“城市化是當(dāng)今中國最重要的問題之一，與中國經(jīng)濟(jì)的許多結(jié)構(gòu)性問題都息息相關(guān)。”上海交通大學(xué)[微博]特聘教授、復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授陸銘說。這也是把“中國城市化的未來”定為“公共利益論壇·改革對(duì)話”主題之一的原因?！恫t望東方周刊》作為唯一的支持媒體，全程參與了由復(fù)旦大學(xué)“當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)工作室”主辦的系列活動(dòng)。
這場(chǎng)以“中國城市化的未來”為題的對(duì)話，由陸銘教授主持，發(fā)言者是三位來自世界銀行[微博]的經(jīng)濟(jì)學(xué)家：哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、世界銀行北京代表處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳卓瑾（Chorching Goh），世界銀行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈南·雅各比（Hanan Jacoby），以及世界銀行發(fā)展研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐立新。
陸銘：城市化的“四大鴻溝”
在開始我們今天的演講之前，我將給大家總結(jié)四個(gè)關(guān)于城市化的特征事實(shí)，我把它們稱為“四大鴻溝”。討論城市化問題之前，需要知道幾個(gè)最基本的事實(shí)。第一個(gè)鴻溝是城市化與工業(yè)化之間的鴻溝?，F(xiàn)在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重已經(jīng)超過90%，但以城市人口計(jì)算的城市化率只有50%左右。城市化率和工業(yè)化率之間存在高達(dá)40%的差距。這是大家需要知道的第一個(gè)鴻溝，也是中國所面臨的一個(gè)非常嚴(yán)重的問題。
第二個(gè)鴻溝是“人的城市化”和“地的城市化”之間的鴻溝。地的城市化增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城市化速度。城市面積的擴(kuò)張要比快于城市人口的擴(kuò)張。第三個(gè)鴻溝是城鄉(xiāng)收入差距問題，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，城市居民人均收入是農(nóng)村居民人均收入的3倍多。第四個(gè)鴻溝是城市內(nèi)部的鴻溝。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，沒有城市戶口的外出務(wù)工者人數(shù)已超過兩億一千六百萬，這是一個(gè)龐大的數(shù)字。這意味著每六個(gè)中國人中就有一個(gè)是“移民”，然而他們卻不能均等地享受教育、醫(yī)療、退休金等公共服務(wù)。
當(dāng)未來城市化進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)的時(shí)候，會(huì)有越來越多的人進(jìn)入城市，“怎么讓移民融入城市，是未來我們必須面對(duì)的另一個(gè)挑戰(zhàn)。”
吳卓瑾：經(jīng)濟(jì)有效率、社會(huì)包容與環(huán)境可持續(xù)
世界銀行新一任行長金墉首次訪問中國期間，他和李克強(qiáng)總理討論了一個(gè)協(xié)議，即世界銀行和中國政府合作研究城市化的作用。我們就土地、城市規(guī)劃、糧食、安全、農(nóng)民工等問題分別撰寫7個(gè)報(bào)告。這里我重點(diǎn)談一下中國城市化研究的發(fā)現(xiàn)。
在過去的30多年間，隨著中國的城市化，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。城市化的快速推進(jìn)與中國改革開放和融入世界市場(chǎng)同時(shí)進(jìn)行，這意味著中國從農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。我們知道，城市化背景下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，首先是從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。在過去的時(shí)間里，中國大規(guī)模地減少了貧困，也開始了工業(yè)化進(jìn)程。中國在過去30年已經(jīng)做得很好，人均GDP翻了好幾倍，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。
但在社會(huì)包容性方面，中國出現(xiàn)了兩極分化，就像其他國家過去100年發(fā)展中所遇到的情況一樣。但中國的發(fā)展有一個(gè)特殊的地方，就是戶籍制度。戶籍制度不是靠市場(chǎng)力量形成影響的，而是通過政策來形成的扭曲。
在我看來，中國未來30年城市化發(fā)展的目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)有效率、社會(huì)包容與環(huán)境可持續(xù)，這三者之間是相輔相成的。在過去30年間，中國進(jìn)行了第一次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主。接下來中國將面臨第二次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型應(yīng)把中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主，形成一個(gè)創(chuàng)新型的社會(huì)。這就是中國經(jīng)濟(jì)有效的發(fā)展道路。
在社會(huì)包容目標(biāo)上，過去30年中國大規(guī)模地減少了貧困，這是一個(gè)舉世矚目的成就。展望未來，社會(huì)包容性目標(biāo)應(yīng)該是創(chuàng)造更多的中產(chǎn)階級(jí)。根據(jù)中國目前的人均GDP，只有12%的人群可以被定義為中產(chǎn)階級(jí)。而韓國和日本，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到中國類似階段的時(shí)候，已經(jīng)有40%~50%的人群是中產(chǎn)階級(jí)。這個(gè)問題和剛才陸銘教授所提出的“四大鴻溝”是有關(guān)聯(lián)的。中國的戶籍制度存在扭曲，因?yàn)樗鄙僖泼衽c城市的融合，城市中產(chǎn)階級(jí)的數(shù)量還是很少。我們認(rèn)為在未來30年社會(huì)包容性的目標(biāo)就是多創(chuàng)造中產(chǎn)階級(jí)。
在過去30年的發(fā)展中，中國引進(jìn)了許多污染性的工業(yè)來進(jìn)行中國的工業(yè)化和全球化，而未來中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要更加注重保護(hù)環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量。在這些方面，中國可以向其他國家學(xué)習(xí)，而其他國家也可以學(xué)習(xí)中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。我們希望我們的報(bào)告既可以記錄中國的問題，也可以提供中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，讓世界其他國家和中國互相學(xué)習(xí)。
為了實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)，我們將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？
一個(gè)挑戰(zhàn)是地的城市化。我們可以采取一些措施克服這些挑戰(zhàn)：第一就是放慢城市土地的擴(kuò)張速度；第二是加快移民融入城市的速度。這可以幫助中國接近它所確立的目標(biāo)。我們認(rèn)為中國應(yīng)該給土地市場(chǎng)更多的自由，而不是過多的干預(yù)。
什么是優(yōu)先措施？政府應(yīng)從哪里開始轉(zhuǎn)變？在未來30年，我們需要考慮三方面：一是怎么讓農(nóng)村居民自由流動(dòng)；二是怎樣的政策可以讓移民和城市居民融合；最后是讓大家所享受的社會(huì)福利、養(yǎng)老金等可以隨著人的移動(dòng)而流動(dòng)。
這三點(diǎn)中最重要的還是土地，在給李克強(qiáng)總理的報(bào)告中，我們給出了一個(gè)非常大膽的建議，就是給農(nóng)民完整的土地權(quán)利。
哈南·雅各比：農(nóng)村轉(zhuǎn)型和城市化之間有緊密的聯(lián)系
這是我第二次來中國。我第一次來中國是在1986年，想收集一些數(shù)據(jù)。當(dāng)時(shí)，只有1/4的人口居住在城市，現(xiàn)在50%的人口為城市人口。顯然，農(nóng)村轉(zhuǎn)型和城市化之間有緊密的聯(lián)系。
現(xiàn)代化、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村轉(zhuǎn)型在世界范圍內(nèi)都是廣泛存在的現(xiàn)象。這意味著勞動(dòng)力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。在美國只有2%的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)，有82%的人口是城市人口。我們?cè)撊绾卫斫膺@個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象呢？
結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的分析有一個(gè)范式，主要集中于探討兩種力量之間的點(diǎn)相互作用：一種是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增長。 同時(shí)，存在恩格爾法則，也就是說，當(dāng)人們的收入增加的時(shí)候，他們花在食物上面的支出占總支出的比例會(huì)越來越小。這意味著相對(duì)于制造業(yè)產(chǎn)品的需求，對(duì)食品的需求越來越少。因此，農(nóng)民們被迫離開了農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)已不再需要這么多的農(nóng)民。他們將向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。
這就是我們簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型理論，至于如何轉(zhuǎn)移到了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)之中，這依賴于農(nóng)業(yè)的增長速度，也依賴于人們學(xué)到制造業(yè)所需技術(shù)的快慢。所以，人力資本積累在這個(gè)過程中是非常重要的。
但是這個(gè)理論也有許多問題，比如人的問題。在這個(gè)模型中，城市都是相同的，每個(gè)城市沒有自己的特殊之處。我們找不到為什么人們轉(zhuǎn)移到城市的原因。而城市化正發(fā)生在中國。傳統(tǒng)理論并沒有解釋為什么農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市的原因。
城市是新居民學(xué)習(xí)現(xiàn)代工業(yè)所需新技術(shù)的地方。農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)民在離開農(nóng)村的時(shí)候并不掌握城市所需的技術(shù)，但他們?cè)诔鞘欣飳W(xué)會(huì)了如何使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。隨著技術(shù)的積累，他們學(xué)習(xí)速度也會(huì)加快。在現(xiàn)實(shí)中，也許農(nóng)民需要花上很長時(shí)間才能學(xué)會(huì)現(xiàn)代技術(shù)。但我們現(xiàn)在討論的是長期發(fā)展。這個(gè)模型的不同之處在于它說明了隨著時(shí)間的流逝，城市會(huì)更加吸引人，聚集越來越多的農(nóng)民。
從這個(gè)意義上，政府在調(diào)整政策的時(shí)候，要允許這些過程發(fā)生，消除過渡階段的阻礙，因?yàn)檫@個(gè)過程是資源優(yōu)化配置的過程。對(duì)中國而言，要讓農(nóng)民可以自由買賣土地，以適應(yīng)城市化的進(jìn)程。
徐立新：政府應(yīng)該做很多事情
當(dāng)人們談到為城市化融資的時(shí)候，他們想到的第一件事是他們需要多少錢來進(jìn)行城市化。我想換一個(gè)角度來考慮這個(gè)問題。
首先需要減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。但我也想強(qiáng)調(diào)，政府的確應(yīng)該去做很多事情。比如，使政府的財(cái)政行為更為透明，給各級(jí)地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)與事權(quán)，讓國有企業(yè)提供更為透明的財(cái)務(wù)信息，保護(hù)投資者和公民的權(quán)利等。
就金融系統(tǒng)而言，中國是以銀行為主的經(jīng)濟(jì)體。銀行的覆蓋率，資產(chǎn)規(guī)模等方面確實(shí)非常強(qiáng)大。但從另一方面而言，銀行也面臨著許多問題，比如缺乏競(jìng)爭(zhēng)。
與銀行系統(tǒng)相比，中國在股市上面遇到更多的問題。雖然中國在股市方面取得了許多成就，比如股市的快速增長，中小企業(yè)和民營企業(yè)的參與都在增加?，F(xiàn)在的問題是，中國股市有著非常大的波動(dòng)。從2000到2005年，股市價(jià)值損失了一半；從2007到2008年，股市損失了3/4的價(jià)值；2009年到2010年，其價(jià)值再度下跌。
在公共財(cái)政方面，重點(diǎn)是1994年的財(cái)政分稅制改革。分稅制改革取得了一些成就，比如逆轉(zhuǎn)了稅收收入/GDP和中央財(cái)政收入/財(cái)政總收入下降的趨勢(shì)，并建立了良好的基礎(chǔ)設(shè)施，推廣了9年義務(wù)教育等。但另一方面，分稅制改革也帶來了很多問題。首先，地方政府對(duì)非預(yù)算收入的依賴使地方政府的的軟預(yù)算約束問題更加嚴(yán)重；其次，目前的分稅制也帶來了巨大的地區(qū)收入差距問題。 目前戶籍制度的限制也使城市內(nèi)部居民對(duì)公共服務(wù)的享受差距巨大，而這也不利于提高中國國內(nèi)消費(fèi)。
當(dāng)前中國不可持續(xù)的過分依賴土地財(cái)政的情形也是分稅制造成的后果之一。土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府最重要的預(yù)算外財(cái)政收入來源，與土地相關(guān)的稅收收入占縣級(jí)政府財(cái)政收入17%左右的比例。地方政府也用土地作為向銀行貸款的抵押，以此來為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。這導(dǎo)致的結(jié)果是，地方政府只看重短期后果，而經(jīng)濟(jì)增長也演變?yōu)橥顿Y推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長。
當(dāng)前的干部評(píng)價(jià)體制對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)也造成了重要的影響，這種管理體制鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長卻不注重環(huán)境保護(hù)。環(huán)境支出占GDP的比例在不斷下降，而基礎(chǔ)設(shè)施投資支出占GDP的比例卻不斷增加。
根據(jù)2000年到2009年的數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，雖然環(huán)境保護(hù)支出對(duì)環(huán)境有明顯的正影響，但城市支出卻嚴(yán)重向交通基礎(chǔ)設(shè)施支出傾斜。這是因?yàn)樵诮煌ɑA(chǔ)設(shè)施上的投資與GDP、土地價(jià)格存在顯著的正影響，前者影響市級(jí)黨政干部的晉升，后者影響政府的賣地收入。相比之下，致力于改善環(huán)境的環(huán)境支出與干部的晉升并不相關(guān)，對(duì)當(dāng)?shù)氐腉DP和土地價(jià)格影響也很小。
這些研究結(jié)果表明，如果環(huán)境質(zhì)量與干部的晉升概率相關(guān)，那城市在環(huán)境改善方面的公共投資就會(huì)增加。
