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      中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：黨的十八屆二中全會(huì)和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）強(qiáng)調(diào)要“深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理”，以“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)提高政府管理科學(xué)化水平”?；诖耍瑖?guó)務(wù)院《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中對(duì)涉及投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批等在內(nèi)的共計(jì)117項(xiàng)審批權(quán)進(jìn)行取消或下放，以此促進(jìn)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革。從行業(yè)視角來(lái)看，這次審批權(quán)下放或取消最顯著的領(lǐng)域是能源行業(yè)，涉及的項(xiàng)目共計(jì)12項(xiàng)（電力行業(yè)7項(xiàng)，其他能源行業(yè)5項(xiàng)），占比達(dá)到10%以上。不可否認(rèn)，能源行業(yè)（尤其是電力行業(yè)）市場(chǎng)化改革進(jìn)程的緩慢推進(jìn)一直備受爭(zhēng)議，在當(dāng)前電監(jiān)會(huì)和能源局整合的背景下，此次對(duì)能源類(lèi)項(xiàng)目的大量“放權(quán)”被視為是推進(jìn)改革的積極信號(hào)。因此，如何認(rèn)識(shí)和評(píng)估此次能源領(lǐng)域?qū)徟鷻?quán)下放或取消所釋放的積極信號(hào)以及對(duì)行業(yè)造成的影響愈發(fā)重要與迫切。

　　一、審批權(quán)下放或取消的背景與現(xiàn)實(shí)意義

　　在我國(guó)的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，如何正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系，以及市場(chǎng)與政府各自應(yīng)該發(fā)揮怎樣的職能，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革探索的主旋律。理論與實(shí)踐證明，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、理清政府與市場(chǎng)的職能，對(duì)于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和不斷完善政府公共管理服務(wù)職能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　毋庸置疑，離開(kāi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征來(lái)談?wù)撜c市場(chǎng)“孰優(yōu)孰劣”是盲目的，也是不正確的。然而，無(wú)論是從政府與市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，還是基于相關(guān)的理論研究，均表明我國(guó)當(dāng)前存在著突出的“大政府、小市場(chǎng)”的失衡局面，而且這種“失衡”狀況引發(fā)的職能錯(cuò)置已明顯抑制了市場(chǎng)活力和改革進(jìn)程。因此，可以說(shuō)當(dāng)前推進(jìn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。此次審批權(quán)的下放或取消，一方面承繼了我國(guó)不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革的趨勢(shì)；另一方面，“簡(jiǎn)政放權(quán)”不僅有利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力，提高資源配置效率，而且有利于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，從而盡快推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

　　如前所述，《決定》中涉及能源領(lǐng)域的“簡(jiǎn)政放權(quán)”多達(dá)12項(xiàng)，充分顯示了對(duì)推進(jìn)能源領(lǐng)域體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的重視。鑒于能源行業(yè)屬性的差異化和被取消與下放項(xiàng)目作用機(jī)理的懸殊，使得這次涉及領(lǐng)域較寬、涉及環(huán)節(jié)較多的“簡(jiǎn)政放權(quán)”對(duì)能源行業(yè)，以及相關(guān)領(lǐng)域均產(chǎn)生了不同的積極影響，具體來(lái)看，可以歸納為如下幾個(gè)方面。

　　資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)務(wù)院決定取消或下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目目錄整理所得。

　　市場(chǎng)化取向是我國(guó)電力體制改革的主線。始于2002年的電力體制改革的總目標(biāo)是要“構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系”。“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)于促進(jìn)我國(guó)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有重要的意義，我國(guó)當(dāng)前形成的輸配售一體的單一買(mǎi)方模式并不利于推進(jìn)電力市場(chǎng)的橫向與縱向競(jìng)爭(zhēng)。然而，電網(wǎng)單一壟斷買(mǎi)方的格局將會(huì)有所改變，此次《決定》不僅減少了多項(xiàng)涉及電力行業(yè)的審批環(huán)節(jié)，而且基于“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電”審批權(quán)的取消，有利于打破電網(wǎng)單一壟斷買(mǎi)方和賣(mài)方的格局，推進(jìn)用戶直接購(gòu)電，實(shí)現(xiàn)多買(mǎi)、多賣(mài)的電力交易市場(chǎng)，進(jìn)而為電價(jià)形成機(jī)制創(chuàng)造條件。

　　眾所周知，要推進(jìn)電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革，最關(guān)鍵的是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，充分利用市場(chǎng)的力量來(lái)推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。不可否認(rèn)，對(duì)“電力市場(chǎng)份額”進(jìn)行規(guī)制，雖然一定程度上有利于保護(hù)弱勢(shì)企業(yè)和阻礙不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，但長(zhǎng)期來(lái)看，其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“損害”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于短期“收益”。因此，“電力市場(chǎng)份額核定”的取消，有利于激發(fā)電力企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力和動(dòng)力，并形成以市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，進(jìn)而加快電力市場(chǎng)化建設(shè)進(jìn)程。

　　《決定》中關(guān)于“水電、風(fēng)電、分布式燃?xì)獍l(fā)電”等諸多促進(jìn)電力生產(chǎn)項(xiàng)目審批權(quán)的下放，一方面可以激發(fā)民間投資電力工業(yè)的積極性，促進(jìn)分布式電源的發(fā)展，改變地方電源建設(shè)不足的局面；另一方面，審批權(quán)的下放有利于調(diào)動(dòng)地方主管部門(mén)發(fā)展的積極性，使其能夠更好地結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際和資源稟賦狀況，科學(xué)合理規(guī)劃電源建設(shè)，提高電力供應(yīng)安全水平。同時(shí)，非跨省（市、區(qū)）電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)的下放，在促進(jìn)地方電網(wǎng)投資、改善電力輸送能力的同時(shí)，也為分布式電源的發(fā)展和區(qū)域內(nèi)電力交易市場(chǎng)形成創(chuàng)造了條件。此外，從宏觀層面上來(lái)講，分布式電源的發(fā)展有利于改變因集中式發(fā)電所引發(fā)的負(fù)荷中心與電力豐裕區(qū)因時(shí)空分布的不一致性而發(fā)生長(zhǎng)距離輸送、電力損耗、電網(wǎng)投資加大等問(wèn)題，進(jìn)而形成集中式發(fā)電與分布式發(fā)電協(xié)同發(fā)展的格局，提高我國(guó)電力供應(yīng)的安全性、穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性。

　　（二）推動(dòng)清潔電能發(fā)展，促進(jìn)節(jié)能減排

　　為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，黨的十八大明確強(qiáng)調(diào)要著力推進(jìn)“綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展”。然而，統(tǒng)計(jì)顯示，2012年我國(guó)一次能源消費(fèi)中煤炭占比67%以上，而非化石能源僅占9.1%；同時(shí)，截至2012年底，全口徑11.44億千瓦的發(fā)電裝機(jī)容量中，火電占比達(dá)到71.6%，為8.19億千瓦。如前所述，以燃煤為主的火電廠在消耗了大量化石能源的同時(shí)，也造成污染物排放等負(fù)外部性問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源消費(fèi)占能源消費(fèi)比重的15%和碳排放強(qiáng)度在2005年基礎(chǔ)上下降40%～45%的目標(biāo)，亟需推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?！稕Q定》指出，無(wú)論是降低準(zhǔn)入門(mén)檻的“水電、風(fēng)電”項(xiàng)目，還是旨在提高能源效率的“燃?xì)獍l(fā)電、燃煤背壓熱電”項(xiàng)目，均不同程度上對(duì)清潔可再生能源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)能減排起到了重要的推動(dòng)作用。與此同時(shí)，對(duì)于化石能源消費(fèi)的總量控制和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整也具有積極作用。

　　（三）加快能源多元化建設(shè)，保障能源安全

　　我國(guó)“多煤、少氣、貧油”的“非均衡”能源結(jié)構(gòu)，一方面使得我國(guó)的能源消費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)重依賴(lài)于煤炭資源，并在此基礎(chǔ)上形成了“高碳化”的生產(chǎn)生活方式；另一方面，國(guó)內(nèi)油氣資源的不足，使我國(guó)的石油進(jìn)口依存度逐年大幅提高。截至2012年底，我國(guó)石油對(duì)外依存度已上升至57.8%，遠(yuǎn)超50%的國(guó)際公認(rèn)警戒線。因此，無(wú)論是基于我國(guó)日益嚴(yán)峻的能源安全形勢(shì)，亦或是生態(tài)文明建設(shè)所要求的“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展”的強(qiáng)烈倒逼，加快能源多元化建設(shè)，保障我國(guó)能源供應(yīng)安全勢(shì)在必行。此次《決定》的發(fā)布前瞻性地對(duì)我國(guó)多元能源體系構(gòu)建進(jìn)行了籌劃，具體來(lái)看：一是對(duì)天然氣、石油、煤層氣的對(duì)外合作項(xiàng)目，新氣田、新油田開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行審批權(quán)的取消，有利于鼓勵(lì)能源企業(yè)通過(guò)對(duì)外合作，加快“走出去”進(jìn)程，進(jìn)而形成多元化的能源供應(yīng)市場(chǎng)，降低能源進(jìn)口集中度；有利于積極吸引社會(huì)資本廣泛參與能源行業(yè)建設(shè)，加快油氣資源的探測(cè)、開(kāi)發(fā)和油氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高我國(guó)油氣資源的自立性和可及性。二是對(duì)新能源發(fā)電項(xiàng)目的審批權(quán)進(jìn)行下放，不僅有利于促進(jìn)獨(dú)立發(fā)電廠建設(shè)，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)；而且有助于形成電源結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，保障電力供應(yīng)的安全。

　　（四）深化能源管理體系改革，轉(zhuǎn)變政府職能

　　能源作為事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，在其項(xiàng)目管理上因過(guò)于注重宏觀層面的考量，而致使審批權(quán)過(guò)于集中在能源主管機(jī)構(gòu)。然而，由于能源領(lǐng)域的多樣化和審批權(quán)的集中化，不可避免的造成能源管理機(jī)構(gòu)職能的“聚焦化”，即過(guò)于重視審批，而忽視服務(wù)與監(jiān)管。此次多項(xiàng)能源類(lèi)行政審批權(quán)被取消或下放，不僅釋放了進(jìn)一步推進(jìn)能源行業(yè)市場(chǎng)化改革的信號(hào)，而且一定程度上直接加快了能源管理機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整的步伐。從職能轉(zhuǎn)變視角來(lái)看，此次“簡(jiǎn)政放權(quán)”有利于加快能源管理機(jī)構(gòu)主要職能由“重審批”向“重監(jiān)管與重服務(wù)”轉(zhuǎn)變，而且這一轉(zhuǎn)變將會(huì)有助于形成服務(wù)型能源機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)化能源行業(yè)，為政府與市場(chǎng)職能的協(xié)同創(chuàng)造了前提條件。

　　由于我國(guó)能源行業(yè)市場(chǎng)化改革的不徹底，加之體制機(jī)制固有弊端的“慣性”和短期內(nèi)難以消除的“頑固性”，使得此次能源行業(yè)審批權(quán)的下放或取消在引發(fā)積極信號(hào)的同時(shí)，也存在一些不容忽視的甚至需要加強(qiáng)警惕的問(wèn)題。

　　一是電價(jià)改革滯后。毋庸置疑，多項(xiàng)電力行業(yè)審批權(quán)的下放或取消對(duì)于電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有積極的促進(jìn)作用，然而在當(dāng)前電價(jià)體制改革相對(duì)滯后，尤其是政府主導(dǎo)電價(jià)的情況下，電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)依然任重道遠(yuǎn)。

　　二是投資沖動(dòng)與產(chǎn)能過(guò)剩。由于政府主導(dǎo)的投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式在短時(shí)期內(nèi)是不可改變的，審批權(quán)的下放或取消在能源管理機(jī)構(gòu)宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)、總量控制不足的背景下，很有可能會(huì)造成能源類(lèi)項(xiàng)目投資的沖動(dòng)和盲目性，造成產(chǎn)能過(guò)剩，進(jìn)而陷入“一放就活、一收即死”的怪圈。

　　三是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。美麗中國(guó)建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容就是加快生態(tài)文明建設(shè)，然而，由于能源行業(yè)存在著明顯的負(fù)外部性，具體表現(xiàn)在能源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)等不同環(huán)節(jié)都可能會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，因此，審批權(quán)的下放或取消賦予微觀市場(chǎng)主體參與能源建設(shè)積極性的同時(shí)，也埋下了生態(tài)破壞、環(huán)境污染的隱憂。