■中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院首席光伏研究員 紅煒
用新的思維面對(duì)
新能源發(fā)展中的老問(wèn)題
紅煒：中國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)在取得舉世矚目成就的同時(shí)，近些年的發(fā)展呈現(xiàn)出一種奇怪的狀態(tài)：一邊是國(guó)家重視程度日益提高，一邊是產(chǎn)業(yè)中的問(wèn)題日益復(fù)雜；一邊是文件不斷，一邊是并網(wǎng)難、規(guī)模膨脹控制難、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化整合難等老問(wèn)題始終找不到答案。對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題，很像是中國(guó)老話：按下了葫蘆浮起了瓢，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。政策力度雖大，效果卻不甚理想，就像針灸師扎不準(zhǔn)關(guān)鍵穴位。其實(shí)人們都明白：?jiǎn)栴}不在管理機(jī)關(guān)，問(wèn)題出在制度的設(shè)計(jì)。如何找到在尊重現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)制度前提下，有效協(xié)調(diào)新能源產(chǎn)業(yè)各種要素利益，實(shí)現(xiàn)資源最佳配置，才是解決問(wèn)題的根本之道。過(guò)去，世界銀行為中國(guó)的能源建設(shè)和電力改革做出了獨(dú)特、值得尊重的貢獻(xiàn)；今天，世界銀行又是如何看待中國(guó)新能源發(fā)展中的問(wèn)題，并對(duì)解決這些問(wèn)題有何建議？
王曉東：2006年《可再生能源法》實(shí)施后，中國(guó)新能源事業(yè)發(fā)展速度令世界矚目，例如風(fēng)電產(chǎn)業(yè)是一路高歌、幾何式增長(zhǎng)，目前產(chǎn)能和電站建設(shè)規(guī)模全球第一，為人類新能源事業(yè)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。對(duì)此，作為始終支持中國(guó)新能源事業(yè)發(fā)展的世界銀行感到由衷地高興。到目前，世行對(duì)中國(guó)第一期4000萬(wàn)美元贈(zèng)款、1.87 億美元貸款的可再生能源規(guī)?；?xiàng)目已經(jīng)完成，引導(dǎo)新能源規(guī)模化發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。第二期2700 萬(wàn)美元贈(zèng)款的項(xiàng)目正在準(zhǔn)備之中，引導(dǎo)新能源規(guī)?；沙掷m(xù)發(fā)展成為本期主導(dǎo)方向。在欣喜看到中國(guó)新能源事業(yè)進(jìn)步的同時(shí)，我們也確實(shí)注意到存在的問(wèn)題，也在試圖結(jié)合成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)幫助中國(guó)找到解決之道。所以，我同意你所說(shuō)的構(gòu)成新能源發(fā)展中許多重大缺憾的深層次原因在機(jī)制體制問(wèn)題，同時(shí)必須在尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上尋找解決問(wèn)題的辦法，采用新的思維嘗試解決久治不愈的問(wèn)題。
基于此，在借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情、詳細(xì)解剖“棄風(fēng)”原因、與相關(guān)機(jī)構(gòu)不斷溝通的基礎(chǔ)之上，我們形成了一套促進(jìn)中國(guó)新能源規(guī)模化持續(xù)發(fā)展的方案。我們認(rèn)為當(dāng)前最迫切和最根本解決棄風(fēng)問(wèn)題的關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)充分利用價(jià)格的手段。具體說(shuō)就是用二部制發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)來(lái)協(xié)調(diào)新能源發(fā)電與傳統(tǒng)能源發(fā)電，以及建立透明和回收成本的輸電定價(jià)體系來(lái)協(xié)調(diào)新能源發(fā)電與電網(wǎng)之間的利益關(guān)系。
二部制電價(jià)或許成為
解決“棄風(fēng)”的利器
紅煒：在中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)研究圈內(nèi)，“語(yǔ)不驚人死不休”的不乏其人，能解決實(shí)際問(wèn)題的微乎其微。許多熱心人士常常忽略了兩個(gè)現(xiàn)實(shí)：中國(guó)有中國(guó)的特色，不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的電力體制；新能源是非完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)，不能簡(jiǎn)單采用完全市場(chǎng)化的管理辦法。解決實(shí)際問(wèn)題的前提是面對(duì)現(xiàn)實(shí)，面對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)解決中國(guó)的問(wèn)題才是大智慧，世界銀行的思考是一個(gè)非常智慧的思考。我非常贊同選擇價(jià)格問(wèn)題作為解決“棄風(fēng)”和即將到來(lái)的“棄光”問(wèn)題的突破口。價(jià)格應(yīng)當(dāng)是在尊重體制現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上解決光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一些問(wèn)題的關(guān)鍵。按照哲學(xué)的說(shuō)法：在諸多矛盾中，一定有一個(gè)主要矛盾，抓住了主要矛盾就抓住了解決問(wèn)題的關(guān)鍵，我以為這個(gè)主要矛盾就是價(jià)格。政策不能解決全部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)的手段。雖然風(fēng)電、光伏等新能源是非完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)，但它首先是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，在商品流通中價(jià)格是核心，而在新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)中電價(jià)一定是平衡各種利益的核心。這個(gè)價(jià)格與完全市場(chǎng)化產(chǎn)品價(jià)格不同的是，多了一個(gè)國(guó)家補(bǔ)貼的要素。通過(guò)合理的價(jià)格設(shè)計(jì)可以平衡不同利益關(guān)系，從而解決新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的許多問(wèn)題。歐美對(duì)中國(guó)光伏“雙反”是價(jià)格問(wèn)題，調(diào)整新能源產(chǎn)業(yè)供大于求、加速產(chǎn)業(yè)整合也是價(jià)格問(wèn)題，相信協(xié)調(diào)新能源發(fā)電和傳統(tǒng)能源發(fā)電、電網(wǎng)公司各方利益一致，從根本上解決并網(wǎng)難問(wèn)題應(yīng)當(dāng)也是可以通過(guò)價(jià)格加以解決的。只是不知道你所說(shuō)的二部制電價(jià)是一個(gè)什么概念，又如何解決“棄風(fēng)”問(wèn)題。
王曉東：《可再生能源法》明文規(guī)定對(duì)可再生能源發(fā)電全額收購(gòu)，可在中國(guó)現(xiàn)實(shí)中難以做到“全額”，我們的統(tǒng)計(jì)顯示約有20%的風(fēng)電被“棄風(fēng)”，10%的風(fēng)電未能并網(wǎng)，這是一個(gè)巨大的損失。原因是:電力是一種特殊商品，是由發(fā)電、輸電、配電這一完整過(guò)程的相互匹配、積極合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其前提是這個(gè)鏈條上各個(gè)要素的利益都有保障，才能形成最佳的服務(wù)和經(jīng)濟(jì)結(jié)果。我們認(rèn)為，現(xiàn)在大量棄風(fēng)現(xiàn)象的原因，除了風(fēng)電發(fā)展，火電發(fā)展，和電網(wǎng)發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)以外，更多源于火電廠和電網(wǎng)企業(yè)對(duì)風(fēng)電的消極抵制?，F(xiàn)行的一部制固定批發(fā)電價(jià)是造成火電廠為避免減少發(fā)電量而抵制更多風(fēng)電上網(wǎng)的唯一原因，當(dāng)電網(wǎng)要求他們減少保證的發(fā)電時(shí)間，而接收更多風(fēng)電的時(shí)候，他們的收入就會(huì)減少。另外，中國(guó)的電價(jià)體制沒(méi)有透明和回收成本的輸電電價(jià)，也就是說(shuō)沒(méi)有給予輸電服務(wù)應(yīng)有的認(rèn)可。這樣，電網(wǎng)為接納間歇性的風(fēng)電所增加的成本得不到足夠的補(bǔ)償，因此缺乏接受可再生能源發(fā)電的積極性。這些利益關(guān)系一日得不到協(xié)調(diào)和保障，“棄風(fēng)”的問(wèn)題一日難以從根本上得到解決。
如何實(shí)現(xiàn)不大幅增加國(guó)家補(bǔ)貼，新能源又得以健康發(fā)展？無(wú)非是國(guó)家或通過(guò)強(qiáng)制的辦法，或通過(guò)改變價(jià)格制定、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的辦法，即“胡蘿卜加大棒”。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的矛盾，胡蘿卜的政策永遠(yuǎn)優(yōu)于大棒的政策，二部制電價(jià)就是新能源發(fā)展的胡蘿卜政策。以火電、風(fēng)電調(diào)峰互補(bǔ)矛盾問(wèn)題為例，火電發(fā)電上網(wǎng)的一部制電價(jià)應(yīng)該為兩部制電價(jià)：容量電價(jià)和電量電價(jià)，前者反映企業(yè)的投資和固定成本，是確保電廠投資回收的不變成本。后者反映企業(yè)的燃料和變動(dòng)成本 ，是確保發(fā)電耗能收益的可變成本，是根據(jù)發(fā)電量多少支付的價(jià)格。這就像電話收費(fèi)中固定話費(fèi)與通話次數(shù)話費(fèi)二者的結(jié)合，既保證了電信部門的通道建設(shè)收益又保證了通話使用通道的收益，也獲得了消費(fèi)者的認(rèn)可。
二部制電價(jià)是
成熟市場(chǎng)國(guó)家的普遍作法
紅煒：二部制電價(jià)對(duì)于我來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的概念，這是一個(gè)貼近市場(chǎng)的設(shè)計(jì)，是一個(gè)有可能協(xié)調(diào)新能源發(fā)電與傳統(tǒng)能源發(fā)電矛盾的關(guān)鍵。這一設(shè)計(jì)，既符合經(jīng)濟(jì)學(xué)十大原則中“市場(chǎng)通常是組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種好方法”，又符合我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的大方向，是非常值得探討的。不久前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展“國(guó)六條”，其中第三條就是“完善光伏發(fā)電電價(jià)政策”，其指導(dǎo)意義非同一般。如果將電價(jià)確定為調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈中各種利益關(guān)系的重要支點(diǎn)，那么價(jià)格的設(shè)計(jì)合理與否就事關(guān)重大了。價(jià)格設(shè)計(jì)合理，社會(huì)付出成本低，發(fā)電企業(yè)積極性高；設(shè)計(jì)不合理，社會(huì)付出成本高，發(fā)電企業(yè)積極性未必高。由于對(duì)境外新能源發(fā)電市場(chǎng)情況所知甚少，我想知道的是二部制電價(jià)是專為中國(guó)設(shè)計(jì)，還是國(guó)外通行并運(yùn)行成熟的電價(jià)方式？它會(huì)否帶來(lái)社會(huì)用電成本的增加？
王曉東：二部制電價(jià)是成熟市場(chǎng)國(guó)家普遍采用并運(yùn)行多年的電價(jià)計(jì)算方式。如前面所說(shuō)，發(fā)電、輸電、配電是電力商品完整的實(shí)現(xiàn)體系，在成熟市場(chǎng)中必須考慮不同環(huán)節(jié)生產(chǎn)者的利益，才能促進(jìn)市場(chǎng)的生存和發(fā)展。我們只是根據(jù)中國(guó)電力體制的現(xiàn)實(shí)情況，初期設(shè)計(jì)僅僅聚焦在發(fā)電端。相信二部制電價(jià)同樣適合中國(guó)的情況，有利于新能源發(fā)電的規(guī)模化持續(xù)發(fā)展。
從一部制轉(zhuǎn)向二部制發(fā)電電價(jià)，不需要大幅度的改變現(xiàn)有的政策法規(guī)，技術(shù)上也并不難實(shí)現(xiàn)，科學(xué)制定的話也不會(huì)推高電網(wǎng)的購(gòu)電成本，因此不會(huì)增加消費(fèi)者成本。二部制發(fā)電電價(jià)不僅有利于解決風(fēng)電上網(wǎng)問(wèn)題、推動(dòng)可再生能源的持續(xù)規(guī)?；l(fā)展，而且也為后續(xù)推進(jìn)電力市場(chǎng)改革奠定了基礎(chǔ)。
紅煒：二部制電價(jià)可能是一個(gè)較好解決中國(guó)新能源發(fā)展中日益嚴(yán)重的“限電”問(wèn)題的辦法，也具備為相關(guān)管理機(jī)關(guān)所接受的可能。如果這一前提成立，我更關(guān)心二部制電價(jià)能否得到認(rèn)真執(zhí)行，會(huì)否在執(zhí)行中變形。因?yàn)檫@在中國(guó)是有前車之鑒的：按照當(dāng)前全國(guó)實(shí)際用電量5萬(wàn)億度、可再生能源電力附加8厘/度計(jì)算，國(guó)家每年應(yīng)當(dāng)能夠收取400億元人民幣的電力附加用于新能源補(bǔ)貼。可事實(shí)是，國(guó)家只能收到200多億元，原因在于除國(guó)家特許外，各地方、各環(huán)節(jié)通過(guò)巧立各種名目，對(duì)電費(fèi)收取加以優(yōu)惠甚至免除。中國(guó)的政策效果不理想，不是政策本身不理想，常常是政策執(zhí)行過(guò)程的不理想，違背政策的處罰成本太低。如果二部制電價(jià)能夠成為促進(jìn)新能源發(fā)展的利器，我們希望它的執(zhí)行過(guò)程也同樣堅(jiān)定而鋒利。
