中國儲能網(wǎng)訊：目前，我國新能源汽車推廣應(yīng)用成效顯著，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，同時作為新興產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中不可避免地會出現(xiàn)部分階段性問題，如個別企業(yè)打政策“擦邊球”，存在“騙補(bǔ)”企圖等。2016年1月16日，經(jīng)濟(jì)觀察報刊發(fā)調(diào)查報道《消失的新能源汽車與龐大的“騙補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)鏈》，對新能源汽車“騙補(bǔ)”的大致手段以及“觸目驚心的現(xiàn)狀”進(jìn)行了報道，在行業(yè)內(nèi)引起強(qiáng)烈反應(yīng)。此后，多家媒體對新能源汽車“騙補(bǔ)”也進(jìn)行了集中報道，據(jù)不完全統(tǒng)計，包括央視、法治周末在內(nèi)的80余家媒體對此進(jìn)行了詳細(xì)報道。
針對“騙補(bǔ)”問題，2016年1月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委、科技部、財政部發(fā)文要求各省自查，工業(yè)和信息化部發(fā)文要求媒體報道存在“騙補(bǔ)”嫌疑的江蘇、浙江、上海、安徽四省市進(jìn)行自查，并會同國家發(fā)展改革委、科技部、財政部赴江蘇專門核查。2016年2月，財政部委托專員辦對25個省市、90家企業(yè)進(jìn)行深入檢查。國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求26個新能源汽車推廣應(yīng)用省市進(jìn)行全面自查，并由國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部分別牽頭，會同公安部等部門及行業(yè)機(jī)構(gòu)組成5個督查組，于2016年3月底至4月上旬，對河北、上海等15個省市進(jìn)行了實地督查。結(jié)合筆者參與核查和督查的相關(guān)情況，對新能源汽車推廣應(yīng)用中存在的問題以及“騙補(bǔ)”行為進(jìn)行深入剖析，并提出了相關(guān)政策建議和措施。
一 新能源汽車推廣應(yīng)用中存在的問題
2015年，我國新能源汽車推廣應(yīng)用進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但快速發(fā)展中也不可避免地出現(xiàn)了成長的“煩惱”。如企業(yè)虛假生產(chǎn)、注冊登記、申請補(bǔ)貼，產(chǎn)品不符合一致性要求，車輛實際運(yùn)行和使用率較低，商業(yè)模式創(chuàng)新也存在魚目混珠等問題，影響了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
(一)虛假上傳合格證，部分車輛未生產(chǎn)即上牌
從2009年起，國家和地方大力支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺了一系列鼓勵政策，鼓勵生產(chǎn)和使用新能源汽車，但在部分車型的補(bǔ)貼政策設(shè)計上由于國補(bǔ)和地補(bǔ)疊加出現(xiàn)了一些瑕疵。以6—8米純電動客車為例，按照國家2013—2015年階段的政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為30萬元/輛，大部分新能源汽車示范推廣城市的地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與國家1：1配套，即一輛6—8米純電動客車最多可獲得60萬元的補(bǔ)貼，接近或超過了車輛生產(chǎn)成本，造成車型補(bǔ)貼過度。
2016年3月，央視報道了新能源汽車“騙補(bǔ)”的調(diào)查，揭開首家因“騙補(bǔ)”被查的企業(yè)——江蘇省蘇州市的吉姆西客車制造有限公司(以下簡稱“吉姆西”)。吉姆西為《道路機(jī)動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》(以下簡稱《公告》)內(nèi)車輛生產(chǎn)企業(yè)，是改裝類商用車生產(chǎn)企業(yè)。企業(yè)成立于2013年8月，2015年3月開始生產(chǎn)新能源汽車，產(chǎn)品主要為6-8米的新能源輕型客車和廂式物流車。根據(jù)全國機(jī)動車合格證統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年3月至5月，吉姆西上傳的合格證數(shù)量分別是23個、0個和2個，上半年電動車產(chǎn)量僅為25輛，而年底爆發(fā)性增長，12月單月上傳合格證2905個，全年總產(chǎn)量為3686輛。
總體來看，虛假上傳合格證，蓄意“騙補(bǔ)”的途徑可能按以下三個步驟：一是生產(chǎn)廠家虛假上傳車輛合格證。二是最終用戶材料造假。如購買吉姆西車輛的5家運(yùn)營租賃企業(yè)，申報材料中車輛數(shù)量與實際嚴(yán)重不符，這5家企業(yè)應(yīng)有新能源汽車209輛，但實際僅有20輛，其余車輛仍在吉姆西生產(chǎn)。三是生產(chǎn)廠家與關(guān)聯(lián)客戶擬定購買合同，向關(guān)聯(lián)客戶交付少量車輛，并向政府申請牌照、車輛行駛證以及購置補(bǔ)貼等。據(jù)粗略估計，吉姆西12月當(dāng)月提交2905個合格證計算，若其中1/3虛假上傳，1000個虛假合格證申請的補(bǔ)貼金額就超過億元。
(二)生產(chǎn)一致性存在問題，部分車輛缺失動力電池
部分產(chǎn)品的推廣應(yīng)用車型與《公告》參數(shù)不一致，部分企業(yè)產(chǎn)品性能虛標(biāo)，個別車輛甚至缺失電池，其中，部分車輛少裝電池仍然可以按照《公告》信息獲得中央和地方財政補(bǔ)貼。核查發(fā)現(xiàn)，具體的一致性問題主要為三個方面：
一是車輛未按《公告》要求安裝電池及關(guān)鍵零部件，部分企業(yè)的部分車輛未安裝電池等部件。如珠三角地區(qū)某企業(yè)部分已注冊登記車輛尚未完成生產(chǎn)下線，部分車輛未安裝電池、座椅等設(shè)備。二是電池與《公告》參數(shù)不一致，部分電池生產(chǎn)廠家的電池組數(shù)“缺斤少兩”。如京津冀地區(qū)某客車廠，2015年注冊登記的30輛純電動客車電池組數(shù)與《公告》參數(shù)不一致，《公告》參數(shù)應(yīng)為每車裝配7組電池，而實際每車僅裝配5組。長三角地區(qū)也有企業(yè)個別車輛動力電池型號與《公告》參數(shù)不一致。三是部分車輛出現(xiàn)“以油換電”等非法改裝現(xiàn)象。據(jù)媒體報道，市場中個別企業(yè)在獲取車輛補(bǔ)貼后，將所購車輛電池、電機(jī)等關(guān)鍵部件拆解轉(zhuǎn)賣獲利，或者將車輛改裝成傳統(tǒng)燃油車后銷往農(nóng)村市場(改裝成本約3～5萬元)。據(jù)某公司介紹，也存在個別經(jīng)銷商獲取補(bǔ)貼資金后，將車輛改裝為鉛酸車型再次銷售，并將拆下的鋰電池倒賣。
(三)部分車輛閑置，基本未實際運(yùn)行
部分車型(如6—8米客車、物流車、小型純電動乘用車等)基于補(bǔ)貼相對較高、2016年補(bǔ)貼政策調(diào)整、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、等待辦理營運(yùn)證等多種原因，各地公共服務(wù)領(lǐng)域均不同程度出現(xiàn)先集中買車、再等最終用戶的情況，部分已銷售注冊車輛閑置，尤其是2015年底推廣的部分車輛在2016年1季度基本沒有進(jìn)入實際運(yùn)行狀態(tài)。核查發(fā)現(xiàn)，車輛閑置未實際運(yùn)行主要為以下四種情況：
一是部分車型(如6—8米客車)由于補(bǔ)貼政策力度大且退坡明顯，部分企業(yè)集中批量采購，導(dǎo)致閑置未投入使用。如東北地區(qū)某縣級市于2015年底，在當(dāng)?shù)氐牡胤窖a(bǔ)貼還未正式下發(fā)前，大批量購置近50輛純電動公交。南方地區(qū)某地級市私營企業(yè)，于2015年底購置100輛6米純電動公交車，而實際需求僅為50輛，每輛公交車只運(yùn)行半天，兩輛車當(dāng)一輛車使用。二是部分租賃車輛由于未找到最終使用用戶，導(dǎo)致車輛閑置。如東南地區(qū)某公司2015年底購買的電動汽車僅少量完成注冊登記開展租賃業(yè)務(wù)，導(dǎo)致大量車輛閑置。三是部分企業(yè)基于營運(yùn)證辦理拖延等原因，導(dǎo)致營運(yùn)車輛閑置。如長三角地區(qū)某城市2015年推廣的純電動公交車、出租車、小型物流車等投入運(yùn)營比例不足一半。四是部分插電式混合動力車型因用氣比用電更經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致車輛未實際用電運(yùn)行。如中部某省公交公司購買投入使用的批量插電式氣電混合動力公交車，在運(yùn)營過程中，由于用氣更經(jīng)濟(jì)，基本不充電使用。
(四)充電基礎(chǔ)設(shè)施滯后，已推廣車輛使用率低
2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕73號)，以加快電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但目前我國充電設(shè)施建設(shè)步伐仍有待進(jìn)一步加快，“有車無樁”制約了消費(fèi)者購買和使用電動汽車的積極性，也導(dǎo)致部分已推廣車輛使用率較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些企業(yè)售出的車輛平均純電行駛里程總計僅100多公里。
目前，我國已建設(shè)安裝各類充電樁12.4萬個，與近50萬的新能源車保有量還有差距，車樁比僅為4:1。廣東省充電樁數(shù)量接近3萬個，建設(shè)數(shù)量全國最高，但仍難以滿足64535輛新能源汽車正常使用需要。充電設(shè)施建設(shè)用地和電網(wǎng)接入困難、選址不合理、電力產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)不明確、服務(wù)收費(fèi)高、短期內(nèi)很難收回成本等，是導(dǎo)致充電設(shè)施建設(shè)滯后和使用率不高乃至車輛無法運(yùn)營的主要原因。同時，充電樁增容等問題也是導(dǎo)致充電設(shè)施建設(shè)滯后的原因，如南方地區(qū)某企業(yè)，由于充電設(shè)施增容等問題，導(dǎo)致充電樁難以建設(shè)，無法滿足車輛充電需求。
(五)萬眾創(chuàng)新模式如火如荼，但存在部分企業(yè)魚目混珠
企業(yè)積極創(chuàng)新新型的模式或手段銷售新能源汽車，但也存在部分企業(yè)魚目混珠。一是“左手倒右手”的自產(chǎn)自銷模式。整車企業(yè)全資或參股汽車租賃公司，通過“自產(chǎn)自銷”的方式，獲得國家和地方補(bǔ)貼。2015年底，部分企業(yè)簽訂了數(shù)量較大的訂單，而交易形式存在內(nèi)部互惠交易，部分企業(yè)的訂單實際來自于同一企業(yè)，在資本關(guān)系上屬于全資或控股子公司的關(guān)系。如蘇州吉姆西與蘇州索爾、蘇州智車等企業(yè)存在資產(chǎn)利益關(guān)聯(lián)，其中蘇州索爾是蘇州吉姆西電池供應(yīng)商的全資子公司，蘇州智車是蘇州吉姆西全資子公司。蘇州吉姆西、蘇州索爾、蘇州智車、蘇州高創(chuàng)、蘇州翡翠、蘇州宜康6家企業(yè)存在企圖騙取新能源汽車補(bǔ)貼資金的行為。二是電池回購合謀方式。根據(jù)媒體報道，南方某工業(yè)園區(qū)管委會購買10輛新能源客車，上完牌拿完補(bǔ)貼后，車企以回購汽車電池等核心零部件形式，將此前勾兌好的“騙補(bǔ)”分成返還客戶。
二 關(guān)于“騙補(bǔ)”行為的認(rèn)識
針對新能源汽車推廣應(yīng)用中的問題是否屬于“騙補(bǔ)”行為，行業(yè)內(nèi)存在不同認(rèn)識。我們初步分析認(rèn)為，“騙補(bǔ)”行為主要為三個方面，分別為未生產(chǎn)即虛假上報合格證、產(chǎn)品與《公告》參數(shù)不一致、電池拆裝后重復(fù)利用，基本如下：
(一)未生產(chǎn)即虛報車輛
根據(jù)機(jī)動車生產(chǎn)相關(guān)管理規(guī)定，車輛在注冊登記之前，都需有唯一的車輛識別代號，而且應(yīng)該具有合格證?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第九條規(guī)定：“申請機(jī)動車登記，應(yīng)當(dāng)提交以下證明、憑證：機(jī)動車所有人的身份證明；機(jī)動車來歷證明；機(jī)動車整車出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動車進(jìn)口憑證；車輛購置稅的完稅證明或者免稅憑證；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動車登記時提交的其他證明、憑證”。第十條規(guī)定：“準(zhǔn)予登記的機(jī)動車應(yīng)當(dāng)符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。申請機(jī)動車登記時，應(yīng)當(dāng)接受對該機(jī)動車的安全技術(shù)檢驗。但是，經(jīng)國家機(jī)動車產(chǎn)品主管部門依據(jù)機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)動車型，該車型的新車在出廠時經(jīng)檢驗符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，獲得檢驗合格證的，免予安全技術(shù)檢驗”。
部分企業(yè)通過虛報車輛合格證，虛報產(chǎn)量，甚至上牌照、申請補(bǔ)貼，在流程上不符合國家相關(guān)規(guī)定，屬于未生產(chǎn)車輛即向國家申請注冊登記，申請財政補(bǔ)貼。該類行為屬于“騙補(bǔ)”行為。判斷依據(jù)為：新車上牌前車輛是否已完成生產(chǎn)制造？即是否在沒有車的情況下，完成銷售和申請補(bǔ)貼。如蘇州吉姆西車輛銷量(注冊量)大于生產(chǎn)量，未生產(chǎn)即已上牌和申請補(bǔ)貼；華南地區(qū)某企業(yè)100多輛已注冊登記車輛尚未完成生產(chǎn)下線。
(二)產(chǎn)品與《公告》參數(shù)不一致
2010年6月，工信部根據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》和《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，制定了《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理辦法》(工產(chǎn)業(yè)[2010]第109號)，對《公告》內(nèi)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性進(jìn)行監(jiān)督管理。其中，第三條規(guī)定：“車輛生產(chǎn)企業(yè)是生產(chǎn)一致性管理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)建立和完善生產(chǎn)一致性管理體系，保證車輛產(chǎn)品一致性，即保證實際生產(chǎn)銷售的車輛產(chǎn)品的有關(guān)技術(shù)參數(shù)、配置和性能指標(biāo)，與《公告》批準(zhǔn)的車輛產(chǎn)品、用于試驗的車輛樣品、產(chǎn)品《合格證》及出廠車輛上傳信息中的有關(guān)技術(shù)參數(shù)、配置和性能指標(biāo)一致”。第八條規(guī)定：“車輛生產(chǎn)企業(yè)可以主動向工業(yè)和信息化部申請生產(chǎn)一致性監(jiān)督檢查，經(jīng)檢查符合生產(chǎn)一致性要求的車輛生產(chǎn)企業(yè)，其產(chǎn)品在工業(yè)和信息化部備案后，在辦理車輛注冊登記時可申請免予安全技術(shù)檢驗”。第十條規(guī)定：“對于不能保證產(chǎn)品生產(chǎn)一致性的車輛生產(chǎn)企業(yè)，工業(yè)和信息化部將視情節(jié)輕重，依法分別采取通報、限期整改、暫?；虺蜂N“免予安全技術(shù)檢驗”備案、暫停或撤銷其相關(guān)產(chǎn)品《公告》等措施”。
四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》(財建〔2013〕551號)明確規(guī)定，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)新能源汽車與同類傳統(tǒng)汽車的基礎(chǔ)差價確定。其中，純電動乘用車、插電式混合動力乘用車都以純電行駛里程為標(biāo)準(zhǔn)，對于純電動客車和插電式混合動力(含增程式)客車，按其車長進(jìn)行區(qū)別補(bǔ)貼。2016年4月，四部委發(fā)布的《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》(財建〔2015〕134號)中，明確將加強(qiáng)對新能源汽車推廣情況的監(jiān)督、核查。對于提供虛假技術(shù)參數(shù)騙取產(chǎn)品補(bǔ)助資格的；提供虛假推廣信息騙取財政補(bǔ)助資金的；銷售產(chǎn)品的關(guān)鍵零部件型號、電池容量、技術(shù)參數(shù)等與《公告》產(chǎn)品不一致的，將視情節(jié)給予通報批評、扣減補(bǔ)助資金、取消新能源汽車補(bǔ)助資格、暫?；蛱蕹巴扑]車型目錄”中有關(guān)產(chǎn)品等處罰措施。若企業(yè)的相關(guān)推廣應(yīng)用車型的實際技術(shù)參數(shù)、配置和性能指標(biāo)，與《公告》批準(zhǔn)有關(guān)指標(biāo)未保持一致，企業(yè)為獲取更高補(bǔ)貼，通過虛報續(xù)駛里程、電池參數(shù)、車輛長度(客車)等指標(biāo)信息，申請財政補(bǔ)貼，則屬于違背國家《公告》管理相關(guān)規(guī)定，企業(yè)獲取的財政補(bǔ)貼資金也屬于違規(guī)收入，屬于“騙補(bǔ)”行為。
(三)電池拆裝后重復(fù)利用
在新能源汽車“騙補(bǔ)”中，車輛的電池成為“騙補(bǔ)”的關(guān)鍵載體。在新能源汽車上，由于車身、座椅、動力電池、輪胎等車輛主要部件不能進(jìn)行唯一性追溯，存在不法企業(yè)通過拆卸、倒賣這些部件獲利的空間。其中，電池序列號與車架號關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，難以一一對應(yīng)，其中多輛車可使用同一組電池，導(dǎo)致部分企業(yè)通過電池拆裝，重復(fù)利用申請財政補(bǔ)貼。
新能源汽車電池拆裝后重復(fù)利用，按照《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理辦法》(工產(chǎn)業(yè)〔2010〕第109號)和《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》(財建〔2015〕134號)的規(guī)定，產(chǎn)品不符合產(chǎn)品一致性要求，違背國家《公告》管理相關(guān)規(guī)定，同時企業(yè)申請財政補(bǔ)貼也違背補(bǔ)貼政策要求，獲取的財政補(bǔ)貼也屬于違規(guī)收入。
三、對“騙補(bǔ)”問題的深層次分析
新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有力推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。新能源汽車“騙補(bǔ)”現(xiàn)象屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性問題，既不能否定國家發(fā)展戰(zhàn)略和支持政策的成效，也不能忽視“騙補(bǔ)”行為對產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的影響，應(yīng)該深入分析“騙補(bǔ)”產(chǎn)生的原因，以對癥下藥，根除“騙補(bǔ)”行為。
(一)不能一葉障目否定新能源汽車戰(zhàn)略及財政補(bǔ)貼政策
1.新能源汽車產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有力推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
2010年9月8日，《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》(以下簡稱《決定》)確定新能源汽車為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。國家將對七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加大政策扶持力度，并設(shè)立專項資金。2015年，我國新能源汽車產(chǎn)銷量快速增長，據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，全年新能源汽車生產(chǎn)34.05萬輛，銷售33.11萬輛，我國超過美國成為新能源汽車第一大產(chǎn)銷國，新能源汽車成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個突出亮點(diǎn)。
新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍處于培育和成長期，在發(fā)展過程中不可避免地會出現(xiàn)部分階段性問題，個別企業(yè)打政策“擦邊球”，存在“騙補(bǔ)”企圖等問題，但“騙補(bǔ)”行為并非行業(yè)主流。因此，不能因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的問題，而否定新能源汽車產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地位和取得的巨大成績。近年來，新能源汽車產(chǎn)業(yè)有力拉動了上下游企業(yè)，如電池、電機(jī)和電控等零部件快速發(fā)展，帶動相關(guān)技術(shù)水平的提升，促進(jìn)了汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，不斷緩解我國環(huán)境污染和能源危機(jī)，加快提高人民生活質(zhì)量和水平，有力推動我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
2.財稅補(bǔ)貼政策支持效果顯著，新能源汽車推廣應(yīng)用成績喜人。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開補(bǔ)貼政策的大力扶持。2009年，財政部、科技部等有關(guān)部門選擇了部分城市開展示范推廣試點(diǎn)，對消費(fèi)者購買新能源汽車給予購置補(bǔ)貼；試點(diǎn)范圍從2009年的13個城市，擴(kuò)大到2010年的25個城市，再到2013年的39個城市或區(qū)域。近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》等多項政策，形成了完善的新能源汽車政策體系。財稅支持政策已經(jīng)從單純的消費(fèi)補(bǔ)貼到形成全方位的財稅支持體系，有力地促進(jìn)了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。2015年上半年，財政部等部門出臺了“十三五”期間新能源汽車補(bǔ)貼支持政策，目前消費(fèi)者在全國購買都可以獲得補(bǔ)貼支持。
現(xiàn)行補(bǔ)貼政策對新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起到了有力的推動作用。其中，新能源汽車購置補(bǔ)貼政策覆蓋全國；充電設(shè)施建設(shè)獎補(bǔ)政策，促進(jìn)車輛推廣和充電設(shè)施建設(shè)協(xié)同推進(jìn)；新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)貼支持政策，逐步增加對新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)貼；技術(shù)創(chuàng)新支持政策，將新能源汽車列入國家重點(diǎn)研發(fā)計劃試點(diǎn)專項，給予重點(diǎn)支持；新能源汽車稅收優(yōu)惠政策，從2014年9月1日至2017年12月31日，對新能源汽車免征車輛購置稅；此外，還在車船稅、關(guān)鍵零部件進(jìn)口關(guān)稅等方面對新能源汽車給予優(yōu)惠政策。
可以說，正是在2009年開始的補(bǔ)貼政策帶動下，才形成了全方位支持政策，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了突出成績。一是推廣數(shù)量快速增加。2011—2015年，我國新能源汽車分別推廣0.4萬、0.56萬、1.5萬、6萬、33萬輛，五年間增長了81.5倍，尤其是2014年以來，推廣數(shù)量呈爆發(fā)式增長，躍居成為世界最大的新能源汽車生產(chǎn)國和消費(fèi)國。二是發(fā)展質(zhì)量明顯提升。在政策激勵下，整車和關(guān)鍵零部件企業(yè)紛紛加大投入，一批全新車型實現(xiàn)量產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量、操控性、安全性明顯改善，比亞迪秦、北汽EV系列產(chǎn)品銷量已進(jìn)入全球前十；動力電池已形成較大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，與日、韓并列為世界三大生產(chǎn)國，磷酸鐵鋰產(chǎn)品性能穩(wěn)定、單體成本可以控制在1.5元/ Wh以內(nèi)，三元體系電池單體能量密度達(dá)到200Wh/kg。三是重點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)突破。京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)新能源汽車推廣量占全國75%以上，上海、浙江、廣東、合肥等省市已超額完成推廣目標(biāo)，三大地區(qū)部分城市已建成較大規(guī)模的城市充電服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步助推了上述地區(qū)新能源汽車加快普及。
3.補(bǔ)貼是拉動新能源汽車消費(fèi)的通行做法。
我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，由于投入高、風(fēng)險大、消費(fèi)環(huán)境不完善、產(chǎn)品缺乏競爭力等因素制約，難以完全依靠市場來發(fā)展壯大，出臺補(bǔ)貼、稅收等支持政策，有利于推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。
目前，部分國外發(fā)達(dá)國家也積極采取財政支持措施加快推進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如美國和日本采取財稅政策支持電動汽車的發(fā)展。正是看到了中國補(bǔ)貼政策的成功，在購置補(bǔ)貼方面，德國正積極借鑒我國新能源汽車購置補(bǔ)貼政策，明確2016年5月起，將對購買新能源汽車實施補(bǔ)貼政策。新政策旨在促進(jìn)德國新能源汽車的發(fā)展和普及，以實現(xiàn)2020年100萬輛的規(guī)劃目標(biāo)。德國政府與德國汽車工業(yè)界也已達(dá)成協(xié)議，按照1:1均攤總計12億歐元的補(bǔ)貼金額。
(二)對行業(yè)“騙補(bǔ)”問題的看法
整體來看，新能源汽車“騙補(bǔ)”行為，僅存在于部分地區(qū)、部分企業(yè)、部分車型，對整體行業(yè)“騙補(bǔ)”情況很難做出全面的評價，但據(jù)參與核查和督查情況來看，蓄意騙取國家補(bǔ)貼的僅為個別企業(yè)。從車型來看，商用車“騙補(bǔ)”比乘用車多；從地區(qū)來看，“騙補(bǔ)”行為大多集中在按照國家1:1標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼的地區(qū)；從企業(yè)來看，主流企業(yè)積極投資發(fā)展新能源汽車，而無整車資質(zhì)的企業(yè)“騙補(bǔ)”行為的可能性更大；從用戶來看，終端消費(fèi)的私人領(lǐng)域“騙補(bǔ)”行為少，部分公共領(lǐng)域“騙補(bǔ)”行為較多。
當(dāng)前我國新能源汽車發(fā)展的成就是國家支持、企業(yè)努力、社會關(guān)注下共同取得的，成績可謂來之不易，既不能只看到發(fā)展成績而放松警惕，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，也不能因為個別企業(yè)“騙補(bǔ)”就否定成績。我國汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍需共同努力。因此，既要正視存在的問題，也不要因噎廢食，應(yīng)充分肯定推廣應(yīng)用取得的顯著成效，解決相關(guān)問題，繼續(xù)推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
(三)“騙補(bǔ)”產(chǎn)生的深層次原因
1.企業(yè)受利益驅(qū)動蓄意騙補(bǔ)。部分企業(yè)缺乏誠信、守法觀念，受利益驅(qū)動，蓄意騙取國家補(bǔ)貼。由于從2016年起國家將提高新能源汽車補(bǔ)貼產(chǎn)品技術(shù)門檻，地方政府也出臺了新的補(bǔ)貼細(xì)則，企業(yè)為趕上原有補(bǔ)貼政策末班車，加快生產(chǎn)銷售，形成了2015年下半年的一輪爆發(fā)式增長。在利益驅(qū)動下，少數(shù)企業(yè)鋌而走險，出現(xiàn)了虛假申報補(bǔ)貼產(chǎn)品“騙補(bǔ)”的情況，其誠信、守法觀念缺失是首要原因。
2.多級補(bǔ)貼導(dǎo)致補(bǔ)貼過度。部分地方按照國家補(bǔ)貼對購置車輛再給予1：1的補(bǔ)貼，而在應(yīng)用環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域支持明顯不足，導(dǎo)致部分新能源汽車(如6—8米客車)車型補(bǔ)貼總額接近甚至超過車型成本。根據(jù)核查發(fā)現(xiàn)，以長三角地區(qū)某輕型客車為例，企業(yè)采購合同單價為53.8萬元，扣除國家補(bǔ)貼30萬元，省補(bǔ)8.16萬元，市級補(bǔ)貼12.24萬元，若全部補(bǔ)貼到位，實際采購單價僅為2.4萬元，遠(yuǎn)低于該車實際成本價值。
3.有的地方政府監(jiān)管力度不足。地方政府對企業(yè)的蓄意“騙補(bǔ)”存在監(jiān)管失責(zé)。國家補(bǔ)貼撥付要求，地方應(yīng)根據(jù)新能源汽車產(chǎn)銷實際情況分批撥付資金，嚴(yán)格把關(guān)，確保補(bǔ)貼資金安全有效。按照國家補(bǔ)貼資金撥付流程，企業(yè)生產(chǎn)的車輛應(yīng)在檢驗合格后出廠、銷售上牌后才能逐級向國家申請補(bǔ)貼，地方政府應(yīng)對本地企業(yè)申報補(bǔ)貼資料嚴(yán)格把關(guān)。但在實際操作中，部分地方在新能源汽車推廣應(yīng)用目標(biāo)的壓力下，放松了相關(guān)審核和監(jiān)管，部分企業(yè)存在車輛未出廠就已獲得車輛牌照的情況。地方對企業(yè)通過虛假上牌企圖冒領(lǐng)國家補(bǔ)貼的行為，缺乏有效監(jiān)管。
4.企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻較低。現(xiàn)行新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入規(guī)則是2009年制定的。為鼓勵新能源汽車發(fā)展，當(dāng)時制定的準(zhǔn)入條件較為寬松，門檻較低，規(guī)模較小的改裝類企業(yè)也可從事新能源汽車整車生產(chǎn)，客觀上為一批在品牌、技術(shù)、質(zhì)量方面無突出業(yè)績、社會責(zé)任意識淡薄的小企業(yè)進(jìn)入新能源汽車生產(chǎn)領(lǐng)域提供了便利。
四、完善相關(guān)政策的建議
通過系統(tǒng)梳理“騙補(bǔ)”相關(guān)內(nèi)容，分析與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，剖析產(chǎn)生“騙補(bǔ)”的深層面原因，建議從嚴(yán)厲打擊“騙補(bǔ)”行為、完善財稅支持政策、引導(dǎo)地方由購置補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為支持使用、加強(qiáng)監(jiān)管、完善后續(xù)政策等方面，完善新能源汽車政策。
(一)嚴(yán)厲打擊“騙補(bǔ)”行為
嚴(yán)厲打擊個別企業(yè)的騙補(bǔ)行為。目前有關(guān)部委正在組織相關(guān)行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項核查，建議對查實騙補(bǔ)的企業(yè)予以重罰，并將結(jié)果向社會公布，不得再享受補(bǔ)貼資格。建議調(diào)整新能源汽車補(bǔ)貼資金的撥付方式，四部委在年底審核相關(guān)技術(shù)參數(shù)時，重點(diǎn)審查電池等參數(shù)，是否與實際車輛的續(xù)駛里程一致，對于實際銷售產(chǎn)品的關(guān)鍵零部件型號、電池容量、技術(shù)參數(shù)等與《公告》產(chǎn)品不一致的，將視情節(jié)扣減補(bǔ)助資金、取消新能源汽車補(bǔ)助資格。同時，地方在發(fā)放地方補(bǔ)貼資金時，也要重點(diǎn)審核關(guān)鍵參數(shù)是否與車輛實際續(xù)駛里程保持一致等信息，根據(jù)審核結(jié)果，確定是否發(fā)放地方購置補(bǔ)貼資金。對存在“騙補(bǔ)”行為和企圖的，徹查虛假上牌、反復(fù)拆裝的行為，加強(qiáng)產(chǎn)品一致性監(jiān)管，對有“騙補(bǔ)”行為的商業(yè)模式采取必要的措施。
(二)完善財稅支持政策
建議提高新能源汽車產(chǎn)品進(jìn)入目錄的技術(shù)門檻，在整車安全性、可靠性、一致性上提高標(biāo)準(zhǔn)，突出鼓勵先進(jìn)、扶優(yōu)扶強(qiáng)的政策導(dǎo)向。建立推薦車型目錄動態(tài)調(diào)整新機(jī)制，集聚優(yōu)勢資源扶優(yōu)扶強(qiáng)。改變財政支持方式，由普惠制補(bǔ)貼向獎優(yōu)罰劣轉(zhuǎn)變，聚集科技和產(chǎn)業(yè)資源支持技術(shù)先進(jìn)產(chǎn)品，積極借鑒汽車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼對象轉(zhuǎn)為消費(fèi)者，防止群體“騙補(bǔ)”行為。
一是建議由工業(yè)和信息化部、財政部、科技部、發(fā)改委等四部門建立新能源汽車推廣應(yīng)用推薦車型目錄指導(dǎo)委員會制度，共同推薦技術(shù)專家形成專家委員會，根據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平定期研究提高進(jìn)入推薦車型目錄的技術(shù)門檻(技術(shù)性能、參數(shù)等要求)，并廣泛征求企業(yè)、協(xié)會及社會意見，以充分發(fā)揮財政補(bǔ)貼在推動行業(yè)技術(shù)進(jìn)步中的導(dǎo)向作用。二是適時增加進(jìn)入目錄的企業(yè)門檻，大力支持持續(xù)進(jìn)行研發(fā)投入、水平不斷提升的企業(yè)，從而建立鼓勵優(yōu)勢企業(yè)做強(qiáng)的領(lǐng)跑制度。通過實施有進(jìn)有出的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步淘汰缺乏技術(shù)實力、難以保障持續(xù)售后服務(wù)、唯補(bǔ)貼導(dǎo)向撈一把的企業(yè)，建立獎優(yōu)罰劣的淘汰新機(jī)制。
(三)引導(dǎo)地方由購置補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為支持使用
建議地方政府將購置補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)到支持新能源汽車使用環(huán)節(jié)，重點(diǎn)研究制定在使用過程中的優(yōu)惠政策，使得地方財政資金更多用于充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營使用，防止中央及地方多重購置補(bǔ)貼造成補(bǔ)貼過度。一是在財政補(bǔ)貼發(fā)放和清算時，增加對使用環(huán)節(jié)的要求。對補(bǔ)貼車輛增加使用年限要求，公交、租賃等運(yùn)營車輛要達(dá)到一定年限要求。在年底清算時，增加基于充電量、純電行駛里程的要求，如針對PHEV車輛用電使用率不高問題，要求購買時需要配建充電樁、根據(jù)純電行駛里程給予相應(yīng)優(yōu)惠政策，以引導(dǎo)PHEV更多用電行駛。二是鼓勵地方從貨幣支持政策轉(zhuǎn)移到出臺便利優(yōu)惠政策，如上牌優(yōu)惠、減免停車費(fèi)和在高速公路等特定區(qū)域內(nèi)免收過路過橋費(fèi)等措施，不斷改善新能源汽車使用環(huán)境。三是建議進(jìn)一步加大對充電基礎(chǔ)設(shè)施的政策支持和補(bǔ)貼力度，同時在全國高速公路加快布局建設(shè)充電基礎(chǔ)設(shè)施，方便新能源汽車出行，逐步提高私人購買新能源汽車的積極性。
(四)加強(qiáng)監(jiān)管
1.地方加大對本地企業(yè)和產(chǎn)品的審核和監(jiān)管。
一是明確地方政府主體責(zé)任，切實加強(qiáng)地方政府的補(bǔ)貼資金申報、使用和管理責(zé)任，要求在車輛上牌、車輛運(yùn)營、補(bǔ)貼申報、資料審核等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，負(fù)起第一線監(jiān)管作用，建立責(zé)任倒查機(jī)制，確保補(bǔ)貼資金安全和有效利用。二是加強(qiáng)新能源汽車產(chǎn)品消費(fèi)者真實情況核查，杜絕企業(yè)為冒領(lǐng)補(bǔ)貼而出現(xiàn)虛假售出現(xiàn)象。同時，目前國家正積極搭建新能源車輛、充電設(shè)施監(jiān)控體系，構(gòu)建國家、地方和企業(yè)的三級監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。地方政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對公共服務(wù)領(lǐng)域新能源汽車的監(jiān)控，要建立安全預(yù)警和事故應(yīng)急處理機(jī)制，建立健全新能源汽車安全隱患排查機(jī)制，對已經(jīng)無法運(yùn)營的車輛研究報廢或排除安全隱患措施。地方應(yīng)督促本地相關(guān)企業(yè)將有關(guān)數(shù)據(jù)信息上傳至國家和地方監(jiān)控平臺，加大對企業(yè)和產(chǎn)品的審核和監(jiān)管。
2.盡快建立動力電池唯一性編碼制度。
加快建立動力電池編碼制度，確保編碼與產(chǎn)品的唯一對應(yīng)性，在杜絕企業(yè)利用電池多次倒賣“騙補(bǔ)”的同時，構(gòu)建保證電池使用安全和回收再利用的可追溯體系。2016年1月，國家發(fā)展改革委、工信部、環(huán)保部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局已發(fā)布《電動汽車動力蓄電池回收利用技術(shù)政策(2015年版)》，明確加強(qiáng)對動力電池回收利用工作的技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范，明確動力電池回收利用的責(zé)任主體，培育良好的再利用體系。通過建立動力電池編碼制度，構(gòu)建起電池回收再利用的可追溯體系。
3.加強(qiáng)生產(chǎn)一致性監(jiān)管。
加強(qiáng)生產(chǎn)一致性監(jiān)管，督促企業(yè)依法合規(guī)誠信經(jīng)營。有關(guān)部門要加強(qiáng)對新能源車輛生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)生產(chǎn)一致性管理，加大從市場隨機(jī)抽取產(chǎn)品進(jìn)行檢查的力度，加強(qiáng)對車輛合格證上傳數(shù)據(jù)的異動監(jiān)控。督促企業(yè)把生產(chǎn)一致性管理貫穿到汽車產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)制造、產(chǎn)品檢驗、銷售等各個環(huán)節(jié)，保證產(chǎn)品符合國家標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定的要求。加強(qiáng)汽車產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)管，加快新能源汽車產(chǎn)品開發(fā)，提高產(chǎn)品性能水平，加強(qiáng)品質(zhì)保證和一致性生產(chǎn)能力，對于違法失信企業(yè)將納入黑名單，建立信用聯(lián)動獎懲機(jī)制。
(五)完善后續(xù)支持政策
加快研究制定補(bǔ)貼退出后的政策，建立市場化發(fā)展長效機(jī)制。新能源汽車產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展必須依靠市場，在利用市場方面美國加州零排放汽車法規(guī)值得借鑒。
一是建議加快研究補(bǔ)貼后續(xù)政策，在重建監(jiān)管體系基礎(chǔ)上、深入研究后實施新能源汽車積分交易制度，促使燃油汽車企業(yè)承擔(dān)新能源汽車發(fā)展成本。這項制度如實施后缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管措施，將會從現(xiàn)在的‘騙補(bǔ)’變?yōu)椤_分’，為此必須在未來兩年先建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，這樣，在政策實施后既能從根本上杜絕‘騙補(bǔ)’等類似情況的發(fā)生，又確保財政補(bǔ)貼政策退出后，新能源扶持力度不會斷檔，早日實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從政策驅(qū)動向市場驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。
二是積極研究提高車輛使用率的政策措施，保障新能源汽車快速發(fā)展的同時，加快提高新能源汽車使用次數(shù)和效率，保證新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。
