宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會(huì)用，它就是能源；如果不會(huì)用，它僅僅是能量。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉(zhuǎn)化為能源并善加利用，關(guān)鍵取決于兩個(gè)因素，一是技術(shù)，二是制度安排。
目前，從能源利用技術(shù)看，我國(guó)已步入了世界前列，能夠自主生產(chǎn)百萬(wàn)千瓦超超臨界火電機(jī)組，掌握了70萬(wàn)千瓦及以上水輪發(fā)電機(jī)生產(chǎn)技術(shù)，三代壓水堆核電站的兩個(gè)主流機(jī)型AP1000和EPR我國(guó)都會(huì)造，風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電技術(shù)、高壓輸電技術(shù)等也達(dá)到了世界先進(jìn)水平。
盡管如此，我國(guó)能源領(lǐng)域仍存在很多問(wèn)題。如，能源利用粗放，優(yōu)質(zhì)能源比重低，能源價(jià)格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幊巢恍?，等等?
這些問(wèn)題很難歸咎于能源技術(shù)落后，更需要從能源的制度安排上找原因。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)總結(jié)出“計(jì)劃導(dǎo)致短缺”，這個(gè)結(jié)論在能源領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，能源是國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格計(jì)劃管理的產(chǎn)品。煤電油運(yùn)計(jì)劃是制定其他計(jì)劃的基礎(chǔ)。能源供不上，別的都免談。
經(jīng)過(guò)近40年的改革，我國(guó)大部分商品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為，價(jià)格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對(duì)能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。如，近年來(lái)，我國(guó)電力嚴(yán)重供大于求，全球油氣價(jià)格斷崖式下跌，但我國(guó)工商企業(yè)并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。
打破能源供給約束與我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路是一樣的，根本途徑是靠深化改革。為此，要在思想上重新認(rèn)識(shí)能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。
重塑能源安全觀
國(guó)內(nèi)對(duì)能源的認(rèn)識(shí)大都停留在能源短缺時(shí)代。主要表現(xiàn)是，在資源稟賦的判斷上，仍普遍認(rèn)為我國(guó)“富煤貧油少氣”；在我國(guó)能源安全的判斷上，過(guò)度擔(dān)心傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，忽視非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)；在能源危機(jī)的判斷上，夸大供給波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的影響。在這些思想的作用下，能源供給被賦予過(guò)高的安全保障責(zé)任，不敢放開(kāi)手腳使用優(yōu)質(zhì)能源，進(jìn)而對(duì)能源市場(chǎng)化改革顧慮重重。
必須看到，當(dāng)前世界能源供求格局已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，油氣供大于求、多點(diǎn)供應(yīng)、價(jià)格持續(xù)走低已成大趨勢(shì)，傳統(tǒng)的供給安全、價(jià)格安全、通道安全引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性已經(jīng)很小。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，因大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)中斷油氣供應(yīng)的威脅不大。
在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以完全依靠本國(guó)資源滿足發(fā)展需要。油氣資源已經(jīng)全球配置，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國(guó)內(nèi)供給的同時(shí)，積極通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)滿足發(fā)展需求。
既然能源資源來(lái)自于全球，在安全保障上也應(yīng)當(dāng)樹(shù)立全球安全觀。因此，應(yīng)加強(qiáng)與油氣生產(chǎn)國(guó)、過(guò)境國(guó)和其他消費(fèi)國(guó)的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過(guò)雙邊多邊合作和區(qū)域合作等方式，建立集體安全體制，實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同的能源安全。
構(gòu)建新的能源體制分析框架
我國(guó)對(duì)能源的管理基本上是按品種設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，分別對(duì)煤炭、電力、核電、油氣、可再生能源等制定不同的政策。既往的能源體制改革，大都是行業(yè)管理體制改革。近年來(lái)，國(guó)家不斷調(diào)整各能源行業(yè)的政策，但在改革上沒(méi)有出現(xiàn)大的突破。在本書(shū)收入的文章中，除行業(yè)管理外，從更廣闊的視角分析能源體制問(wèn)題，重點(diǎn)討論資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財(cái)稅體制、監(jiān)管體制等問(wèn)題，形成新的分析框架。
第一，資源產(chǎn)權(quán)制度。一次能源大都直接來(lái)自于自然界。煤炭、油氣、河流等都屬于國(guó)家所有。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家要求國(guó)有企業(yè)提供能源產(chǎn)品，對(duì)企業(yè)下達(dá)的任務(wù)和考核指標(biāo)也主要集中在產(chǎn)量上。在市場(chǎng)化、全球化條件下，能源可以依靠市場(chǎng)機(jī)制自由交易、全球配置。國(guó)家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)其實(shí)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營(yíng)能源資源并獲取較高的財(cái)務(wù)回報(bào)應(yīng)當(dāng)成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門(mén)對(duì)此還沒(méi)有足夠的意識(shí)，也沒(méi)有相應(yīng)的制度安排。
就油氣而言，大部分油氣資源國(guó)在礦權(quán)出讓時(shí)，會(huì)采用“競(jìng)爭(zhēng)性出讓”的方式，并與開(kāi)采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，國(guó)家盡可能多地拿到油氣收益。我國(guó)國(guó)有油氣企業(yè)以“申請(qǐng)?jiān)谙取钡姆绞将@得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。國(guó)有油氣企業(yè)除正常繳稅外，無(wú)論是在體現(xiàn)股東回報(bào)的國(guó)有資本預(yù)算收入上，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，企業(yè)上繳的數(shù)量都非常之低，在整個(gè)財(cái)政預(yù)算中幾乎可以忽略不計(jì)。國(guó)家與企業(yè)對(duì)資源收益的分成更是無(wú)從談起。
河流的水電開(kāi)發(fā)權(quán)也是由水電開(kāi)發(fā)企業(yè)先占先得，一旦獲得便永久使用。水利發(fā)電變動(dòng)成本幾乎為零，還本付息后企業(yè)可以長(zhǎng)期獲得超額利潤(rùn)。煤炭資源的出讓情況類(lèi)似。在煤炭開(kāi)采中，盡管煤炭資源稅已經(jīng)從價(jià)計(jì)征，但錯(cuò)過(guò)了國(guó)家收益與價(jià)格和產(chǎn)量掛鉤的最佳時(shí)機(jī)。憲法雖規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開(kāi)發(fā)的價(jià)值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個(gè)人，沒(méi)有體現(xiàn)資源的全民屬性。
礦業(yè)權(quán)的設(shè)置上，我國(guó)仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦法，按生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)，使礦業(yè)權(quán)既有用益物權(quán)的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門(mén)在礦權(quán)處置上的自由裁量權(quán)和尋租空間，典型的如煤炭資源出讓。對(duì)于油氣等開(kāi)放度較低的領(lǐng)域，現(xiàn)行礦權(quán)設(shè)置方式提高了各類(lèi)市場(chǎng)主體進(jìn)入的難度，不利于市場(chǎng)化改革。
第二，產(chǎn)業(yè)集中度。能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國(guó)有油氣企業(yè)加陜西延長(zhǎng)石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)加幾大電力集團(tuán)。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競(jìng)爭(zhēng)，造成價(jià)格機(jī)制失靈和供求關(guān)系失衡。
第三，所有制結(jié)構(gòu)。能源行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，主要以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三產(chǎn)多經(jīng)”，高投入、低效率，企業(yè)辦社會(huì)等問(wèn)題，在煤炭、電力、油氣等行業(yè)普遍存在。由于國(guó)有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，能源企業(yè)自我發(fā)展、自我約束機(jī)制普遍不完善。
第四，流通體制。能源產(chǎn)品流通中，煤炭的市場(chǎng)化程度比較高。其他能源產(chǎn)品，如油氣、電力、熱力等，國(guó)營(yíng)貿(mào)易、特許經(jīng)營(yíng)占的比重較大。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國(guó)仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，對(duì)原油仍實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，經(jīng)批準(zhǔn)后允許一定數(shù)量的非國(guó)營(yíng)貿(mào)易，但民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)石油要接受有關(guān)部門(mén)的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團(tuán)5家國(guó)營(yíng)企業(yè)原油進(jìn)口總量占整個(gè)原油進(jìn)口的90%以上。目前除少量民營(yíng)煉油企業(yè)獲得原油配額外，原油貿(mào)易配額主要用于中石油和中石化的煉廠加工。天然氣進(jìn)口方面，盡管?chē)?guó)家沒(méi)有明確的禁止性法規(guī)，但天然氣儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)用性強(qiáng)，民營(yíng)企業(yè)很難用這些設(shè)施存儲(chǔ)從國(guó)外進(jìn)口的LNG，基本上只能通過(guò)三大油氣企業(yè)代為進(jìn)口。
第五，財(cái)稅體制。我國(guó)實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅收制度。油氣、煤炭、電力等能源工業(yè)作為納稅大戶，從建設(shè)到生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要繳納相應(yīng)稅收，在一定程度上激勵(lì)了地方政府新上能源項(xiàng)目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的深層次原因之一。稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計(jì)和稅費(fèi)關(guān)系的安排不夠科學(xué)合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用。如，在油氣領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)只與面積有關(guān)，與資源稟賦無(wú)關(guān)，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)涵不清但計(jì)費(fèi)相同。礦權(quán)使用費(fèi)較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。能源稅費(fèi)對(duì)國(guó)家所有者權(quán)益體現(xiàn)不足，中央與地方共享的資源補(bǔ)償費(fèi)已降為零，特別收益金也基本有名無(wú)實(shí)，價(jià)款收入也基本沒(méi)有。
第六，投資體制。能源新建項(xiàng)目的報(bào)建審批與其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，面臨著批地慢、重復(fù)審批多、前置事項(xiàng)多、中介服務(wù)耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題。能源建設(shè)項(xiàng)目大都是按規(guī)模分級(jí)審批。規(guī)模小的項(xiàng)目由省里、地市批，規(guī)模大的項(xiàng)目由中央有關(guān)部門(mén)審批。為了控制產(chǎn)能過(guò)剩，中央有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格控制大項(xiàng)目審批，地方為了發(fā)展只能上中小項(xiàng)目，為小規(guī)模、高排放項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了機(jī)會(huì)，一定程度上加劇了污染排放和產(chǎn)能過(guò)剩。
第七，監(jiān)管體制。我國(guó)能源行業(yè)監(jiān)管體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來(lái)，很多監(jiān)管職能隨部門(mén)改制后留在大型國(guó)有企業(yè)中，導(dǎo)致一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，在相當(dāng)程度上保護(hù)了少數(shù)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)利益。如，由于網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)監(jiān)管缺位，一些電網(wǎng)企業(yè)、油氣管網(wǎng)企業(yè)利用市場(chǎng)支配地位，不向第三方開(kāi)放或在接入時(shí)設(shè)置障礙；油氣儲(chǔ)量評(píng)估、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、新建設(shè)施規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的職能，目前主要由企業(yè)承擔(dān)。此外，能源監(jiān)管究竟是政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開(kāi)、集中監(jiān)管還是分段監(jiān)管、垂直監(jiān)管還是分級(jí)監(jiān)管、事前審批為主還是事中事后監(jiān)管為主，均尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。
第八，行業(yè)管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行全面計(jì)劃管理，成立了煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部、石油工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部等部門(mén)，按行業(yè)分管煤炭、電力、油氣、化工等領(lǐng)域的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。這些部門(mén)在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中已全部撤銷(xiāo)?，F(xiàn)存的行業(yè)管理權(quán)限體現(xiàn)在礦權(quán)出讓、市場(chǎng)準(zhǔn)入、能源項(xiàng)目審批上，權(quán)力分散在國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、國(guó)家能源局、國(guó)資委等部門(mén)。雖然這些部門(mén)不會(huì)像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣對(duì)企業(yè)下達(dá)直接的指令性計(jì)劃，但也會(huì)通過(guò)影子計(jì)劃、外生計(jì)劃、差別政策等影響企業(yè)決策。一些主管部門(mén)對(duì)能源企業(yè)運(yùn)行干預(yù)較多，導(dǎo)致近年來(lái)國(guó)有能源企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不僅沒(méi)有提高，反而有下降的趨勢(shì)。
推進(jìn)能源“鏈?zhǔn)健备母?/strong>
打破能源供給約束，需要全面推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革。改革思路可以概括為“一條主線、兩個(gè)鏈條、三個(gè)維度”。即能源體制改革以堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向?yàn)橹骶€，重點(diǎn)解決煤電運(yùn)和油氣兩個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場(chǎng)、政府3個(gè)維度出發(fā)，進(jìn)行全方位的改革。
堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價(jià)格。改革的方向既不是計(jì)劃體制，也不是雙重體制，而是在社會(huì)主義條件下，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的、單一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，重新審視能源領(lǐng)域中政府的職能定位，大幅度減少直接干預(yù)，使政府從市場(chǎng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的監(jiān)管者，從而更好發(fā)揮其職能作用。
推進(jìn)“鏈?zhǔn)礁母铩薄Ｃ弘娒?、油氣價(jià)格機(jī)制失靈等問(wèn)題根源在于，“煤—運(yùn)—電”和油氣“礦權(quán)出讓—勘探—國(guó)內(nèi)開(kāi)采（或進(jìn)口）—流通—網(wǎng)輸”是計(jì)劃與市場(chǎng)相交織的不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。孤立地對(duì)某一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行改革都不可能從根本上解決問(wèn)題，需要對(duì)其進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革。如，煤運(yùn)電產(chǎn)業(yè)鏈改革，涉及電力體制改革和鐵路運(yùn)力體制改革；油氣產(chǎn)業(yè)鏈改革涉及礦權(quán)改革、流通體制改革、管網(wǎng)改革等。因此，能源領(lǐng)域的改革是貫穿能源產(chǎn)品上下游的“鏈?zhǔn)礁母铩?，而不是條塊分割體制下的“點(diǎn)式改革”。完成這兩個(gè)鏈條的體制改革，就完成了能源市場(chǎng)化改革的主要任務(wù)。
在具體的改革措施上，可以考慮從以下3個(gè)維度展開(kāi)。
一是企業(yè)層面。對(duì)能源國(guó)有企業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)改革。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理要從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報(bào)的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。
二是市場(chǎng)層面。全面放開(kāi)能源市場(chǎng)準(zhǔn)許入，允許各類(lèi)投資主體投資各個(gè)能源領(lǐng)域，對(duì)民營(yíng)投資、外商投資無(wú)歧視開(kāi)放。在能源上游放開(kāi)礦權(quán)市場(chǎng)，從“申請(qǐng)?jiān)谙取备臑椤案?jìng)爭(zhēng)性出讓”。同時(shí)，松綁勘查資質(zhì)管理，允許各類(lèi)市場(chǎng)主體進(jìn)行勘探開(kāi)采。提高礦權(quán)持有成本，對(duì)占而不采、圈而不采的企業(yè)，必須吐出占有的礦區(qū)。取消原油進(jìn)口、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。放開(kāi)能源價(jià)格，取消國(guó)家對(duì)能源產(chǎn)量、價(jià)格的直接干預(yù)。對(duì)能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的改革，形成能源供給和能源消費(fèi)之間多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)格局。
三是政府層面。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化投資項(xiàng)目審批報(bào)建程序，保障各類(lèi)投資主體公平進(jìn)入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財(cái)稅改革，使財(cái)稅體制體現(xiàn)國(guó)家的資源所有者權(quán)益。如在油氣領(lǐng)域，可以考慮構(gòu)建礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款、權(quán)益金組成的油氣資源稅費(fèi)體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國(guó)有企業(yè)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的比例，建立石油基金等。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的監(jiān)管，主要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)成本、收益及是否向第三方無(wú)歧視開(kāi)放。
本文摘自《中國(guó)能源市場(chǎng)化改革》序言，中信出版社2018年4月出版
