量從1982年開(kāi)始逐年增長(zhǎng)，到1985年達(dá)到1.25億噸，此時(shí)我國(guó)已經(jīng)成為世界第六大石油生產(chǎn)國(guó)。政府采取壓縮燒油、以煤代油等政策，實(shí)行以石油換外匯、以石油換技術(shù)的外貿(mào)策略，石油生產(chǎn)主要用于出口，換取外匯。20世紀(jì)80年代，我國(guó)每年有約1/4的原油用于出口，1977～1985年新增石油出口占新增出口總收入的1/3，石油出口成為我國(guó)外匯的主要來(lái)源。
雖然此時(shí)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，但政府也推廣新能源技術(shù)。1979年9月，黨的十一屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出要大力推廣沼氣。1980年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力開(kāi)展植樹(shù)造林的指示》，要求在燒柴困難的地區(qū)，大辦沼氣和積極發(fā)展薪炭林。與此同時(shí)，我國(guó)兩大核電站——秦山核電站和大亞灣核電站分別于1985年和1987年開(kāi)工建設(shè)。經(jīng)過(guò)十多年建設(shè)，我國(guó)能源生產(chǎn)總量從1978年的62770萬(wàn)噸上升到1990年的103922萬(wàn)噸，能源供給短缺局面有所緩解。這一階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：加大煤炭和石油供給，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要；逐步建立能源對(duì)外貿(mào)易；建立能源管理機(jī)構(gòu)和能源研究團(tuán)體；初步進(jìn)行了市場(chǎng)化改革探索；新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)始起步。
（二）推進(jìn)發(fā)展階段（1991～1999年）：能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，新能源產(chǎn)業(yè)漸成規(guī)模
1990年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，能源生產(chǎn)和消費(fèi)也保持平穩(wěn)增長(zhǎng)。在能源生產(chǎn)方面，1991～1999年，我國(guó)能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率平均在2.7%以上，其中1998年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。煤炭生產(chǎn)比例基本保持不變，原油生產(chǎn)比重有所下降，天然氣和清潔能源比例有所上升。在能源消費(fèi)方面，1991～1999年我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率維持在4%以上的水平，其中1998年增長(zhǎng)率跌至2%。煤炭消費(fèi)比例雖然有所下降但仍保持在70%以上。石油消費(fèi)比重上升較快，從1991年的17.1%上升到1999年的21.5%，天然氣和清潔能源消費(fèi)比例基本保持穩(wěn)定。
這一時(shí)期重工業(yè)快速發(fā)展（在工業(yè)產(chǎn)值中的比重超過(guò)50%），對(duì)能源的需求增加，最終導(dǎo)致我國(guó)在1993年由石油出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓦M(jìn)口國(guó)。鑒于這種情況，我國(guó)能源供給開(kāi)始逐步利用國(guó)際能源市場(chǎng)保證國(guó)內(nèi)能源供給，開(kāi)辟了石油進(jìn)出口貿(mào)易，逐步改變以煤炭為主的能源供給結(jié)構(gòu)。
另外，能源造成的環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始在一些大城市初現(xiàn)。北京建立了規(guī)模龐大的首都鋼鐵公司，同時(shí)建立煤電廠和焦化廠，煤炭的大量使用導(dǎo)致北京冬季發(fā)生較嚴(yán)重的環(huán)境污染。為治理能源引起的污染問(wèn)題，1998年初北京市出臺(tái)了關(guān)于治理北京市環(huán)境的30多條措施，通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)北京市能源和環(huán)境問(wèn)題的建議》，建議將高污染的首鋼高爐等設(shè)備遷出北京，關(guān)閉高污染的煉焦廠。
這一時(shí)期太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。1995年全國(guó)太陽(yáng)能熱水器生產(chǎn)企業(yè)超千家，年產(chǎn)真空管太陽(yáng)能熱水器20萬(wàn)臺(tái)，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)百億元。
1997年安烽公司在全國(guó)首次推出全不銹鋼太陽(yáng)能熱水器，隨后江蘇、浙江數(shù)百家品牌太陽(yáng)能熱水器蜂擁而起，到1998年全國(guó)太陽(yáng)能熱水器生產(chǎn)企業(yè)突破2000家，從業(yè)人數(shù)達(dá)50萬(wàn)人。新能源等利用量從1990年的60萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到1999年的25280萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，已經(jīng)接近石油、天然氣提供的能源量，成為現(xiàn)實(shí)能源系統(tǒng)中一個(gè)重要的組成部分[1]。
這一階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：能源供需矛盾得到有效緩解，能源需求量開(kāi)始增加，能源品種開(kāi)始多元化，能源市場(chǎng)化改革逐步推進(jìn)，但同時(shí)能源消費(fèi)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題初步顯現(xiàn)。
（三）加速發(fā)展階段（2000～2009年）：調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)新能源發(fā)展
隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)也進(jìn)入快速發(fā)展階段。2000~2009年，我國(guó)能源生產(chǎn)總量增長(zhǎng)率保持在8.1%以上的水平，其中2003年能源生產(chǎn)總量增長(zhǎng)率曾一度超過(guò)14%，2004年達(dá)到15.6%。煤炭生產(chǎn)比例從2000年的73.2%上升到2009年的76.8%；石油比重下降較大，從2000年的17.2%下降到2009年的9.4%；天然氣和清潔能源比重分別從2001年的2.6%和7.7%上升到2009年的4.0%和9.8%。從能源消費(fèi)角度來(lái)看，這一階段我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率維持在9.2%以上的水平，其中2003年和2004年能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)率曾一度超過(guò)16%；煤炭消費(fèi)比例高達(dá)68%以上，石油比重有所下降，天然氣和清潔能源比例有所上升。
為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的能源分布不均衡問(wèn)題，2000年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)啟動(dòng)“西氣東輸”和“西電東送”工程，其中“西氣東輸”是我國(guó)距離最長(zhǎng)、管徑最大、投資最多、輸氣量最大、施工條件最復(fù)雜的天然氣管道項(xiàng)目。這兩個(gè)項(xiàng)目的建成有利于西部地區(qū)將能源資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。
成品油市場(chǎng)改革方面，2000年我國(guó)建立了成品油價(jià)格與國(guó)際成品油市場(chǎng)“掛鉤聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。2008年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)規(guī)定成品油價(jià)格不再與國(guó)際成品油價(jià)格掛鉤，而是與國(guó)際原油價(jià)格掛鉤，汽油、柴油最高零售價(jià)格以國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格為基礎(chǔ)，這些政策有利于成品油價(jià)格市場(chǎng)化。
2003年我國(guó)首次確立國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度，并規(guī)劃了四個(gè)基地，分別是寧波鎮(zhèn)海、舟山岱山、青島黃島、大連新港，一期建設(shè)國(guó)家財(cái)政撥款60億元，形成儲(chǔ)備原油50天的能力[2]。
為了調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率，煤炭產(chǎn)業(yè)通過(guò)企業(yè)重組、兼并等措施提升企業(yè)管理水平，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了大量的環(huán)境污染和過(guò)高的碳排放。
2005年國(guó)際碳減排合作協(xié)議《京都議定書(shū)》正式生效。我國(guó)制定的“十一五”規(guī)劃明確要求大力開(kāi)發(fā)風(fēng)能，建成30個(gè)10萬(wàn)千瓦級(jí)以上的大型風(fēng)電項(xiàng)目，在內(nèi)蒙古、河北、江蘇、甘肅等地形成百萬(wàn)千瓦風(fēng)電基地；到2010年底風(fēng)電裝機(jī)、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到500萬(wàn)千瓦和550萬(wàn)千瓦；并積極開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽?。隨著可再生能源的發(fā)展，能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。
這一階段，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：能源供給和能源消費(fèi)均出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，但是化石能源造成的環(huán)境污染日益嚴(yán)峻；由化石能源主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅Πl(fā)展可再生能源，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸向低碳化、清潔化方向發(fā)展；能源市場(chǎng)化改革進(jìn)一步完善，制定了油氣市場(chǎng)化方案。
（四）全面發(fā)展階段（2010年至今）：推動(dòng)能源革命，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系
2010年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全新發(fā)展階段。從能源生產(chǎn)角度來(lái)看，2010～2016年，我國(guó)能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率平均跌至2.8%，其中2015年、2016年由于嚴(yán)格的環(huán)境管制，能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。煤炭生產(chǎn)比例從2010年的76.2%下降到2016年的69.6%，石油也從2010年的9.3%下降到2016年的8.2%，天然氣和清潔能源比例分別從2010年的4.1%和10.4%上升到2016年的5.3%和16.9%。從能源消費(fèi)角度來(lái)看，2010～2016年，我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率維持在3.8%以上的水平，其中2015年能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)率曾一度低于0.96%。煤炭消費(fèi)比例高達(dá)60%以上，2011年煤炭消費(fèi)比例為70%，但是煤炭消費(fèi)數(shù)量呈現(xiàn)顯著的下降趨勢(shì)。石油和天然氣比重略微有所上升，清潔能源比例從2010年的9.4%上升到2016年的13.3%。
從以上數(shù)據(jù)可以看出，受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響，我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)均出現(xiàn)回落。經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時(shí)代，煤炭和火電行業(yè)從繁榮開(kāi)始走向衰敗，投資規(guī)模收縮且行業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。為了推進(jìn)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革，2012年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出取消重點(diǎn)電煤合同、實(shí)施電煤價(jià)格并軌的政策。隨著煤電矛盾愈演愈烈，煤電聯(lián)營(yíng)和一體化重組成為解決體制障礙的最佳路徑之一。2018年初，國(guó)電集團(tuán)與神華集團(tuán)聯(lián)合重組為國(guó)家能源投資集團(tuán)，彰顯了我國(guó)推動(dòng)煤電產(chǎn)業(yè)改革的決心。
在成品油價(jià)格形成機(jī)制方面，2013年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制的通知》，不僅縮短了調(diào)價(jià)周期，而且根據(jù)進(jìn)口原油結(jié)構(gòu)及國(guó)際市場(chǎng)原油貿(mào)易變化調(diào)整了掛靠油種。
按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路推進(jìn)電力、天然氣等價(jià)格改革，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性[3]。在石油行業(yè)，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干建議》，正式賦予符合條件的原油加工企業(yè)原油進(jìn)口和使用資質(zhì)；2015年《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》發(fā)布以后，上游勘探開(kāi)發(fā)和進(jìn)口環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入限制開(kāi)始松動(dòng)，油氣行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻逐漸放開(kāi)。
2014年中國(guó)開(kāi)通了中俄兩國(guó)天然氣管道?！吨卸頄|線供氣購(gòu)銷合同》的簽訂對(duì)于中國(guó)天然氣供給安全提供了有效保障。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，中國(guó)與中亞和歐洲地區(qū)也開(kāi)展了能源戰(zhàn)略合作，為滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求提供了保障。
政府頒布了一系列促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策措施，鼓勵(lì)可再生能源技術(shù)研發(fā)、投資和消費(fèi)?？稍偕茉丛鲩L(zhǎng)較快，2015年中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)17%，達(dá)到1105億美元。中國(guó)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，成為全球最大的可再生能源生產(chǎn)國(guó)。
2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定了《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016～2030）》，在能源消費(fèi)革命、能源生產(chǎn)革命和能源技術(shù)革命方面提出了確切的目標(biāo)和行動(dòng)路線。實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，把“雙控”作為約束性指標(biāo)，推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼機(jī)制。該戰(zhàn)略提出，2020年能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，2030年控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。這標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入改變傳統(tǒng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)觀念、開(kāi)啟能源革命、構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的新時(shí)代。
這一階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：傳統(tǒng)煤炭產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格規(guī)制，煤炭企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損狀態(tài)，隨之火電行業(yè)也面臨產(chǎn)能過(guò)剩；煤改氣政策導(dǎo)致天然氣需求量大增；石油進(jìn)口量進(jìn)一步擴(kuò)大；新能源產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展；能源市場(chǎng)化改革進(jìn)入深水區(qū)；能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源效率提升成為主旋律。
二、我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段采取的主要措施
針對(duì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段面臨的難題，我國(guó)采取了針對(duì)性的措施，取得了一定的效果。
（一）能源改革初探階段出臺(tái)的重大政策措施
在能源產(chǎn)業(yè)初步發(fā)展階段，能源結(jié)構(gòu)主要以煤炭為主，農(nóng)村基本以薪柴為主，大部分地區(qū)電力的使用還未普及；能源的生產(chǎn)能力還相對(duì)比較落后，能源供給短缺；能源企業(yè)大多屬于國(guó)有或者集體企業(yè)，民營(yíng)能源企業(yè)還處于萌芽狀態(tài)，因此能源市場(chǎng)化改革剛拉開(kāi)序幕。
改革開(kāi)放初期，能源產(chǎn)業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，這一階段出臺(tái)的政策文件主要有：
《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》（1980年）、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》（1982年）、《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見(jiàn)》（1986年）、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》（1989年）。
為了緩解能源供給緊張局面，政府采取的措施主要有：一是加大國(guó)有煤礦的建設(shè)力度。在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設(shè)了一些大型能源生產(chǎn)基地。二是鼓勵(lì)私營(yíng)個(gè)體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行煤礦開(kāi)采。小煤窯大量出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦逐漸成為煤炭生產(chǎn)的主力軍。三是實(shí)施石油“走出去”戰(zhàn)略。1982年頒布《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，我國(guó)開(kāi)始開(kāi)展國(guó)際能源貿(mào)易和能源合作，這一舉措加大了國(guó)內(nèi)石油供給，緩解了石油供需矛盾。四是注重節(jié)能。1980年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)“能源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在優(yōu)先位置”。五是鼓勵(lì)農(nóng)村利用新能源。1986年出臺(tái)的《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)促進(jìn)農(nóng)村能源和可再生能源的開(kāi)發(fā)起到了積極的作用。
為探索運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費(fèi)，1989年中共中央作出《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，開(kāi)展煤炭行業(yè)改革，并對(duì)三大石油公司進(jìn)行股份制改造，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。
（二）能源改革推進(jìn)階段出臺(tái)的重大政策措施
在能源產(chǎn)業(yè)推進(jìn)發(fā)展階段，石油需求量增加，石油供給開(kāi)始依賴世界石油市場(chǎng)；環(huán)境污染問(wèn)題出現(xiàn)，但是政府還缺乏體制機(jī)制上的應(yīng)對(duì)策略；能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革主要涉及煤炭產(chǎn)業(yè)，石油、天然氣主要由國(guó)有企業(yè)供應(yīng)。這一階段的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較平穩(wěn)，為了促進(jìn)能源市場(chǎng)化改革，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府制定了一系列政策文件。
在煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革方面，1993年國(guó)家提出了三年放開(kāi)煤價(jià)、三年抽回財(cái)政補(bǔ)貼的新政策。但是由于電價(jià)管制，電煤價(jià)格的市場(chǎng)化改革遇到問(wèn)題。為了確保電價(jià)穩(wěn)定，國(guó)家設(shè)定國(guó)有大型電廠的電煤價(jià)格，電煤價(jià)格和非電煤價(jià)格之間出現(xiàn)了雙軌制[4]。
在天然氣市場(chǎng)化改革方面，1993年發(fā)布了《國(guó)家物價(jià)局關(guān)于四川石油管理局自銷天然氣實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格的通知》，1994年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于調(diào)整原油、天然氣、成品油價(jià)格請(qǐng)示的通知》，對(duì)天然氣決定實(shí)行包干內(nèi)外井口價(jià)格并軌制度，這正式開(kāi)啟了分類用戶多軌制的時(shí)代。
在石油市場(chǎng)化改革方面，1998年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)印發(fā)《原油成品油價(jià)格改革方案》，改變了以往政府制訂固定價(jià)格的模式，基本確定了與國(guó)際油價(jià)變化相適應(yīng)，在政府調(diào)控下以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的機(jī)制。
在新能源產(chǎn)業(yè)方面，1995年國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合印發(fā)《中國(guó)新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996~2010年）》，作為指導(dǎo)我國(guó)新能源和可再生能源事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部委發(fā)布了《節(jié)能和新能源發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》《“九五”新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計(jì)劃》《中國(guó)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》《進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列政策性文件。在法律方面，則主要有1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》和1995年《中華人民共和國(guó)電力法》，這些政策和法律促進(jìn)了可再生能源的快速發(fā)展。
（三）能源改革加速階段出臺(tái)的重大政策措施
在能源產(chǎn)業(yè)中，這一階段只有煤炭行業(yè)實(shí)現(xiàn)相對(duì)完善的市場(chǎng)化機(jī)制，石油、天然氣和電力市場(chǎng)的價(jià)格改革還未實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展?？稍偕茉措m然得到了政府的大力支持，但可再生能源技術(shù)成本較高，難以與火力發(fā)電成本競(jìng)爭(zhēng)。
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，能源改革進(jìn)入加速階段，傳統(tǒng)能源造成的環(huán)境污染問(wèn)題引起多方關(guān)注，可再生能源發(fā)展逐漸成為發(fā)展方向。
在節(jié)約能源、提高能源效率方面，2004年以來(lái)我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004~2020）》《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)〈“十一五”十大重點(diǎn)節(jié)能工程實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等規(guī)劃和政策性文件。其中，2007年制定的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》首次將節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境列為能源發(fā)展的重要內(nèi)容，明確提出力爭(zhēng)到2010年萬(wàn)元GDP（2005年不變價(jià)）能耗由2005年的1.22噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到0.98噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
在鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展方面，主要有2005年頒布的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，該法的制定開(kāi)啟了可再生能源發(fā)展的新時(shí)代。此后相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列政策文件，如：《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理規(guī)則》等，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)等措施給予可再生能源企業(yè)補(bǔ)貼。
在減排方面，2005年《京都議定書(shū)》正式生效后，2007年我國(guó)印發(fā)了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，提出到2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的具體目標(biāo)，從此我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始邁入低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)期。
（四）能源改革全面推進(jìn)階段出臺(tái)的重大政策措施
能源產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展階段，煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入寒冬時(shí)期，消化過(guò)剩產(chǎn)能成為重要議題；能源產(chǎn)業(yè)煤炭清潔化、高效化利用難以短時(shí)期取得有效突破；可再生能源產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼，缺乏內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制；天然氣市場(chǎng)化改革遇到瓶頸。在復(fù)雜的國(guó)際變化背景下如何保證油氣多元供給渠道，防范能源國(guó)際貿(mào)易中的系統(tǒng)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，成為政策層面關(guān)注的重要問(wèn)題。
2010年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全面深化改革階段，能源產(chǎn)業(yè)也進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、市場(chǎng)化改革深水區(qū)，為了應(yīng)對(duì)這一狀況，2013年我國(guó)設(shè)立國(guó)家能源局，全面指導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源市場(chǎng)化改革。
這一時(shí)期，煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：煤炭清潔化利用和淘汰落后產(chǎn)能。其中，煤炭清潔化利用方面的政策文件主要有：《關(guān)于調(diào)控煤炭總量?jī)?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)煤炭安全綠色開(kāi)發(fā)和清潔高效利用的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)〈煤炭深加工示范工程標(biāo)定管理辦法（試行）〉的通知》《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)行燃煤電廠超低排放電價(jià)支持政策有關(guān)問(wèn)題的通知》《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2015~2020年）》。煤電淘汰落后產(chǎn)能方面的政策文件主要有：《關(guān)于發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好2015年煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》《關(guān)于下達(dá)2015年電力行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的通知》等，這些政策的制定對(duì)推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、淘汰落后產(chǎn)能發(fā)揮了重要作用。
在天然氣管道和市場(chǎng)化改革方面，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》《關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》等政策，提出要將我國(guó)天然氣管道運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)許收益率明確為8%，同時(shí)進(jìn)一步加大石油和天然氣市場(chǎng)化程度，鼓勵(lì)各方投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力。
在原油市場(chǎng)化改革方面，2013年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定《關(guān)于油品質(zhì)量升級(jí)價(jià)格政策有關(guān)意見(jiàn)的通知》，2015年商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》。通過(guò)這些政策逐漸提高油品質(zhì)量，進(jìn)一步放開(kāi)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入油氣行業(yè)門(mén)檻，允許地方煉油企業(yè)自主進(jìn)口原油。
在環(huán)境污染治理方面，我國(guó)發(fā)布了《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014~2020）》等重要文件，加快淘汰落后產(chǎn)能，治理空氣污染。2017年各部委與北方地區(qū)政府聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃的首批試點(diǎn)，這些城市的高能耗產(chǎn)業(yè)采取錯(cuò)峰生產(chǎn)，對(duì)違規(guī)事件進(jìn)行嚴(yán)格處罰。這些政策的制定，在一定程度上使我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題得到了有效治理。
在氣候變化和環(huán)境污染的壓力下，大力發(fā)展可再生能源成為重要選擇。2010年，財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，確定在上海、長(zhǎng)春、深圳、杭州、合肥等5個(gè)城市啟動(dòng)私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。2012年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃包括了水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽馨l(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局及保障措施和實(shí)施機(jī)制。2013年以來(lái)，國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)發(fā)布了《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》《支持分布式光伏發(fā)電金融服務(wù)的意見(jiàn)》《分布式發(fā)電管理暫行辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于完善核電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于調(diào)整可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于促進(jìn)抽水蓄能電站健康有序發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電設(shè)備市場(chǎng)秩序有關(guān)要求的通知》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》《生物柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)新能源微電網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策文件，從新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、新能源補(bǔ)貼、運(yùn)行機(jī)制和鼓勵(lì)投資等方面提供了政策支持。
作為新時(shí)代能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展的重要戰(zhàn)略，2016年制定出臺(tái)的《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016~2030）》，全面提出“安全、節(jié)約、綠色低碳、主動(dòng)創(chuàng)新”的戰(zhàn)略取向，并設(shè)定2020年、2030年、2050年中長(zhǎng)期能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳化、高效化的能源體系轉(zhuǎn)型；明確提出“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化互驅(qū)并進(jìn)”等戰(zhàn)略要求，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式根本性轉(zhuǎn)變。這一戰(zhàn)略的實(shí)施開(kāi)啟了推動(dòng)能源革命、構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的新時(shí)代。
三、改革開(kāi)放40年我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成效
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，在提高人民生活水平、支撐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、拉動(dòng)就業(yè)等方面起到了重要的支撐作用。
（一）能源效率得到極大提升，能源結(jié)構(gòu)得到有效改善
經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，我國(guó)的能源消費(fèi)和能源生產(chǎn)總量排名世界第一，成為全球能源市場(chǎng)具有顯著影響力的地區(qū)之一。如圖1所示，中國(guó)能源消費(fèi)總量從1978年的57144萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤提升到2016年的436000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。能源生產(chǎn)總量從1978年的62770萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤提升到2016年的346000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。在大力提高能效政策的刺激下，單位GDP能耗大幅度下降，從1978年的15.53下降到0.59。鑒于煤多、缺油、少氣的實(shí)際情況，我國(guó)堅(jiān)決縮減煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)模，發(fā)展清潔能源，加速能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。經(jīng)過(guò)40年發(fā)展，能源結(jié)構(gòu)得到有效改善，煤炭占比從1978年的70.7%下降到2016年的62%，與此同時(shí)，可再生能源占比從3.4%上升到2016年的13.3%。能源效率的提升和能源結(jié)構(gòu)的改善對(duì)于提高節(jié)能減排水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障。
（二）可再生能源政策得到逐步完善，可再生能源得到有效發(fā)展
為了應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，各國(guó)均把發(fā)展可再生能源作為能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。我國(guó)一向重視可再生能源的發(fā)展，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始先后制定一系列政策促進(jìn)可再生能源發(fā)展，特別是2005年以來(lái)，我國(guó)可再生能源法律法規(guī)體系逐步建立，相關(guān)激勵(lì)政策逐步推廣，發(fā)展規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)。主要表現(xiàn)在：一是逐步建立了可再生能源發(fā)電的價(jià)格制度和補(bǔ)貼制度。我國(guó)對(duì)可再生能源實(shí)行了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策，每年的補(bǔ)貼額高達(dá)1000億元。二是可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模居世界第一。風(fēng)電裝機(jī)容量和太陽(yáng)能光伏電池投資規(guī)模均居世界首位。據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）報(bào)告顯示，2014年中國(guó)可再生能源投資額占全世界的1/3，占發(fā)展中國(guó)家總投資額的2/3。三是可再生能源發(fā)電量達(dá)到較高水平。就總量而言，非水可再生能源發(fā)電量為234.6太瓦時(shí)，居世界第二位。其中，太陽(yáng)能發(fā)電量29.1太瓦時(shí)，風(fēng)力發(fā)電量158.4太瓦時(shí)，均居世界第二位?？稍偕茉蠢梅秶鸩綇陌l(fā)電行業(yè)擴(kuò)展到供熱、交通等領(lǐng)域，并進(jìn)行區(qū)域試點(diǎn)。四是可再生能源技術(shù)逐漸成熟。在大型水電站設(shè)計(jì)方面已經(jīng)具有成熟的技術(shù)水平，光伏發(fā)電的成本也在逐年下降。
（三）能源貿(mào)易渠道多元化，能源安全得到進(jìn)一步保障
經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，我國(guó)工業(yè)和居民能源需求已經(jīng)進(jìn)入電氣化時(shí)代，石油和天然氣顯得日益重要。然而我國(guó)能源供給“富煤、缺油、少氣”的國(guó)情導(dǎo)致了兩大重要戰(zhàn)略物資——石油和天然氣的供給一直依賴國(guó)際市場(chǎng)。數(shù)據(jù)顯示，2017年石油對(duì)外依賴度高達(dá)67%以上，天然氣的對(duì)外依賴度也高達(dá)34%。石油、天然氣嚴(yán)重依賴國(guó)外進(jìn)口這一事實(shí)構(gòu)成了我國(guó)能源安全的潛在危險(xiǎn)。為此，我國(guó)積極拓展國(guó)際能源貿(mào)易多元渠道，保證能源供給安全。經(jīng)過(guò)多方努力，目前我國(guó)已經(jīng)建立較為完善的國(guó)際能源貿(mào)易合作體系，主要表現(xiàn)在：一是在石油方面，除了擴(kuò)大國(guó)內(nèi)供給外，還積極拓展海外業(yè)務(wù)，合作范圍涉及26個(gè)國(guó)家、31個(gè)項(xiàng)目，已經(jīng)構(gòu)建起相對(duì)多元化的進(jìn)口渠道，石油進(jìn)口來(lái)源不僅來(lái)自中東地區(qū)，還與非洲地區(qū)、歐洲地區(qū)及西半球等建立了石油合作與貿(mào)易機(jī)制。這種多元化的進(jìn)口渠道抵銷了一元化可能引致的能源安全潛在風(fēng)險(xiǎn)，有效地保障了我國(guó)的石油供給安全。二是在天然氣方面，國(guó)內(nèi)已經(jīng)建成陜京管線、北部灣海域至香港管線、新疆到上海的西氣東輸管線等跨區(qū)域管網(wǎng)布局。與此同時(shí)，我國(guó)也將目光轉(zhuǎn)向國(guó)際天然氣賣家：2006年澳大利亞海氣登陸深圳，2010年哈薩克斯坦陸氣進(jìn)入新疆，2014年與俄羅斯簽訂天然氣貿(mào)易大單，2017年中美LNG項(xiàng)目開(kāi)啟了中美天然氣貿(mào)易的序幕。這種多通道供應(yīng)的方式在一定程度上保證了我國(guó)天然氣供給的安全。
總之，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就，但是也存在一些問(wèn)題，比如電力行業(yè)、油氣行業(yè)還未建立完全的市場(chǎng)機(jī)制；傳統(tǒng)煤炭占比依然較高，環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻；各地“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象嚴(yán)重，新能源產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出動(dòng)力不足；地緣政治、宗教沖突等給國(guó)際能源貿(mào)易帶來(lái)不確定性，可能對(duì)我國(guó)能源安全構(gòu)成潛在威脅。
四、我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略取向
（一）由高碳路徑鎖定向低碳路徑鎖定轉(zhuǎn)變
我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期依賴高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致高碳基礎(chǔ)設(shè)施在正常運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)鎖定了大量碳排放，這種路徑依賴產(chǎn)生的規(guī)模報(bào)酬遞增推動(dòng)技術(shù)和制度共同演化，導(dǎo)致碳鎖定[5-6]。由于碳基技術(shù)體制的演化具有路徑依賴和自我強(qiáng)化等特征，因而長(zhǎng)期主導(dǎo)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展路徑，導(dǎo)致低碳技術(shù)擴(kuò)散受阻[7]。高碳路徑依賴與我國(guó)能源結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有能源政策以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式緊密相關(guān)，因此打破原有的高碳路徑鎖定，實(shí)現(xiàn)高碳路徑的解構(gòu)與低碳路徑的重構(gòu)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)低碳化、綠色化發(fā)展十分必要，這就需要從技術(shù)和制度兩方面實(shí)現(xiàn)“解鎖”。
為實(shí)現(xiàn)高碳路徑鎖定向低碳路徑鎖定轉(zhuǎn)變，未來(lái)能源政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是加大新節(jié)能技術(shù)研發(fā)。繼續(xù)推廣可再生能源技術(shù)創(chuàng)新以及煤炭清潔化技術(shù)，對(duì)儲(chǔ)能技術(shù)、石墨烯等新材料發(fā)明給予重點(diǎn)支持，鼓勵(lì)建立以企業(yè)為主體、多方參與的研發(fā)體系。二是從制度上保障能源高效利用和新技術(shù)有效擴(kuò)散。利用財(cái)政金融政策、政府產(chǎn)業(yè)政策支持能源效率高的行業(yè)或企業(yè)；對(duì)于新能源技術(shù)研發(fā)公司在初始階段給予政策支持，政府主動(dòng)協(xié)助相關(guān)技術(shù)企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)渠道拓展，縮短優(yōu)秀成果產(chǎn)業(yè)化過(guò)程。三是明確參與主體的功能定位，理順參與主體的利益關(guān)系。對(duì)于可再生能源電力市場(chǎng)參與企業(yè)、電網(wǎng)公司、地方政府和用電主體，制定動(dòng)態(tài)的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)參與主體消納清潔能源的積極性。四是建設(shè)全民節(jié)能的社會(huì)體系。對(duì)酒店、企事業(yè)單位、大型場(chǎng)所進(jìn)行節(jié)能工程改造，對(duì)能源過(guò)度浪費(fèi)現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)管并制定懲罰措施。對(duì)居民用電行為進(jìn)行節(jié)能教育宣傳，反對(duì)家庭電能浪費(fèi)，鼓勵(lì)居民安裝清潔能源設(shè)施，最終形成全民節(jié)能的社會(huì)體系。
（二）由傳統(tǒng)化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)變
隨著環(huán)境污染的加劇，世界各國(guó)均將可再生能源作為新的能源戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展和普及，我國(guó)的可再生能源投資規(guī)模已達(dá)到世界首位。無(wú)論是陸上風(fēng)電還是太陽(yáng)能光伏發(fā)電，都已經(jīng)在全國(guó)有條件的區(qū)域遍地開(kāi)花。未來(lái)我國(guó)能源需求的增量部分主要來(lái)源于可再生能源，因此我國(guó)的可再生能源規(guī)模還有較大的增長(zhǎng)空間。隨著我國(guó)電氣化時(shí)代的到來(lái)，化石能源將逐漸被可再生能源取代，火力發(fā)電將成為電力系統(tǒng)的調(diào)峰用電。
為實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)變，未來(lái)可再生能源政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是傳統(tǒng)能源的清潔化利用。采取多種途徑推動(dòng)優(yōu)質(zhì)能源替代民用散煤，大力推廣煤改氣、煤改電工程。繼續(xù)加大煤炭清潔高效的利用技術(shù)研發(fā)。二是優(yōu)化區(qū)域?qū)用娴碾娏ε渲?。可再生能源分布不均勻，供給方和需求方在空間區(qū)域上不匹配、不協(xié)調(diào)。應(yīng)該從全局視角統(tǒng)一調(diào)配不同區(qū)域和不同能源品種的需求和供應(yīng)。針對(duì)遠(yuǎn)距離跨區(qū)域電網(wǎng)傳輸?shù)碾姄p率過(guò)高的問(wèn)題，對(duì)電網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，建設(shè)全局特高壓電網(wǎng)設(shè)施。三是以電動(dòng)汽車為抓手，助推能源轉(zhuǎn)型。電動(dòng)汽車未來(lái)將逐漸替代傳統(tǒng)汽車，我國(guó)要抓住歷史機(jī)遇，制定合理的電動(dòng)汽車推廣計(jì)劃，加大電動(dòng)汽車技術(shù)研發(fā)，在原有加油站和加氣站布局基礎(chǔ)上建立便利化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的充電樁設(shè)施。四是推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)化改革。改變可再生能源依靠政府“輸血”的局面，建設(shè)可再生能源內(nèi)在動(dòng)力發(fā)展機(jī)制，對(duì)可再生能源不同發(fā)展階段和不同能源品種實(shí)施價(jià)格類和數(shù)量類組合政策，發(fā)揮政策的組合效應(yīng)。將可再生能源配額制與碳市場(chǎng)交易機(jī)制有效銜接，建立傳統(tǒng)能源與可再生能源的懲罰和激勵(lì)制度。
（三）由傳統(tǒng)能源技術(shù)向智慧能源技術(shù)轉(zhuǎn)變
地理位置分散、生產(chǎn)規(guī)模小、能量隨機(jī)性和波動(dòng)性較大等特點(diǎn)阻礙了可再生能源的充分發(fā)揮。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將分散在全球各地的能源收集設(shè)備有效聯(lián)結(jié)起來(lái)，組成全局“能源互聯(lián)網(wǎng)”，能夠改變傳統(tǒng)的用能依賴和消費(fèi)模式，促進(jìn)可再生能源的廣泛應(yīng)用，緩解全球氣候變化壓力。“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源將互聯(lián)網(wǎng)思維滲透到傳統(tǒng)能源行業(yè)，能實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)者、能源管理者、能源供應(yīng)者、能源服務(wù)企業(yè)之間的互聯(lián)互通，與能源有關(guān)的商業(yè)模式、研發(fā)模式、運(yùn)營(yíng)模式、服務(wù)模式等都將面臨重構(gòu)甚至顛覆。為了把握這一歷史機(jī)遇，我國(guó)已經(jīng)明確提出“互聯(lián)網(wǎng)+智慧能源”的發(fā)展路線圖，即通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)能源系統(tǒng)扁平化，推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)模式革命，提高能源利用效率，推動(dòng)節(jié)能減排。
為實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)能源技術(shù)向智慧能源技術(shù)轉(zhuǎn)變，未來(lái)相關(guān)政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是加大能源互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。利用信息技術(shù)，開(kāi)發(fā)建設(shè)基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)的能源供給、監(jiān)測(cè)、調(diào)度、需求為一體的信息服務(wù)平臺(tái)，改造電網(wǎng)傳送技術(shù)，建設(shè)超高壓電力傳輸網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)“源—網(wǎng)—荷—儲(chǔ)”協(xié)調(diào)發(fā)展、集成互補(bǔ)的能源互聯(lián)網(wǎng)。二是大力支持儲(chǔ)能技術(shù)研發(fā)。通過(guò)對(duì)儲(chǔ)能技術(shù)的研發(fā)，為可再生能源的利用和管理提供技術(shù)基礎(chǔ)，也為能源互聯(lián)網(wǎng)的構(gòu)建提供可行性保障。三是構(gòu)建全方位、多主體的能源互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。將分布式能源、電網(wǎng)、電動(dòng)汽車和家庭發(fā)電組成能源互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，依托能源智能管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)用戶需求的適時(shí)響應(yīng)，并基于用戶需求端開(kāi)發(fā)智能供電系統(tǒng)；依托新能源、儲(chǔ)能、柔性網(wǎng)絡(luò)和微網(wǎng)等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)分布式能源的高效、靈活接入以及生產(chǎn)、消費(fèi)一體化；依托能源市場(chǎng)交易體系建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)能源網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放共享。
（四）由以政府調(diào)控為主向市場(chǎng)引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變
由于一些能源行業(yè)的自然壟斷性，能源市場(chǎng)化改革一直是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的議題。長(zhǎng)期以來(lái)，能源市場(chǎng)價(jià)格受到政府管控，雖然經(jīng)歷了多年的市場(chǎng)化改革和探索，成品油價(jià)格已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，但是天然氣和電力的市場(chǎng)化改革還未實(shí)現(xiàn)。天然氣方面主要原因是天然氣供給來(lái)源和供給渠道的特殊性，具有自然壟斷性，因此天然氣市場(chǎng)化改革緩慢。在需求方面，居民用氣交叉補(bǔ)貼較為嚴(yán)重，還未出臺(tái)工商業(yè)用氣和居民用氣的市場(chǎng)化政策。目前網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)方向已經(jīng)確定，相關(guān)政策開(kāi)始鼓勵(lì)多方主體參與建設(shè)天然氣管道，市場(chǎng)主體的活力得到進(jìn)一步激發(fā)。在電力供給方面，由于涉及利益主體眾多，再加上技術(shù)上的限制，電價(jià)一直采用政府的定價(jià)，因此電力市場(chǎng)化改革一直相對(duì)滯后。
為實(shí)現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)由以政府調(diào)控為主向市場(chǎng)引導(dǎo)為主的轉(zhuǎn)變，未來(lái)相關(guān)政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是通過(guò)市場(chǎng)化手段，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。減少政府干預(yù)，改革能源產(chǎn)業(yè)行政審批制度，發(fā)展混合所有制模式，建立包含污染成本的能源價(jià)格定價(jià)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)改革。二是繼續(xù)完善天然氣和電力的市場(chǎng)化改革。對(duì)電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等繼續(xù)加快市場(chǎng)化改革進(jìn)程，加快推進(jìn)配售電改革，打破壟斷，推動(dòng)天然氣和電力企業(yè)市場(chǎng)化改革。對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施、油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)更多的社會(huì)主體參與天然氣開(kāi)采、進(jìn)口，加快管道、LNG接收站、儲(chǔ)氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公平開(kāi)放，通過(guò)增加競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低成本[10]。三是逐步取消政府對(duì)可再生能源的巨額補(bǔ)貼機(jī)制，建立可再生能源市場(chǎng)化交易機(jī)制。四是加大改革創(chuàng)新力度，推進(jìn)適應(yīng)可再生能源特點(diǎn)的電力市場(chǎng)體制機(jī)制改革示范，逐步建立新型電力運(yùn)行機(jī)制和電價(jià)形成機(jī)制，積極探索多部制電價(jià)機(jī)制。
（五）由國(guó)內(nèi)供給體系向國(guó)際供給體系轉(zhuǎn)變
隨著我國(guó)能源結(jié)構(gòu)向清潔化、低碳化轉(zhuǎn)型，尤其是在煤改氣工程以后，石油和天然氣短缺更加嚴(yán)重。我國(guó)未來(lái)將進(jìn)入電氣時(shí)代，這將進(jìn)一步刺激石油和天然氣等資源的需求。因此，能源供給體系從國(guó)內(nèi)供給轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)供給將是重要的戰(zhàn)略布局。要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)外能源貿(mào)易，開(kāi)拓能源海外市場(chǎng)緩解我國(guó)能源供需矛盾，從而保證我國(guó)能源安全。按照互利共贏、多元合作的思維融入并構(gòu)建相對(duì)安全的國(guó)際能源供給體系，是未來(lái)的戰(zhàn)略選擇。
為實(shí)現(xiàn)由國(guó)內(nèi)供給體系向國(guó)際供給體系轉(zhuǎn)變，未來(lái)相關(guān)政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是在已有能源貿(mào)易合作的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的能源合作。該區(qū)域的石油剩余探明儲(chǔ)量為1338億噸，占世界總儲(chǔ)量的57%；天然氣剩余探明儲(chǔ)量為155萬(wàn)億立方米，占世界總儲(chǔ)量的78%。從區(qū)位上看，“一帶一路”密切聯(lián)系著能源消費(fèi)國(guó)和能源生產(chǎn)國(guó)，優(yōu)化能源配置、增進(jìn)能源合作是沿線各方共同的意愿[11]。因此，中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)加大與沿線國(guó)家和地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與合作，依托中緬油氣管道項(xiàng)目、中俄天然氣管道項(xiàng)目、中巴經(jīng)濟(jì)走廊等項(xiàng)目帶動(dòng)多方能源合作。在沿線國(guó)家開(kāi)展區(qū)域電網(wǎng)升級(jí)改造，建立安全高效的油氣管道。二是繼續(xù)推行國(guó)內(nèi)能源企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。重點(diǎn)支持并打造一批能源“走出去”明星企業(yè)，通過(guò)與國(guó)外能源供給方建立聯(lián)合開(kāi)發(fā)、共同受益的合作項(xiàng)目，打造命運(yùn)共同體。要積極開(kāi)拓石油、天然氣供給新渠道，構(gòu)建多元化的能源供給體系。三是借助信息技術(shù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源的手段，搭建能源主要生產(chǎn)國(guó)的全球能源互聯(lián)網(wǎng)。優(yōu)先建設(shè)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的能源互聯(lián)網(wǎng)[12]，將“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的煤、電、水、風(fēng)、光等各類能源轉(zhuǎn)化為電，并遠(yuǎn)距離傳輸，最大限度地提高能源的效益和經(jīng)濟(jì)性，帶動(dòng)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)能源網(wǎng)絡(luò)輻射歐洲、中東、非洲和美洲等其他地區(qū)，增強(qiáng)國(guó)際能源事務(wù)話語(yǔ)權(quán)。
