中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：本文翻譯自Agora Energiewende and Sandbag近期研究成果，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所張光耀譯。
一、政策現(xiàn)狀
一系列與歐洲電力部門相關(guān)的政策、歐盟氣候能源政策的法律框架正在經(jīng)過(guò)2017年并演變至2030年的目標(biāo)。然而，這些政策在一些領(lǐng)域中進(jìn)展緩慢并且總體目標(biāo)趨于緩和。一旦氣候變化的挑戰(zhàn)變得越來(lái)越迫切，成員國(guó)傾向于增加政策目標(biāo)的靈活性和政策措施的類型。這可能使已承諾的成員國(guó)能夠加快步伐。然而，這有可能造成了歐洲氣候能源政策的碎片化和再國(guó)家化的風(fēng)險(xiǎn)，意味著對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)的根本性挑戰(zhàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，去年最積極的政策進(jìn)展來(lái)自國(guó)家倡議——尤其是與淘汰煤炭有關(guān)的新舉措。
1、歐盟碳排放交易體系的改革
在2017年底，歐盟碳排放交易體系的改革最終獲得了同意。它主要包含如下3個(gè)要素：
→到2021年，進(jìn)一步減少碳排放交易體系中的認(rèn)證數(shù)量。發(fā)行量將以每年2.2%的速度下降(目前每年下降1.7%)。
→存在巨額盈余的證書將以比先前設(shè)想的更快的速度流入市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備：至2019年，盈余的24%每年將流入市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備，因此不會(huì)提供給市場(chǎng)任何更多的證書。
→到2023年，保留在市場(chǎng)中穩(wěn)定儲(chǔ)備的補(bǔ)貼數(shù)量將自動(dòng)限制在上一個(gè)日歷年度拍賣的補(bǔ)貼數(shù)量;儲(chǔ)備的所有更多補(bǔ)貼將被取消。
這些改革是加強(qiáng)歐盟碳排放交易體系的重要步驟，但在2030年之前不太可能將二氧化碳補(bǔ)貼價(jià)格提高到從煤炭穩(wěn)定轉(zhuǎn)向天然氣所需的水平。然而，至2023年，在市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備中取消剩余補(bǔ)貼將保持具有非常高的結(jié)構(gòu)重要性。首先，除了2.2%的線性減排因素之外，這將導(dǎo)致ETS的實(shí)際減排。其次，這將使國(guó)家能夠在電力行業(yè)減少二氧化碳排放的舉措比在碳排放交易體系下發(fā)生的情況更快，從而為氣候保護(hù)帶來(lái)真正持久的價(jià)值。它終結(jié)了ETS所謂的水床效應(yīng)，這意味著一個(gè)成員國(guó)的額外排放量節(jié)約使在歐盟其他地方實(shí)現(xiàn)更高的排放水平。根據(jù)新規(guī)定，淘汰煤炭或增加可再生能源將導(dǎo)致更多數(shù)量的證書從市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備中被取消。
下圖顯示ETS改革如何減少水床效應(yīng)
2、歐洲的清潔能源包
2016年11月30日，歐盟委員會(huì)提出了一組2020年至2030年的歐盟新能源法律，稱為“全歐洲清潔能源包”。該方案旨在執(zhí)行巴黎氣候變化協(xié)議和推進(jìn)歐盟的能源政策，特別是電力市場(chǎng)的有利于脫碳的運(yùn)作。
目前，這些法律的普通立法程序正處于過(guò)渡階段：歐盟理事會(huì)成員國(guó)已就所有情況達(dá)成一致意見(jiàn)，他們希望與歐洲議會(huì)進(jìn)行最終的談判。反過(guò)來(lái)，歐洲議會(huì)確定了其在能源效率、可再生能源以及新的歐盟氣候和能源統(tǒng)一管理方面的立場(chǎng)。關(guān)于電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)、電力部門風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)的歐洲議會(huì)立場(chǎng)將在幾周內(nèi)通過(guò)。預(yù)計(jì)到2018年底，歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)將就所有文件達(dá)成最終協(xié)議。
總體而言，歐盟理事會(huì)成員國(guó)似乎未能就歐盟氣候和能源立法達(dá)成一致，這些立法充分根據(jù)《巴黎協(xié)定》應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)的氣候變化而訂立，即將全球變暖限制在2攝氏度以下，爭(zhēng)取在1.5攝氏度以下。歐洲議會(huì)的立場(chǎng)更加雄心勃勃，預(yù)示著艱難的小組談判。
3、電力市場(chǎng)和低碳化
清潔能源一攬子法律將導(dǎo)致歐盟電力市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)則的進(jìn)一步緊縮。由于成員國(guó)保留了很大的范圍來(lái)保護(hù)當(dāng)前的利益，在撰寫本文時(shí)這是否會(huì)推進(jìn)脫碳問(wèn)題仍不清楚。
大多數(shù)成員國(guó)希望保持敞開(kāi)的大門，通過(guò)容量支付補(bǔ)貼現(xiàn)有或新的化石燃料發(fā)電機(jī)，以防市場(chǎng)沒(méi)有提供足夠的投資信號(hào)。他們還認(rèn)為，盡管歐洲電力市場(chǎng)日益一體化，但國(guó)家資源充足評(píng)估應(yīng)該以區(qū)域或歐盟范圍的角度來(lái)評(píng)估。
從低碳化角度來(lái)看，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)是否會(huì)支持歐盟委員會(huì)關(guān)于排除硬煤和褐煤工廠通過(guò)容量支付補(bǔ)貼的建議。2017年12月18日，理事會(huì)成員國(guó)中的國(guó)家投票贊成在2025年之前為容量機(jī)制建設(shè)新的燃煤電廠，并在2030年之前對(duì)現(xiàn)有的煤電容量進(jìn)行補(bǔ)貼。這一立場(chǎng)顯然不符合迅速需要將歐洲電力體系脫碳和歐盟長(zhǎng)期以來(lái)取消對(duì)環(huán)境有害補(bǔ)貼的政策。歐洲議會(huì)在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)還沒(méi)有達(dá)成一致，所以目前還不清楚這個(gè)問(wèn)題將如何解決。
更積極的一點(diǎn)是，可能的電力市場(chǎng)改革將加強(qiáng)短期市場(chǎng)并進(jìn)一步發(fā)展平衡市場(chǎng)，為可再生能源生產(chǎn)商提供更多機(jī)會(huì)充分參與市場(chǎng)，降低對(duì)市場(chǎng)收入支付保費(fèi)的需求。同時(shí)，可再生能源的優(yōu)先調(diào)度和優(yōu)先獲取等現(xiàn)有特權(quán)可能在很大程度上被取消，這意味著可再生能源生產(chǎn)商在歐洲市場(chǎng)尚未(但仍然)運(yùn)行良好的任何地方都將面臨額外的風(fēng)險(xiǎn)和成本。
4、歐洲可再生能源目標(biāo)和政策
關(guān)于可再生能源，“清潔能源一攬子法律”包括到2030年將可再生能源在整體能源消費(fèi)中的比例提高到27%的提案，但沒(méi)有包含成員國(guó)對(duì)此總體目標(biāo)的國(guó)家目標(biāo)。歐盟理事會(huì)支持這一目標(biāo)，并接受不愿意參與的成員國(guó)搭便車，當(dāng)滿足27%目標(biāo)而實(shí)施更具有野心的目標(biāo)時(shí)。這似乎是歐洲能源轉(zhuǎn)型的擔(dān)憂，因?yàn)樗砻髁硕嗨俚臍W洲可再生能源發(fā)展趨勢(shì)，在本報(bào)告中記錄的趨勢(shì)可能會(huì)被納入歐盟立法。
風(fēng)能(海上和陸上)、特別是太陽(yáng)能光伏發(fā)電成本的快速下降表明，2030年可再生能源的比例要高于27%，才能以具有成本效益的方式實(shí)現(xiàn)歐盟的氣候目標(biāo)。歐盟委員會(huì)最近將目標(biāo)設(shè)定在可再生能源份額30%左右。歐洲議會(huì)將要求在小規(guī)模談判中獲得35%的可再生能源份額。
歐盟可再生能源具有約束力的任何增長(zhǎng)目標(biāo)都達(dá)到30%或更高，意味著每年平均可再生電力超過(guò)50%，而風(fēng)能和太陽(yáng)能擁有最大份額。目前，德國(guó)、丹麥、西班牙和葡萄牙都家日益顯示，管理?yè)碛写罅靠勺冸娏ιa(chǎn)份額的電力系統(tǒng)在技術(shù)上是可行的。事實(shí)上，在有風(fēng)和/或晴朗的日子里，已經(jīng)有70%以上的可變發(fā)電量的份額在這些國(guó)家進(jìn)行管理。
奧地利、丹麥或德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也表明，個(gè)別家庭或能源社區(qū)攜帶的小型可再生能源項(xiàng)目如何能夠積極促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。在歐盟可再生能源指令重建計(jì)劃中提出的對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的明確表達(dá)有可能幫助啟動(dòng)歐洲的太陽(yáng)能光伏發(fā)電。
5、能效政策
能源效率措施是電力行業(yè)能源轉(zhuǎn)型的重要組成部分。歐盟委員會(huì)的影響分析表明，到2030年每增加1%的能源節(jié)約，歐盟天然氣進(jìn)口量以及相關(guān)依賴度下降4%，溫室氣體排放量下降0.7%，創(chuàng)造30多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。能源效率的提高對(duì)于運(yùn)輸和供熱及制冷(所謂的“部門耦合”)的電氣化也很重要，因?yàn)檩^少的總體需求意味著需要較少的零排放發(fā)電容量。關(guān)于能源效率問(wèn)題，歐盟理事會(huì)成員國(guó)批準(zhǔn)了歐盟委員會(huì)提出的指示性30%歐盟范圍目標(biāo)的建議，但創(chuàng)造了巨大的能源效率的委員會(huì)建議具有國(guó)家靈活性的漏洞——如果充分利用——可能會(huì)使立法幾乎毫無(wú)意義(RAP，2017)。
相反，歐洲議會(huì)支持歐盟35%的能源效率目標(biāo)。2020年之后，它還將充分包括運(yùn)輸中的能源利用。
能源效率談判將顯示歐盟立法者是否準(zhǔn)備超越目前的能源效率停滯。顯著的是，七個(gè)成員國(guó)(包括法國(guó)和德國(guó))發(fā)表了一份聲明，表明他們希望在談判期間提高目標(biāo)。
6、國(guó)家政策
2017年，意大利(2025年)、荷蘭(2030年)、葡萄牙(2030年)新公布了全國(guó)淘汰煤炭計(jì)劃。它們?cè)黾恿擞?guó)(2025年)、芬蘭(2030年)和法國(guó)(2022年)(Europe Beyond Coal Campaign 2018)的類似聲明。顯然，煤炭的勢(shì)頭正在蔓延，英國(guó)和加拿大政府已經(jīng)建立聯(lián)盟以鼓勵(lì)其他國(guó)家、地區(qū)和公司實(shí)現(xiàn)無(wú)煤化(2017年加拿大政府)。
歐盟委員會(huì)在2017年底建立了一個(gè)平臺(tái)，以解決淘汰煤炭所需的區(qū)域轉(zhuǎn)型。委員會(huì)表示，該計(jì)劃旨在通過(guò)將更多的關(guān)注點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)公平性、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、新技能和融資("No Region Left Behind" 2017)上，以促進(jìn)清潔能源轉(zhuǎn)型。
在德國(guó)，規(guī)范逐步淘汰煤炭的政治決定似乎越來(lái)越可能，盡管條件和時(shí)限尚不明確。重要的公司(包括西門子、EnBW和E.ON)已經(jīng)公開(kāi)要求承諾一個(gè)社會(huì)可行的淘汰煤電的途徑(Stiftung 2Grad 2017)?；浇堂裰鼽h和社會(huì)民主黨目前就一項(xiàng)新的聯(lián)合條約進(jìn)行的談判表明，將建立一個(gè)政府煤炭委員會(huì)，由該委員會(huì)到2018年底將為德國(guó)的煤炭淘汰提出一個(gè)途徑和結(jié)束日期。這應(yīng)該在2019年由法律執(zhí)行。
在波蘭，國(guó)家政策仍在支持煤炭，盡管最近市場(chǎng)力量轉(zhuǎn)向支持可再生能源，政府聲明中的一些細(xì)微差別表明人們?cè)絹?lái)越懷疑煤炭未來(lái)的作用。2017年12月13日，歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)其國(guó)家援助批準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)性拍賣總計(jì)94億歐元，以支持可再生能源設(shè)施。但是，政府還在等待歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)為其建立產(chǎn)能市場(chǎng)提供6個(gè)新的煤炭機(jī)組(4.6吉瓦)，并可能對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行現(xiàn)代化改造。據(jù)報(bào)道，2017年9月，能源部長(zhǎng)KrzysztofTchórzewski表示，Ostroleka的1千兆瓦煤炭計(jì)劃將是波蘭最后一批新煤投資(Energetyka 2018)。
7、公司政策
越來(lái)越多的電力公司正在改變他們的可再生能源戰(zhàn)略，以便成為未來(lái)能源轉(zhuǎn)型市場(chǎng)的積極參與者：
→歐洲電力公司的游說(shuō)團(tuán)體Eurelectric在2017年12月的愿景聲明中宣布，它將在本世紀(jì)中葉之前積極尋求碳中和的努力(Eurelectric，2017)。
→?rsted(原為Dong)于2017年2月宣布，他們將在2023年淘汰煤炭(Clean Technica， 2017)。
→Iberdrola在2017年11月宣布他們將關(guān)閉所有的煤電廠。然而，盡管西班牙是歐洲供應(yīng)過(guò)剩最多的國(guó)家(Iberdrola，2017年)，西班牙政府發(fā)布了一項(xiàng)諷刺的法令，禁止其西班牙煤電廠關(guān)閉。
→法國(guó)電力公司已經(jīng)宣布計(jì)劃從2020年到2035年在法國(guó)建造30兆瓦太陽(yáng)能，為法國(guó)可再生能源發(fā)電(EDF 2017)提供大規(guī)模的承諾。
另一方面，也有一些公司堅(jiān)持煤炭和天然氣發(fā)電。最值得注意的是，捷克投資公司EPH成立于2009年，正在積極從這些公司購(gòu)買歐洲各地的煤和天然氣發(fā)電廠，即從這些資產(chǎn)中剝離(Sandbag 2016)。EPH擁有大約20千兆瓦的電廠，主要是煤和天然氣。在2016年收購(gòu)Vattenfall的所有褐煤資產(chǎn)后，EPH于2017年繼續(xù)收購(gòu)匈牙利的褐煤電廠、德國(guó)的硬煤電廠和英國(guó)的燃?xì)怆姀S。在這些電廠旁邊，EPH現(xiàn)在還擁有數(shù)座煤礦。雖然EPH進(jìn)入了意大利生物質(zhì)市場(chǎng)(Biomass Magazine 2017)，但似乎該公司仍側(cè)重于盡可能長(zhǎng)時(shí)間從骯臟的電廠中獲取利潤(rùn)，而在這些工廠中投入很少，并且不承擔(dān)前采礦地點(diǎn)的復(fù)原(Leipziger Zeitung 2017)。由于EPH將業(yè)務(wù)分為50多家公司，因此如果需要，個(gè)別電力公司可能會(huì)破產(chǎn)，而不會(huì)對(duì)EPH的整體業(yè)績(jī)產(chǎn)生重大影響。
二、政策展望
2018年，歐洲2030年的可再生能源和能源效率目標(biāo)將引發(fā)激烈的爭(zhēng)論和最后的決定。到2018年底，將對(duì)“全歐洲清潔能源”的立法談判進(jìn)行討論。預(yù)計(jì)不同機(jī)構(gòu)之間將舉行激烈的辯論，特別是針對(duì)能源效率和可再生能源的目標(biāo)。在提高效率方面，各國(guó)政府和歐盟委員會(huì)正在投票，到2030年增加30%，而歐洲議會(huì)的目標(biāo)是35%。在可再生能源方面，成員國(guó)爭(zhēng)論到2030年能源需求占27%，而歐盟委員會(huì)的目標(biāo)是30%，歐洲議會(huì)為35%。這些機(jī)構(gòu)之間的小規(guī)模談判可能會(huì)很艱難。
