中國儲能網(wǎng)訊：可再生能源，無論是在歐盟的“2020 戰(zhàn)略”（2007）、“2030 戰(zhàn)略”（2014）還是在我國的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》里都占據(jù)著重要的地位。綠色和清潔能源的發(fā)展不僅決定著雙方能否實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，也是未來10 年通過低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加就業(yè)，以及提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要途徑?？梢哉f，誰在可再生能源領(lǐng)域占得先機(jī)，誰就將在全球氣候治理中擁有更多的話語權(quán)。探析歐盟在該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，可以為我國能源決策者提供重要參考。
歐盟可再生能源發(fā)展面臨的困境
1990—2014 年期間，歐盟在可再生能源領(lǐng)域發(fā)展迅猛。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)[1]，在能源產(chǎn)出方面， 可再生能源產(chǎn)出增長了174%， 年均增速為4%。截至2014 年底，歐盟28 國可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的28%，可再生能源在總能源消費(fèi)量中占比達(dá)到16%?？傮w而言，歐盟正朝著2020目標(biāo)邁進(jìn)。
盡管如此，歐盟可再生能源的發(fā)展依然滯后于計(jì)劃。歐盟在“2030 能源與氣候變化戰(zhàn)略”中規(guī)劃到2030 年，可再生能源在能源消費(fèi)中的份額提高到至少27%。截至2014 年底， 該比例僅為16%。顯然，可再生能源發(fā)展在歐盟遇到瓶頸。
問題主要來自于兩個方面。首先，發(fā)電并網(wǎng)難問題嚴(yán)重制約著歐洲可再生能源電力輸送和大規(guī)模生產(chǎn)。以德國為例，由于缺少充足的高壓輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施，面臨著無法將北部的可再生能源電力輸送到工業(yè)集中的西部地區(qū)和人口密度較高的南部地區(qū)的問題。西部工業(yè)區(qū)的北萊茵- 威斯特法利亞，南部的巴登- 符騰堡和巴伐利亞等地人口稠密、工業(yè)集中，穩(wěn)定而充足的電力供應(yīng)是保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。以前，電力的來源主要是以煤電為主的火力發(fā)電和核電。自德國2000年啟動“能源革命”計(jì)劃后，上述地區(qū)將需要增加約4500km 的高壓電力傳輸線路，才能滿足歐盟2030 戰(zhàn)略中“27%”綠色發(fā)電的需要。實(shí)際上，在過去的十余年里，德國已完成的電網(wǎng)鋪設(shè)距離不足1000km。
其次，歐債危機(jī)引發(fā)的資金短缺使歐盟可再生能源計(jì)劃在實(shí)施過程中困難重重。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境計(jì)劃署和法蘭克福研究中心數(shù)據(jù)，2015 年，全球在可再生能源領(lǐng)域的投資達(dá)到2860 億美元，同比增長3%。由于中國和印度的貢獻(xiàn)突出，發(fā)展中國家在該領(lǐng)域的投資規(guī)模首次超越發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家同比上升19%， 發(fā)達(dá)國家則下降8%。2015年全球可再生能源投資增長部分的36% 來自中國，規(guī)模達(dá)到1300 億美元。相比之下，歐洲的可再生能源投資極度萎縮。即使作為歐洲最大的投資國，德國2015 年在可再生能源領(lǐng)域的投資規(guī)模也僅為85 億美元，是過去12 年以來投資額度最低的一年。法國在可再生能源領(lǐng)域的投資同比下降了63%，總額不足20 億美元。
據(jù)法國電力聯(lián)合會統(tǒng)計(jì)， 從2013 年到2030 年， 法國“ 能源過渡”大約需要5900 億歐元的投資，其中核能發(fā)電占比由75% 降至50% 就需要1000 億歐元。法國已提出發(fā)展可再生能源的目標(biāo)，即到2020 年將可再生能源占總能源消耗的比例由2005 年的10.3% 提高至23%。然而，到2015年，法國的可再生能源在能源消費(fèi)總量中的比例僅為15%。若按此速度發(fā)展，法國可再生能源產(chǎn)業(yè)將拖住整個歐盟的后腿。
為此，法國政府近年來不斷推出支持能源過渡、增加可再生能源投資的新舉措：在2014年財(cái)政法中引進(jìn)氣候—能源稅（碳稅），開源節(jié)流，為能源過渡提供財(cái)政資金；計(jì)劃到2017 年每年實(shí)現(xiàn)50萬套住房節(jié)能翻修工程，以鼓勵家庭節(jié)能，推動可再生能源利用等。
歐盟可再生能源去補(bǔ)貼化趨勢
到目前為止，歐盟的能源政策并未完全統(tǒng)一到聯(lián)盟層面上。但2009 年《里斯本條約》的出臺為歐盟能源政策進(jìn)一步整合提供了契機(jī)。經(jīng)《里斯本條約》修訂后的《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第194條明確地將能源劃為歐盟與成員國共享管轄權(quán)能。條約規(guī)定，決定開發(fā)新能源與可再生能源的權(quán)利保留在歐洲議會和歐盟部長理事會。但同時，成員國擁有制定能源組合和能源供應(yīng)戰(zhàn)略的管轄權(quán)。因此，歐盟成員國可再生能源的立法、出臺政策都是在歐盟“可再生能源指令”下轉(zhuǎn)化為具體的國家法規(guī)或政策。
從2014 起，部分成員國陸續(xù)開始在歐盟新政的指導(dǎo)下，將可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼制度逐漸改為“競價上網(wǎng)”制度，培養(yǎng)可再生能源產(chǎn)業(yè)競爭力。歐盟的新政是指2014 年出臺的“關(guān)于成員國對環(huán)境保護(hù)和能源資助指南辦法2014—2020 年”（簡稱“國家資助指南”）文件。該文件第三部分明確指出，“從2016 年1 月起，為鼓勵可再生能源發(fā)電市場的統(tǒng)一，所有接受可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼的受益方都應(yīng)將所發(fā)電力直接售賣到市場，參與市場競爭?！?
根據(jù)歐盟的新政，德國下決心調(diào)整可再生能源政策，取消對企業(yè)的發(fā)電補(bǔ)貼，以適應(yīng)市場環(huán)境增加企業(yè)的競爭力。德國政府于2016 年6 月８日通過《可再生能源法》修正案，目的是削減可再生能源發(fā)電設(shè)施擴(kuò)建及入網(wǎng)補(bǔ)貼，降低發(fā)電成本，鼓勵行業(yè)競爭，防止可再生能源投資過熱。按照目前的入網(wǎng)補(bǔ)貼政策，德國電網(wǎng)運(yùn)營商必須以較高的指定價格收購可再生能源所發(fā)出的綠色電力，而多出的成本則由終端消費(fèi)者承擔(dān)。這一做法雖然鼓勵了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也不可避免地推高了電價。
新修改案規(guī)定，從2017 年起，德國將不再以政府指定價格收購綠色電力，轉(zhuǎn)而通過市場競價，將補(bǔ)貼發(fā)放給中標(biāo)的可再生能源發(fā)電企業(yè)，即誰出價最低，誰就可以按此價格獲得新建可再生能源發(fā)電設(shè)施入網(wǎng)補(bǔ)貼。同時，為鼓勵家庭安裝自用型太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)，裝機(jī)容量小于750kW 的小型太陽能發(fā)電設(shè)施將不必參與競價，依然遵循原來的補(bǔ)貼辦法。
意大利現(xiàn)行的可再生能源補(bǔ)貼制度將于2016年底到期。屆時，意大利將和其他歐盟成員國一樣，逐漸取消可再生能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼制度，轉(zhuǎn)而采取鼓勵競爭的競價體系。但由于國內(nèi)因素，原計(jì)劃于2016 年春季推出的、包含競標(biāo)體系在內(nèi)的能源改革計(jì)劃被倫齊政府推遲執(zhí)行。該計(jì)劃主要包括一個新的立法框架，旨在針對可再生能源、能效和環(huán)境問題，使意大利的清潔能源政策與歐盟的“國家資助指南”原則相符。
西班牙的可再生能源補(bǔ)貼政策極不穩(wěn)定。自2011 年公布回溯性削減補(bǔ)貼政策以來，很多可再生能源項(xiàng)目進(jìn)入停頓、觀望狀態(tài)，因?yàn)橥顿Y者不知道他們是否應(yīng)被納入到競價體系。西班牙政府認(rèn)為，新立項(xiàng)目都應(yīng)進(jìn)入競價體系，但當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會卻認(rèn)為競價體系無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的可再生能源發(fā)展目標(biāo)。整個行業(yè)需要更多的時間從回溯性削減政策所帶來的信心受挫中恢復(fù)過來。比如，在競價體系下，政府補(bǔ)貼應(yīng)在競拍后迅速跟進(jìn)，才有可能實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的2020 戰(zhàn)略目標(biāo)。
在英國，原能源與氣候變化部（DECC）12015年7 月出臺了一系列減免可再生能源補(bǔ)貼措施。措施主要包括生物電解產(chǎn)業(yè)和光伏產(chǎn)業(yè)兩個領(lǐng)域。在英格蘭和威爾士，新批準(zhǔn)的生物電解發(fā)電項(xiàng)目將不再享受原有、固定不變的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從本質(zhì)上來說，大量涌現(xiàn)的生物質(zhì)能發(fā)電、光伏產(chǎn)業(yè)使英政府不堪“補(bǔ)貼”重負(fù)，是導(dǎo)致該領(lǐng)域補(bǔ)貼遭到削減的主要原因。
此外，英國還展開“可再生能源義務(wù)證書框架下補(bǔ)貼”的咨詢議案。該議案的中心內(nèi)容是如何將現(xiàn)行的可再生能源政策逐步從“可再生能源義務(wù)證書框架”補(bǔ)貼政策過渡到“競標(biāo)合約框架”。該政策調(diào)整的背景是削減政府對可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼開支。根據(jù)該咨詢方案，原來對陸上風(fēng)電和5MW 及以下光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電補(bǔ)貼計(jì)劃于2016 年4 月1 日終止。僅此一項(xiàng)， 英國2015—2016 財(cái)政年度在可再生能源財(cái)政補(bǔ)貼上將減少4500 萬英鎊。預(yù)計(jì)在2020—2021 財(cái)政年度，補(bǔ)貼削減力度將達(dá)到9100 萬英鎊。盡管如此，有數(shù)據(jù)表明，英國2020—2021 年的可再生能源補(bǔ)貼仍將高達(dá)91 億英鎊，超出預(yù)算15 億英鎊。
英國可再生能源行業(yè)還面臨被征收氣候變化稅的問題。英國前財(cái)政大臣喬治· 奧斯本2015 年7 月宣布，政府不再免除可再生能源發(fā)電的氣候變化稅。這是英國首次迎來可再生能源補(bǔ)貼的回溯性削減。對于可再生能源發(fā)電商，這意味著他們將不能繼續(xù)獲得免稅證書，從而無法通過出售這些證書給售電公司帶來利潤。
這項(xiàng)政策已經(jīng)對某些電力企業(yè)產(chǎn)生了重大影響，如英國一家大型的發(fā)電商Drax 公司，其股價在該政策宣布的當(dāng)天狂跌28%。由此看來，由于陸地風(fēng)電、光伏發(fā)電等行業(yè)補(bǔ)貼政策遭到削減、可再生能源氣候變化稅的啟動以及整體政策環(huán)境的不確定性等因素的影響，英國可再生能源項(xiàng)目的投資吸引力大幅下跌。
歐盟取消可再生能源補(bǔ)貼的原因
歐盟在可再生能源領(lǐng)域出現(xiàn)補(bǔ)貼力度和投資規(guī)模大幅雙降態(tài)勢的原因主要有兩個。
第一，可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策出現(xiàn)巨大變化，使投資者呈觀望態(tài)勢。為符合歐盟“國家資助指南”等相關(guān)指令，歐盟主要成員國以及英國陸續(xù)采取逐漸削減可再生能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施，個別國家甚至干脆取消對可再生能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，以減少政府干預(yù)、促進(jìn)市場競爭。但短時期內(nèi)政策出現(xiàn)反復(fù)，使該產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“繁榮—泡沫破裂”的周期。如西班牙和意大利，政府取消了“入網(wǎng)回購電價”的補(bǔ)貼政策，尤其是對太陽能行業(yè)取消了此政策。據(jù)歐洲環(huán)境署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015 年底，就整體而言，歐洲正在邁向2020 目標(biāo)，即可再生能源在能源消費(fèi)中占20%。不過，取消或削減補(bǔ)貼的意大利、西班牙、英國等國離目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距。
第二，國內(nèi)政治影響著歐洲可再生能源行業(yè)的發(fā)展。以西班牙為例，第三大政黨在2015 年初的大選中宣布，如果執(zhí)政的話，將推出一項(xiàng)激進(jìn)的能源計(jì)劃，即在未來20 年內(nèi)投資184 億歐元使該國能源完全獨(dú)立。重點(diǎn)投資領(lǐng)域包括提高能效，發(fā)展低成本的太陽能、生物質(zhì)能和小型水力發(fā)電項(xiàng)目。而執(zhí)政的人民黨也曾在2015 年考慮將零售電價下調(diào)5%，以挽回回落的選民支持度。
意大利提倡生態(tài)環(huán)保、反建制的五星運(yùn)動黨在2016 年6 月初的地方選舉中一舉奪得羅馬和都靈兩地的勝利。在短短的三年中，該黨已發(fā)展成為意大利第二大政黨。在下一屆議會選舉中，五星運(yùn)動必將對倫齊領(lǐng)導(dǎo)的民主黨政府造成沖擊。有分析認(rèn)為，如果五星運(yùn)動黨在2018 年5 月或可能提前于2017 年的議會選舉中獲勝、并單獨(dú)執(zhí)政的話，該黨將可能出臺更“綠”的能源政策，以兌現(xiàn)其競選諾言，迎合選民。由此可見，能源政策，尤其是可再生能源政策已成為歐洲政黨拉攏選票的重要“利器”。
歐盟可再生能源政策調(diào)整對中國的影響
歐盟可再生能源領(lǐng)域政策變化帶來的不確定性，勢必對我國產(chǎn)生影響。短期內(nèi)，歐盟對可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼的削減和逐步取消將直接影響我國在歐投資項(xiàng)目的收益。由“入網(wǎng)回購電價”補(bǔ)貼政策改為“競價體系”政策的內(nèi)在邏輯是，通過逐漸取消對可再生能源產(chǎn)業(yè)的政策性補(bǔ)貼，旨在提高產(chǎn)業(yè)競爭力。但如此一來，也使新批準(zhǔn)的可再生能源投資項(xiàng)目的利潤遭到擠壓，投資效益成未知數(shù)。有鑒于此，中國企業(yè)應(yīng)重新評估在歐的現(xiàn)有和新建能源投資項(xiàng)目，尤其是在中東歐地區(qū)的可再生能源項(xiàng)目。
長期來看，歐盟取消可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼、征收氣候稅將進(jìn)一步助推其對進(jìn)口產(chǎn)品征收氣候稅或能源稅的訴求。近年來，歐洲議會曾多次敦促修改WTO 規(guī)則，將氣候變化領(lǐng)域納入WTO 管轄范圍。由此，各國可以將與溫室氣體排放相關(guān)的關(guān)稅納入到貿(mào)易政策中。如在2010 年11月通過的不具法律效力的“與氣候變化相關(guān)的國際貿(mào)易政策”決議中，歐洲議會強(qiáng)調(diào)，“碳邊境調(diào)節(jié)稅不應(yīng)當(dāng)被視為貿(mào)易保護(hù)主義的工具，而是減少碳排放的一種途徑。”
長期以來，歐盟極力想扭轉(zhuǎn)對華貿(mào)易逆差的局面，并多次指出，在目前的雙邊貿(mào)易體系中，中歐企業(yè)不具有可比性。其中一個原因是，歐方企業(yè)背負(fù)著沉重的限制排放、降低能耗的“氣候成本”，而中國企業(yè)則大多沒有此負(fù)擔(dān)。因此，價格上的優(yōu)勢導(dǎo)致其貿(mào)易出現(xiàn)長期逆差。為提高產(chǎn)品的可比性，歐盟希望將能源納入到WTO 框架，對沒有履行減排、降耗的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳排放稅或碳邊境調(diào)節(jié)關(guān)稅。無疑，從外貿(mào)規(guī)模看，在沒有建立覆蓋全國的碳排放交易市場之前，中國出口產(chǎn)品將成為歐盟“WTO 改革倡議”的最大假想目標(biāo)。
針對歐盟可再生能源產(chǎn)業(yè)的去補(bǔ)貼化發(fā)展，我國決策者應(yīng)予以高度重視。實(shí)際上，我國各級財(cái)政對可再生能源電價的補(bǔ)貼附加資金已十分緊張。盡管國家對可再生能源發(fā)電的電價附加資金不斷上調(diào)，即由最初的征收標(biāo)準(zhǔn)2 厘/kWh 上調(diào)至4 厘/kWh（2009 年），再度上調(diào)至8 厘/kWh（2011年）。但由于可再生能源發(fā)電的規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。
中國已批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》，發(fā)展可再生能源注定將成為我國實(shí)現(xiàn)“國家自主決定貢獻(xiàn)”目標(biāo)的重要途徑。借鑒歐盟可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，多渠道開辟公私合作機(jī)制，大力發(fā)展電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高能源利用效率，鼓勵可再生能源企業(yè)參與市場競爭，必將是一條真正的低碳、綠色、可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長之路。
作者供職于中國社會科學(xué)院歐洲研究所，原載《中國能源》2016年11月號
