中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：本文翻譯自Agora Energiewende and Sandbag近期研究成果，武漢大學(xué)國際法研究所張光耀譯。
一、政策現(xiàn)狀
一系列與歐洲電力部門相關(guān)的政策、歐盟氣候能源政策的法律框架正在經(jīng)過2017年并演變至2030年的目標(biāo)。然而，這些政策在一些領(lǐng)域中進(jìn)展緩慢并且總體目標(biāo)趨于緩和。一旦氣候變化的挑戰(zhàn)變得越來越迫切，成員國傾向于增加政策目標(biāo)的靈活性和政策措施的類型。這可能使已承諾的成員國能夠加快步伐。然而，這有可能造成了歐洲氣候能源政策的碎片化和再國家化的風(fēng)險(xiǎn)，意味著對(duì)內(nèi)部市場的根本性挑戰(zhàn)。毫無疑問，去年最積極的政策進(jìn)展來自國家倡議——尤其是與淘汰煤炭有關(guān)的新舉措。
1、歐盟碳排放交易體系的改革
在2017年底，歐盟碳排放交易體系的改革最終獲得了同意。它主要包含如下3個(gè)要素：
→到2021年，進(jìn)一步減少碳排放交易體系中的認(rèn)證數(shù)量。發(fā)行量將以每年2.2%的速度下降(目前每年下降1.7%)。
→存在巨額盈余的證書將以比先前設(shè)想的更快的速度流入市場穩(wěn)定儲(chǔ)備：至2019年，盈余的24%每年將流入市場穩(wěn)定儲(chǔ)備，因此不會(huì)提供給市場任何更多的證書。
→到2023年，保留在市場中穩(wěn)定儲(chǔ)備的補(bǔ)貼數(shù)量將自動(dòng)限制在上一個(gè)日歷年度拍賣的補(bǔ)貼數(shù)量;儲(chǔ)備的所有更多補(bǔ)貼將被取消。
這些改革是加強(qiáng)歐盟碳排放交易體系的重要步驟，但在2030年之前不太可能將二氧化碳補(bǔ)貼價(jià)格提高到從煤炭穩(wěn)定轉(zhuǎn)向天然氣所需的水平。然而，至2023年，在市場穩(wěn)定儲(chǔ)備中取消剩余補(bǔ)貼將保持具有非常高的結(jié)構(gòu)重要性。首先，除了2.2%的線性減排因素之外，這將導(dǎo)致ETS的實(shí)際減排。其次，這將使國家能夠在電力行業(yè)減少二氧化碳排放的舉措比在碳排放交易體系下發(fā)生的情況更快，從而為氣候保護(hù)帶來真正持久的價(jià)值。它終結(jié)了ETS所謂的水床效應(yīng)，這意味著一個(gè)成員國的額外排放量節(jié)約使在歐盟其他地方實(shí)現(xiàn)更高的排放水平。根據(jù)新規(guī)定，淘汰煤炭或增加可再生能源將導(dǎo)致更多數(shù)量的證書從市場穩(wěn)定儲(chǔ)備中被取消。
下圖顯示ETS改革如何減少水床效應(yīng)
2、歐洲的清潔能源包
2016年11月30日，歐盟委員會(huì)提出了一組2020年至2030年的歐盟新能源法律，稱為“全歐洲清潔能源包”。該方案旨在執(zhí)行巴黎氣候變化協(xié)議和推進(jìn)歐盟的能源政策，特別是電力市場的有利于脫碳的運(yùn)作。
目前，這些法律的普通立法程序正處于過渡階段：歐盟理事會(huì)成員國已就所有情況達(dá)成一致意見，他們希望與歐洲議會(huì)進(jìn)行最終的談判。反過來，歐洲議會(huì)確定了其在能源效率、可再生能源以及新的歐盟氣候和能源統(tǒng)一管理方面的立場。關(guān)于電力市場設(shè)計(jì)、電力部門風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)的歐洲議會(huì)立場將在幾周內(nèi)通過。預(yù)計(jì)到2018年底，歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)將就所有文件達(dá)成最終協(xié)議。
總體而言，歐盟理事會(huì)成員國似乎未能就歐盟氣候和能源立法達(dá)成一致，這些立法充分根據(jù)《巴黎協(xié)定》應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)的氣候變化而訂立，即將全球變暖限制在2攝氏度以下，爭取在1.5攝氏度以下。歐洲議會(huì)的立場更加雄心勃勃，預(yù)示著艱難的小組談判。
3、電力市場和低碳化
清潔能源一攬子法律將導(dǎo)致歐盟電力市場運(yùn)作規(guī)則的進(jìn)一步緊縮。由于成員國保留了很大的范圍來保護(hù)當(dāng)前的利益，在撰寫本文時(shí)這是否會(huì)推進(jìn)脫碳問題仍不清楚。
大多數(shù)成員國希望保持敞開的大門，通過容量支付補(bǔ)貼現(xiàn)有或新的化石燃料發(fā)電機(jī)，以防市場沒有提供足夠的投資信號(hào)。他們還認(rèn)為，盡管歐洲電力市場日益一體化，但國家資源充足評(píng)估應(yīng)該以區(qū)域或歐盟范圍的角度來評(píng)估。
從低碳化角度來看，一個(gè)關(guān)鍵問題是歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)是否會(huì)支持歐盟委員會(huì)關(guān)于排除硬煤和褐煤工廠通過容量支付補(bǔ)貼的建議。2017年12月18日，理事會(huì)成員國中的國家投票贊成在2025年之前為容量機(jī)制建設(shè)新的燃煤電廠，并在2030年之前對(duì)現(xiàn)有的煤電容量進(jìn)行補(bǔ)貼。這一立場顯然不符合迅速需要將歐洲電力體系脫碳和歐盟長期以來取消對(duì)環(huán)境有害補(bǔ)貼的政策。歐洲議會(huì)在這個(gè)問題上的立場還沒有達(dá)成一致，所以目前還不清楚這個(gè)問題將如何解決。
更積極的一點(diǎn)是，可能的電力市場改革將加強(qiáng)短期市場并進(jìn)一步發(fā)展平衡市場，為可再生能源生產(chǎn)商提供更多機(jī)會(huì)充分參與市場，降低對(duì)市場收入支付保費(fèi)的需求。同時(shí)，可再生能源的優(yōu)先調(diào)度和優(yōu)先獲取等現(xiàn)有特權(quán)可能在很大程度上被取消，這意味著可再生能源生產(chǎn)商在歐洲市場尚未(但仍然)運(yùn)行良好的任何地方都將面臨額外的風(fēng)險(xiǎn)和成本。
4、歐洲可再生能源目標(biāo)和政策
關(guān)于可再生能源，“清潔能源一攬子法律”包括到2030年將可再生能源在整體能源消費(fèi)中的比例提高到27%的提案，但沒有包含成員國對(duì)此總體目標(biāo)的國家目標(biāo)。歐盟理事會(huì)支持這一目標(biāo)，并接受不愿意參與的成員國搭便車，當(dāng)滿足27%目標(biāo)而實(shí)施更具有野心的目標(biāo)時(shí)。這似乎是歐洲能源轉(zhuǎn)型的擔(dān)憂，因?yàn)樗砻髁硕嗨俚臍W洲可再生能源發(fā)展趨勢，在本報(bào)告中記錄的趨勢可能會(huì)被納入歐盟立法。
風(fēng)能(海上和陸上)、特別是太陽能光伏發(fā)電成本的快速下降表明，2030年可再生能源的比例要高于27%，才能以具有成本效益的方式實(shí)現(xiàn)歐盟的氣候目標(biāo)。歐盟委員會(huì)最近將目標(biāo)設(shè)定在可再生能源份額30%左右。歐洲議會(huì)將要求在小規(guī)模談判中獲得35%的可再生能源份額。
歐盟可再生能源具有約束力的任何增長目標(biāo)都達(dá)到30%或更高，意味著每年平均可再生電力超過50%，而風(fēng)能和太陽能擁有最大份額。目前，德國、丹麥、西班牙和葡萄牙都家日益顯示，管理擁有大量可變電力生產(chǎn)份額的電力系統(tǒng)在技術(shù)上是可行的。事實(shí)上，在有風(fēng)和/或晴朗的日子里，已經(jīng)有70%以上的可變發(fā)電量的份額在這些國家進(jìn)行管理。
奧地利、丹麥或德國的經(jīng)驗(yàn)也表明，個(gè)別家庭或能源社區(qū)攜帶的小型可再生能源項(xiàng)目如何能夠積極促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。在歐盟可再生能源指令重建計(jì)劃中提出的對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的明確表達(dá)有可能幫助啟動(dòng)歐洲的太陽能光伏發(fā)電。
5、能效政策
能源效率措施是電力行業(yè)能源轉(zhuǎn)型的重要組成部分。歐盟委員會(huì)的影響分析表明，到2030年每增加1%的能源節(jié)約，歐盟天然氣進(jìn)口量以及相關(guān)依賴度下降4%，溫室氣體排放量下降0.7%，創(chuàng)造30多萬個(gè)就業(yè)崗位。能源效率的提高對(duì)于運(yùn)輸和供熱及制冷(所謂的“部門耦合”)的電氣化也很重要，因?yàn)檩^少的總體需求意味著需要較少的零排放發(fā)電容量。關(guān)于能源效率問題，歐盟理事會(huì)成員國批準(zhǔn)了歐盟委員會(huì)提出的指示性30%歐盟范圍目標(biāo)的建議，但創(chuàng)造了巨大的能源效率的委員會(huì)建議具有國家靈活性的漏洞——如果充分利用——可能會(huì)使立法幾乎毫無意義(RAP，2017)。
相反，歐洲議會(huì)支持歐盟35%的能源效率目標(biāo)。2020年之后，它還將充分包括運(yùn)輸中的能源利用。
能源效率談判將顯示歐盟立法者是否準(zhǔn)備超越目前的能源效率停滯。顯著的是，七個(gè)成員國(包括法國和德國)發(fā)表了一份聲明，表明他們希望在談判期間提高目標(biāo)。
6、國家政策
2017年，意大利(2025年)、荷蘭(2030年)、葡萄牙(2030年)新公布了全國淘汰煤炭計(jì)劃。它們增加了英國(2025年)、芬蘭(2030年)和法國(2022年)(Europe Beyond Coal Campaign 2018)的類似聲明。顯然，煤炭的勢頭正在蔓延，英國和加拿大政府已經(jīng)建立聯(lián)盟以鼓勵(lì)其他國家、地區(qū)和公司實(shí)現(xiàn)無煤化(2017年加拿大政府)。
歐盟委員會(huì)在2017年底建立了一個(gè)平臺(tái)，以解決淘汰煤炭所需的區(qū)域轉(zhuǎn)型。委員會(huì)表示，該計(jì)劃旨在通過將更多的關(guān)注點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)公平性、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、新技能和融資("No Region Left Behind" 2017)上，以促進(jìn)清潔能源轉(zhuǎn)型。
在德國，規(guī)范逐步淘汰煤炭的政治決定似乎越來越可能，盡管條件和時(shí)限尚不明確。重要的公司(包括西門子、EnBW和E.ON)已經(jīng)公開要求承諾一個(gè)社會(huì)可行的淘汰煤電的途徑(Stiftung 2Grad 2017)?；浇堂裰鼽h和社會(huì)民主黨目前就一項(xiàng)新的聯(lián)合條約進(jìn)行的談判表明，將建立一個(gè)政府煤炭委員會(huì)，由該委員會(huì)到2018年底將為德國的煤炭淘汰提出一個(gè)途徑和結(jié)束日期。這應(yīng)該在2019年由法律執(zhí)行。
在波蘭，國家政策仍在支持煤炭，盡管最近市場力量轉(zhuǎn)向支持可再生能源，政府聲明中的一些細(xì)微差別表明人們越來越懷疑煤炭未來的作用。2017年12月13日，歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)其國家援助批準(zhǔn)競爭性拍賣總計(jì)94億歐元，以支持可再生能源設(shè)施。但是，政府還在等待歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)為其建立產(chǎn)能市場提供6個(gè)新的煤炭機(jī)組(4.6吉瓦)，并可能對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行現(xiàn)代化改造。據(jù)報(bào)道，2017年9月，能源部長KrzysztofTchórzewski表示，Ostroleka的1千兆瓦煤炭計(jì)劃將是波蘭最后一批新煤投資(Energetyka 2018)。
7、公司政策
越來越多的電力公司正在改變他們的可再生能源戰(zhàn)略，以便成為未來能源轉(zhuǎn)型市場的積極參與者：
→歐洲電力公司的游說團(tuán)體Eurelectric在2017年12月的愿景聲明中宣布，它將在本世紀(jì)中葉之前積極尋求碳中和的努力(Eurelectric，2017)。
→?rsted(原為Dong)于2017年2月宣布，他們將在2023年淘汰煤炭(Clean Technica， 2017)。
→Iberdrola在2017年11月宣布他們將關(guān)閉所有的煤電廠。然而，盡管西班牙是歐洲供應(yīng)過剩最多的國家(Iberdrola，2017年)，西班牙政府發(fā)布了一項(xiàng)諷刺的法令，禁止其西班牙煤電廠關(guān)閉。
→法國電力公司已經(jīng)宣布計(jì)劃從2020年到2035年在法國建造30兆瓦太陽能，為法國可再生能源發(fā)電(EDF 2017)提供大規(guī)模的承諾。
另一方面，也有一些公司堅(jiān)持煤炭和天然氣發(fā)電。最值得注意的是，捷克投資公司EPH成立于2009年，正在積極從這些公司購買歐洲各地的煤和天然氣發(fā)電廠，即從這些資產(chǎn)中剝離(Sandbag 2016)。EPH擁有大約20千兆瓦的電廠，主要是煤和天然氣。在2016年收購Vattenfall的所有褐煤資產(chǎn)后，EPH于2017年繼續(xù)收購匈牙利的褐煤電廠、德國的硬煤電廠和英國的燃?xì)怆姀S。在這些電廠旁邊，EPH現(xiàn)在還擁有數(shù)座煤礦。雖然EPH進(jìn)入了意大利生物質(zhì)市場(Biomass Magazine 2017)，但似乎該公司仍側(cè)重于盡可能長時(shí)間從骯臟的電廠中獲取利潤，而在這些工廠中投入很少，并且不承擔(dān)前采礦地點(diǎn)的復(fù)原(Leipziger Zeitung 2017)。由于EPH將業(yè)務(wù)分為50多家公司，因此如果需要，個(gè)別電力公司可能會(huì)破產(chǎn)，而不會(huì)對(duì)EPH的整體業(yè)績產(chǎn)生重大影響。
二、政策展望
2018年，歐洲2030年的可再生能源和能源效率目標(biāo)將引發(fā)激烈的爭論和最后的決定。到2018年底，將對(duì)“全歐洲清潔能源”的立法談判進(jìn)行討論。預(yù)計(jì)不同機(jī)構(gòu)之間將舉行激烈的辯論，特別是針對(duì)能源效率和可再生能源的目標(biāo)。在提高效率方面，各國政府和歐盟委員會(huì)正在投票，到2030年增加30%，而歐洲議會(huì)的目標(biāo)是35%。在可再生能源方面，成員國爭論到2030年能源需求占27%，而歐盟委員會(huì)的目標(biāo)是30%，歐洲議會(huì)為35%。這些機(jī)構(gòu)之間的小規(guī)模談判可能會(huì)很艱難。
