中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：對(duì)于能源體制的定義或范疇，當(dāng)前社會(huì)存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，簡單地將能源市場主體競爭結(jié)構(gòu)和關(guān)系，如能源市場壟斷、價(jià)格管制等當(dāng)作是能源體制;或者將能源管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)當(dāng)作能源體制，對(duì)應(yīng)地，將能源體制改革僅僅理解成打破壟斷，價(jià)格形成或者重組能源局等方面的改革，這種認(rèn)識(shí)不夠全面。
準(zhǔn)確地說，能源體制是指一定區(qū)域內(nèi)(通常為一個(gè)國家)能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運(yùn)行以及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合，包括“能源市場基本制度”、“能源市場競爭結(jié)構(gòu)”、“能源市場運(yùn)行機(jī)制”和“能源市場管理與監(jiān)管體制”等四大構(gòu)成因素，所以，能源體制改革應(yīng)包括上述四大構(gòu)成因素全方位的改革。
一、2014年能源體制改革回顧
對(duì)于能源行業(yè)來說，2014年是極其重要的一年，也是從全局、整體角度謀劃開篇之年。無論從思想認(rèn)識(shí)、戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)方面，還是能源產(chǎn)業(yè)鏈條以及能源國有企業(yè)自身方面，政府決策部門以及能源企業(yè)自身出臺(tái)了眾多政策措施或者改革方案。
(一)頂層設(shè)計(jì)方面
最終明確能源的商品屬性，捋清了之前長期以來對(duì)能源產(chǎn)品到底是福利或公共產(chǎn)品還是商品的爭論;提出發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，明確了未來能源體制機(jī)制改革的市場化方向;創(chuàng)造性提出包括能源體制革命在內(nèi)的“能源革命”;印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》，明確了堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針，提出“降煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整總體思路;發(fā)布《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，對(duì)能源領(lǐng)域大氣污染防治工作進(jìn)行全面部署。通過了新一輪電力體制改革方案，初步確定了“四放開一獨(dú)立一加強(qiáng)”的改革思路。
(二)能源產(chǎn)業(yè)方面
一是能源稅收制度改革。從12月1日啟動(dòng)煤炭資源稅改革，主要包括清理涉煤收費(fèi)基金、煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，同時(shí)調(diào)整原油、天然氣等資源稅政策。資源稅改由“稅費(fèi)并存”到“清費(fèi)立稅”，以及12月18日提高石油特別收益金起征點(diǎn)、取消成品油中的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，既規(guī)范了稅收行為，體現(xiàn)了稅制改革方向，又在一定程度上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)企業(yè)合理開發(fā)利用資源。
二是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度改革。出臺(tái)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。
三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入制度改革。發(fā)改委決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，其中能源行業(yè)有60多個(gè)項(xiàng)目，另外，還出臺(tái)《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》，明確鼓勵(lì)、支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。
四是價(jià)格機(jī)制改革。由于國際油價(jià)下跌，按照國內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制，國家先后10多次調(diào)整了成品油價(jià)格，同時(shí)3次上調(diào)了成品油消費(fèi)，取消了燃油附加費(fèi)，按照天然氣價(jià)格“三步走”策略，8月份國家上調(diào)非居民用存量天然氣門站價(jià)0.4元。電價(jià)方面，選擇深圳市進(jìn)行電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，為進(jìn)一步深化電價(jià)和電力體制改革奠定基礎(chǔ)。
(三)能源企業(yè)方面
主要是以“三桶油”、國家電網(wǎng)為代表的能源國有企業(yè)混合所有制改革力度明顯加大，進(jìn)程加快。
2014年2月中石化推出在油氣銷售領(lǐng)域引入民資的混合所有制改革，9月15日公布混改名單，25家境內(nèi)外投資者以現(xiàn)金共計(jì)人民幣1070.94億元(含等值美元)認(rèn)購增資后銷售公司29.99%的股權(quán)。
4月，中石油批準(zhǔn)擴(kuò)大遼河、吉林油田經(jīng)營自主權(quán)試點(diǎn)建議方案和部分管道資產(chǎn)整合方案。5月，中石油擬出售上千億的東部管道公司100%股權(quán)。同時(shí)，還開放了LNG、乙烯、儲(chǔ)氣庫等項(xiàng)目，尤其是中石油再次對(duì)開放西氣東輸三線中段工程等多條天然氣管道業(yè)務(wù)。
國家電網(wǎng)對(duì)分布式電源并網(wǎng)、電動(dòng)汽車充換電實(shí)行市場開放，抽水蓄能電站、調(diào)峰調(diào)頻儲(chǔ)能項(xiàng)目實(shí)行投資開放，引入社會(huì)資本。
二、影響能源體制改革的因素
2015年是“十二五”的最后一年，也是推動(dòng)能源體制改革落地的行動(dòng)之年，一些重大改革措施將會(huì)出臺(tái)。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時(shí)也面臨一定的不利因素。
(一)有利因素
1.高層高度重視，是推動(dòng)能源體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。在十八屆三中全會(huì)所提出的全面深化改革任務(wù)中，只有能源領(lǐng)域的改革被上升到革命的高度，這是其它行業(yè)所沒有享受到的“待遇”，從改革到革命，既顯示中央高層對(duì)能源改革的高度重視，也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。
2.國際、國內(nèi)能源市場供需相對(duì)寬松是能源體制改革的一個(gè)重要前提條件。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在能源需求快速增長、供需偏緊的時(shí)期，很難進(jìn)行能源體制改革，因?yàn)楸ＷC能源供給，滿足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生了很大變化，賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩，如果沒有地緣政治的干擾，短期內(nèi)能源供應(yīng)將相對(duì)寬松。
國內(nèi)也是如此，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增速放緩導(dǎo)致能源需求增長放緩，煤炭、電力、石油等主要能源行業(yè)產(chǎn)能過剩，難以再像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動(dòng)和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象，此時(shí)，為推進(jìn)體制改革，提高能源利用效率創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境條件。
3.以頁巖油氣為代表的新能源的發(fā)展和新技術(shù)的提升，是推動(dòng)能源體制改革的重要支撐。在市場機(jī)制的作用下，美國出現(xiàn)了頁巖油氣革命，推動(dòng)了美國能源獨(dú)立，這顯示了能源體制改革對(duì)能源安全的重要作用。另外，對(duì)于電力行業(yè)來說，隨著交易平臺(tái)、智能電網(wǎng)等技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)和完善，為電力體制改革提供了相對(duì)較好的技術(shù)支撐。
4.社會(huì)對(duì)于治理環(huán)境污染的緊迫感為能源體制改革提供了操作空間。當(dāng)前，霧霾等環(huán)境污染以及日益凸顯的能源約束已讓公眾切身感受到能源消費(fèi)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)外部性，整體而言公眾支持通過推動(dòng)體制改革治理霧霾，緩解能源約束。
一方面會(huì)愿意選擇更加清潔的能源消費(fèi)方式，另一方面也會(huì)比較愿意為環(huán)境治理分擔(dān)成本。這樣，能源體制改革比較容易獲取公眾的理解和支持。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，民眾對(duì)清潔發(fā)展的認(rèn)可，可以倒逼政府和企業(yè)清潔發(fā)展，美國上世紀(jì)70年代的環(huán)保革命就是一個(gè)很好的例子。
(二)不利因素
1.能源體制改革呈現(xiàn)“碎片化”局面。事實(shí)上，能源體制改革的口號(hào)和具體措施已提出多年，但總的來看，之前的改革過多地局限于某一部分，沒有頂層設(shè)計(jì)，沒有形成系統(tǒng)性和全盤性，過于分散和“碎片化”，導(dǎo)致社會(huì)存在“體制改革就是漲價(jià)”的誤解。
2.缺乏一個(gè)合理的能源體制改革風(fēng)險(xiǎn)或成本分?jǐn)倷C(jī)制。任何一項(xiàng)改革都是既有收益，又存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要付出一定的成本。目前推進(jìn)能源體制改革，將 面臨著降低能源消耗與保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的矛盾、保障國家能源安全與當(dāng)前國際能源市場動(dòng)蕩的矛盾等風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)，如何應(yīng)對(duì)，成本如何分?jǐn)偅壳斑€沒有形成一個(gè)詳細(xì)的共識(shí)。
3.能源行業(yè)不同主體之間利益博弈。推動(dòng)能源體制改革，勢必會(huì)改變目前的利益分配格局，從而帶來新一輪的利益博弈過程。之前獲得利益的能源企業(yè)不愿意因改革帶來巨大的利益損失，對(duì)推動(dòng)改革的意愿不強(qiáng)，甚至暗中阻饒。
三、對(duì)2015年能源體制改革的展望與建議
初步判斷，今年最有可能在能源行業(yè)準(zhǔn)入和行業(yè)結(jié)構(gòu)、價(jià)格形成機(jī)制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺(tái)改革措施，某些方面或許有較大的突破。
(一)能源行業(yè)可能將實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，行業(yè)進(jìn)入壁壘將得到有效消除
十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革決定要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，目前，上海自由貿(mào)易區(qū)正在進(jìn)行“負(fù)面清單”制度試點(diǎn)。按照今年經(jīng)濟(jì)體制改革總體部署，國家或許公布實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度的具體實(shí)施意見或方案，全國范圍內(nèi)將全面推行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。作為行業(yè)壟斷程度高，市場競爭不充分，政府干預(yù)過多，市場準(zhǔn)入門檻高，競爭地位不平等的能源行業(yè)來說，最有必要也最應(yīng)該實(shí)行“負(fù)面清單”制度。
(二)能源行業(yè)市場化改革步伐加快，部分環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的壟斷局面將會(huì)逐步打破，價(jià)格日趨市場化
1.油氣行業(yè)：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革的重中之重，在油氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游，可能均會(huì)出臺(tái)一些改革措施：
在上游環(huán)節(jié)，在國務(wù)院授權(quán)下，由國土資源部對(duì)準(zhǔn)入資質(zhì)做出新的符合現(xiàn)今實(shí)際和改革要求的解釋。在油氣區(qū)塊的獲得資質(zhì)上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，采取招標(biāo)方式，允許其它經(jīng)注冊(cè)登記合法的石油公司進(jìn)入。
同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求區(qū)塊占用者必須定期報(bào)告工作并上邀地質(zhì)資料。建議區(qū)塊依法退出機(jī)制，防止油企只占不采、只占不退，導(dǎo)致大量已探明儲(chǔ)量長期被空置而不能投入開發(fā)、貢獻(xiàn)產(chǎn)量。
第三，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持者在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源。從事涉及該地該項(xiàng)資源勘探開發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請(qǐng)獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、不做重復(fù)工作。
在中游環(huán)節(jié)，對(duì)于運(yùn)輸管網(wǎng)來說，現(xiàn)階段將三大石油公司所建管網(wǎng)，分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大，可以按照“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立” 三步走的戰(zhàn)略逐步推進(jìn)管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開，并向第三方公平提供輸送和儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)，出臺(tái)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的具體實(shí)施細(xì)則。
對(duì)于儲(chǔ)備庫來說，放開投資準(zhǔn)入限制和價(jià)格管制，引入社會(huì)資本多家投資、多家經(jīng)營，并執(zhí)行獨(dú)立核算。在下游環(huán)節(jié)，放開成品油經(jīng)營批發(fā)資格限制，改變當(dāng)前城市天然氣特許經(jīng)營機(jī)制，改為許可經(jīng)營制，以促進(jìn)競爭。
在油氣價(jià)格機(jī)制方面，考慮到成品油定價(jià)改革相對(duì)比較成熟，社會(huì)適應(yīng)性強(qiáng)，改革難度相對(duì)較小，可以試點(diǎn)將將成品油定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)，并由第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布國際原油價(jià)格權(quán)威信息，增強(qiáng)透明度。盡快實(shí)行天然氣價(jià)格并軌三步走策略(考慮到當(dāng)前國際油價(jià)下跌影響，調(diào)整幅度應(yīng)做適當(dāng)折中)，將增量氣和存量氣價(jià)格并軌后，像深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)一樣擇機(jī)選擇上海、新疆等地實(shí)行天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，探索天然氣輸配氣價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)。
另外，建議在川渝地區(qū)或新疆試點(diǎn)開展能源綜合改革試驗(yàn)區(qū)，打破壟斷，放開價(jià)格管制，進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性的改革，以能源改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.電力行業(yè)：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實(shí)：一是電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，更多的地區(qū)將實(shí)行“直購電”試點(diǎn)，“多買、多賣”的市場競爭機(jī)制逐步形成。
二是“輸配電價(jià)改革”試點(diǎn)范圍從深圳擴(kuò)大到內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng)，如果進(jìn)展順利，一些電力資源豐富或消費(fèi)區(qū)域，例如東北區(qū)域、新疆或上海等也可能開展此類試點(diǎn)，為準(zhǔn)確監(jiān)管輸配電價(jià)提供更豐富的素材。
三是電網(wǎng)企業(yè)的一些輔助功能，例如規(guī)劃、設(shè)計(jì)或房地產(chǎn)、傳媒等其他不關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)或投資受到抑制，電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)逐步收縮，不再統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要集中于從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送等。
四是配售電業(yè)務(wù)放開，該領(lǐng)域?qū)⒂楷F(xiàn)出非常多的主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認(rèn)為，今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括：不承擔(dān)電力輸配任務(wù)的市縣級(jí)供電局，重組為獨(dú)立的售電公司，從發(fā)電企業(yè)直接購電，繳納輸電費(fèi)用，自主向用戶售電;以五大電力為主的發(fā)電企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)部組建售電部，直接與用戶談判，在大用戶直接交易的同時(shí)從事售電或配電業(yè)務(wù);高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)可以組建配售電主體，為園區(qū)或開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)提供售電打包服務(wù);與電網(wǎng)相關(guān)的工程建設(shè)公司，與用戶貼近的節(jié)能服務(wù)公司、公共服務(wù)行業(yè)公司均可有參與售電競爭的機(jī)會(huì);分布式電源用戶、社會(huì)資本成立的獨(dú)立售電企業(yè)等也有望獲得售電牌照。
五是電價(jià)方面，上網(wǎng)電價(jià)更加體現(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)，終端銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)及時(shí)聯(lián)動(dòng)。在試行輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的深圳、內(nèi)蒙古等地，終端銷售電價(jià)有可能下調(diào)。
3.煤炭行業(yè)：煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對(duì)分散，是相對(duì)開放的競爭市場，競爭程度與油氣、電力行業(yè)相比處于最高水平。
行政性壟斷主要體現(xiàn)在進(jìn)出口方面。目前我國具備煤炭進(jìn)出口資格的企業(yè)只有神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、五礦集團(tuán)和山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進(jìn)出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵(lì)進(jìn)口，但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進(jìn)口許可證的權(quán)利，只能和國內(nèi)煤炭進(jìn)出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進(jìn)出口市場的競爭，可以考慮放開進(jìn)出口限制。
最后，在當(dāng)前國內(nèi)煤炭行業(yè)低迷時(shí)候，主要的改革措施應(yīng)是繼續(xù)執(zhí)行2014年出臺(tái)的煤炭行業(yè)脫困政策，更多地遵循市場規(guī)律，關(guān)鍵要調(diào)整好供求關(guān)系，重點(diǎn)圍繞對(duì)煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和劣質(zhì)煤生產(chǎn)消費(fèi)等4個(gè)方面嚴(yán)格治理。
(三)能源行業(yè)基本市場制度將進(jìn)一步得到健全和完善
能源行業(yè)基本市場制度主要包括能源法律法規(guī)制度和能源稅收制度。對(duì)于前者，無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看，涉及能源的法規(guī)體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。
2015年，國家將完成一些法律法規(guī)的重新清理、修改和新立，還會(huì)為適應(yīng)新的形勢修訂和制訂過去由能源企業(yè)執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章等，部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策會(huì)被廢除。對(duì)于能源稅收制度，主要是執(zhí)行新的煤炭資源稅、成品油消費(fèi)稅政策，并在征收環(huán)節(jié)、方式，稅收優(yōu)惠方面出臺(tái)一些細(xì)則。同時(shí)，進(jìn)步加強(qiáng)涉及能源行業(yè)不合理的行政事業(yè)性基金、收費(fèi)等清理。例如，各種附加在電力、成品油價(jià)格里面的基金、收費(fèi)項(xiàng)目。
(四)能源行業(yè)混合所有制改革力度進(jìn)一步加大
1.進(jìn)一步剝離國有油氣企業(yè)辦社會(huì)職能，還原其企業(yè)的本質(zhì)職能。例如，擴(kuò)大國有油氣企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交試點(diǎn)范圍;推進(jìn)企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理;對(duì)原先由企業(yè)舉辦的醫(yī)院、學(xué)校、非專業(yè)類消防資產(chǎn)等社會(huì)性事務(wù)采取關(guān)閉、改制、統(tǒng)一管理或移交政府等多種處置方式進(jìn)行分類處置。
2.繼續(xù)深化油氣企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制的改革。例如，適當(dāng)擴(kuò)大市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理人才的比例，采取股票期權(quán)、限制性股票、崗位分紅權(quán)等方式建立長效激勵(lì)約束機(jī)制，建立一個(gè)能夠合理流動(dòng)，優(yōu)勝劣汰的企業(yè)人才利用機(jī)制。
3.出臺(tái)具體舉措讓非國有資本既能“進(jìn)得來、留得住”，還能“過得好”。能源行業(yè)混合所有制改革并不是簡單地讓非國有資本進(jìn)來壯大其自身的資本實(shí)力，而是應(yīng)相互發(fā)揮自身的優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，最后達(dá)到資本配置和運(yùn)行效率“雙提高”，國有和非國有資本“雙贏”的目的。
