中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：可再生能源政策轉(zhuǎn)型尚處于起步階段的我國(guó)，應(yīng)科學(xué)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)體系，為實(shí)施基于市場(chǎng)機(jī)制的可再生能源支持政策創(chuàng)造條件?？稍偕茉吹牧㈨?xiàng)和資金支持，也應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要進(jìn)一步加強(qiáng)總量約束和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以提高補(bǔ)貼資金的使用效率，降低消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。
自2006年以來(lái)，我國(guó)一直以高上網(wǎng)電價(jià)與可再生能源發(fā)展基金相協(xié)同的方式支持非水可再生能源的發(fā)展。該政策曾對(duì)中國(guó)非水可再生能源的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，使之裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量均居世界各國(guó)之首，且遠(yuǎn)超美、德等發(fā)達(dá)國(guó)家。然而，在變化了的條件下，現(xiàn)行政策已不再具有可持續(xù)性。
一是無(wú)法與市場(chǎng)化的電力體制及其改革的進(jìn)程相適應(yīng)。在中國(guó)，電力市場(chǎng)化改革的大勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，且目前絕大多數(shù)地區(qū)的電力市場(chǎng)化交易如火如荼，現(xiàn)行的可再生能源高電價(jià)保障政策，與基于市場(chǎng)交易的競(jìng)爭(zhēng)性電量安排明顯沖突。
二是“高上網(wǎng)電價(jià)”、“補(bǔ)貼資金中央政府承擔(dān)”與“項(xiàng)目審批權(quán)下放地方”三項(xiàng)政策作用疊加，導(dǎo)致對(duì)集中式可再生能源發(fā)電投資的過(guò)度激勵(lì)。東北、西北等地可再生能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)過(guò)多，棄風(fēng)、棄光嚴(yán)重，造成了巨大的浪費(fèi)資源。
三是可再生能源發(fā)展基金“入不敷出”，“欠補(bǔ)”金額巨大。一方面是集中式可再生能源發(fā)電的高速增長(zhǎng)，另一方面是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩及由此導(dǎo)致的工商用戶對(duì)電價(jià)上漲承受力下降，使可再生能源發(fā)展基金的增收遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于支出需求的增長(zhǎng)，對(duì)可再生能源生產(chǎn)者“欠補(bǔ)”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。
英國(guó)自2002年起實(shí)施“可再生能源配額＋綠證交易”為主的支持政策，德國(guó)從2000年開(kāi)始實(shí)施“固定電價(jià)支持＋電量保證購(gòu)買”的支持政策。但近年來(lái)，為降低消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，提高可再生能源發(fā)展的質(zhì)量和補(bǔ)貼資金的使用效率，兩國(guó)的可再生能源支持政策均在向基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方向轉(zhuǎn)變。這對(duì)我國(guó)處于起步階段的可再生能源支持政策轉(zhuǎn)型，具有重要借鑒意義。
01、英、德的可再生能源支持政策
英、德可再生能源發(fā)展概況
英、德自大規(guī)模可再生能源支持政策實(shí)施以來(lái)，可再生能源快速發(fā)展。2002~2015年，英國(guó)可再生能源裝機(jī)容量從約300萬(wàn)千瓦增加到3046萬(wàn)千瓦，發(fā)電量占總發(fā)電量比例從2%左右增加到24.6%（見(jiàn)圖1），2015年可再生能源總發(fā)電量為835.5億千瓦時(shí)（具體各類可再生能源占比見(jiàn)圖2）。2000-2015年，德國(guó)可再生能源裝機(jī)容量從1820萬(wàn)千瓦增加到9710萬(wàn)千瓦，發(fā)電量占總發(fā)電量比例從6.2%增加到31.6%（見(jiàn)圖3），2015年可再生能源發(fā)電總量為1873.4億千瓦時(shí)（具體各類可再生能源占比見(jiàn)圖4）。兩國(guó)海上風(fēng)電全部接入輸電網(wǎng)，而陸上風(fēng)電及其他可再生能源發(fā)電大多接入配電網(wǎng)。
英、德可再生能源發(fā)展目標(biāo)
英國(guó)政府提出，到2050年，溫室氣體排放量將在1990年的基礎(chǔ)上減少80%。到2020年，可再生能源消費(fèi)將達(dá)到電力消費(fèi)總量的30%、能源消費(fèi)總量的15%。
2011年，德國(guó)政府在福島核事故后，作出了永久放棄核電的決定，并將能源轉(zhuǎn)型作為能源政策的主導(dǎo)方針。2020年以前，德國(guó)的溫室氣體排放將比1990年減少40%，2022年前關(guān)閉所有的核電站，2050年提供安全的、可負(fù)擔(dān)起的、環(huán)保的能源。德國(guó)可再生能源法案還確定了可再生能源發(fā)展目標(biāo)：到2020年、2030年、2040年、2050年，可再生能源發(fā)電占比將分別達(dá)到35%、50%、65%、80%。
英、德促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施
英國(guó)自2002年起實(shí)施“可再生能源配額＋綠證交易”為主的支持政策，德國(guó)從2000年開(kāi)始實(shí)施“固定電價(jià)支持＋電量保證購(gòu)買”的支持政策，均有效地支持了處于初期的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)，隨著可再生能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步的加速，為提高補(bǔ)貼效率、降低消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，并響應(yīng)歐盟統(tǒng)一指令的要求（可再生能源平等參與競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)、采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式確定補(bǔ)貼），英、德兩國(guó)均逐步轉(zhuǎn)向基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的支持政策。
英國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施。英國(guó)從2002年開(kāi)始引入可再生能源配額（RO），用于支持大型可再生能源項(xiàng)目，是英國(guó)目前為止促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的主要政策。2011年7月，英國(guó)政府宣布從2017年3月31日開(kāi)始，可再生能源配額對(duì)所有新建發(fā)電項(xiàng)目關(guān)閉，轉(zhuǎn)而采用低碳能源差價(jià)合約（CFD）。對(duì)小型可再生能源項(xiàng)目（5兆瓦以下），從2010年起實(shí)行固定電價(jià)支持，目前尚未作出轉(zhuǎn)向差價(jià)合約的計(jì)劃。其政策演變過(guò)程如下：
第一階段（2002~2017年）：可再生能源配額（RO）。商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部為政策制定機(jī)構(gòu)，電力市場(chǎng)和天然氣辦公室（監(jiān)管機(jī)構(gòu)）為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。規(guī)定供電商（即零售商）必須采購(gòu)一定比例的可再生能源發(fā)電，該比例根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃每年設(shè)定一次。具體流程為：每年10月份，商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部發(fā)布下一財(cái)政年的可再生能源比例要求；符合條件的可再生能源發(fā)電商每月向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告可再生能源發(fā)電量，獲得相應(yīng)數(shù)量的綠證（ROC）；之后，發(fā)電商向供電商或交易商出售綠證，獲得批發(fā)市場(chǎng)電價(jià)之外的溢價(jià)收入；供電商向監(jiān)管機(jī)構(gòu)出示擁有的綠證，以證明履行了配額義務(wù)，如未完成配額，將會(huì)接受經(jīng)濟(jì)懲罰，標(biāo)準(zhǔn)由商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部提前制定；監(jiān)管機(jī)構(gòu)將收取的罰金按比例返還給擁有綠證的供電商。
第二階段（2017年起全面實(shí)施）：低碳能源差價(jià)合約（CFD）。在上述配額制度下，可再生能源發(fā)電商的收入，來(lái)自電力市場(chǎng)售電收入和綠證市場(chǎng)綠證收入。然而，因可再生能源補(bǔ)貼下降速度跟不上成本下降速度，導(dǎo)致可再生能源規(guī)模不可控、補(bǔ)貼金額超出預(yù)算。為以更具效率和可控的方式促進(jìn)低碳能源，降低消費(fèi)者和投資者風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)轉(zhuǎn)而實(shí)行低碳能源差價(jià)合約。差價(jià)合約由競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)產(chǎn)生，“差價(jià)”指項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)格（項(xiàng)目執(zhí)行價(jià)）和批發(fā)市場(chǎng)參考價(jià)格之間的差額，當(dāng)項(xiàng)目執(zhí)行價(jià)高于批發(fā)市場(chǎng)參考價(jià)格時(shí)，發(fā)電商可獲得差價(jià)補(bǔ)償，反之，超出部分須退回政府。
德國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施。德國(guó)在2000年出臺(tái)支持可再生能源的法案，對(duì)各類可再生能源發(fā)電均予固定電價(jià)和購(gòu)買保證支持，主要基于各類可再生能源發(fā)電均處于發(fā)展初期，尚不能辨別何為較有前途的技術(shù)路線，固定電價(jià)和購(gòu)買保證有利于各類技術(shù)之間的競(jìng)爭(zhēng)。隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)日漸成熟，成本快速下降，德國(guó)已將其確定為支持發(fā)展主要技術(shù)路線。在此基礎(chǔ)上，為促進(jìn)可再生能源行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，也為提高公共資金的使用效率，降低電力終端用戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，德國(guó)從2014年開(kāi)始試點(diǎn)要求新建地面光伏項(xiàng)目進(jìn)入電力市場(chǎng)銷售，市場(chǎng)價(jià)格之外的溢價(jià)補(bǔ)貼通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)確定，2017年開(kāi)始推廣到小型項(xiàng)目（750千瓦）以外的全部新建可再生能源。德國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展政策的演變過(guò)程如下：
第一階段（2000~2017年）：“固定上網(wǎng)電價(jià)＋“購(gòu)買保證”?！肮潭ㄉ暇W(wǎng)電價(jià)”指政府根據(jù)每一類可再生能源的發(fā)電成本分別制定上網(wǎng)電價(jià)，并在20年內(nèi)保持不變?！百?gòu)買保證”指法律規(guī)定可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)，發(fā)電量由區(qū)域內(nèi)的輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（TSO）按上述固定電價(jià)收購(gòu)，如因接入系統(tǒng)延誤或系統(tǒng)阻塞不能全額上網(wǎng)，損失電量也可獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而使投資者能更好預(yù)測(cè)收入。因德國(guó)可再生能源大部分接入配網(wǎng)，棄風(fēng)、棄光較少發(fā)生。德國(guó)輸電系統(tǒng)運(yùn)行商沒(méi)有零售業(yè)務(wù)，因此采購(gòu)的可再生能源電量在電力交易所出售，收、支不足部分由全國(guó)電力消費(fèi)者通過(guò)可再生能源附加共同承擔(dān)。
第一階段的支持政策還有如下特點(diǎn)：一是根據(jù)年度預(yù)設(shè)下調(diào)系數(shù)和發(fā)電成本變化下調(diào)新建項(xiàng)目固定電價(jià)；二是容量越小、固定電價(jià)越高，以鼓勵(lì)小型項(xiàng)目的建設(shè)；三是對(duì)陸上風(fēng)電等部分發(fā)電技術(shù)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)，當(dāng)超出規(guī)模時(shí)及時(shí)下調(diào)固定電價(jià)，如2014、2015年陸上風(fēng)電實(shí)際開(kāi)發(fā)超過(guò)規(guī)劃，導(dǎo)致發(fā)電量不能被電網(wǎng)全額消納，2016年下調(diào)了陸上風(fēng)電固定電價(jià)。
第二階段（2014年試點(diǎn)、2017年全面開(kāi)始）：以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的支持方式，即“市場(chǎng)化電量＋固定溢價(jià)補(bǔ)貼”。所謂市場(chǎng)化電量，指取消“購(gòu)買保證”，強(qiáng)制新建可再生能源進(jìn)入電力市場(chǎng)銷售電量。因可再生能源發(fā)電邊際成本幾乎為零，在現(xiàn)貨市場(chǎng)一般報(bào)價(jià)最低，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)先成交、優(yōu)先上網(wǎng)。所謂“固定溢價(jià)補(bǔ)貼”，指取消“固定上網(wǎng)電價(jià)”，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)決定市場(chǎng)價(jià)格之外的“固定溢價(jià)補(bǔ)貼”。政府以單個(gè)項(xiàng)目的固定溢價(jià)補(bǔ)貼為標(biāo)的物進(jìn)行拍賣，中標(biāo)發(fā)電商在市場(chǎng)化電量銷售收入之外，按售電量和中標(biāo)價(jià)獲得補(bǔ)貼，周期為20年。為保障真實(shí)報(bào)價(jià)和履行合同，政府要求發(fā)電企業(yè)必須繳納高額履約保證金，以過(guò)低報(bào)價(jià)中標(biāo)難以執(zhí)行的，將沒(méi)收保證金。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)有利于降低補(bǔ)貼成本。已完成的6個(gè)大型地面光伏項(xiàng)目招標(biāo)試點(diǎn)，2015年4月中標(biāo)價(jià)格為9.17歐分／千瓦時(shí)，到2016年12月已經(jīng)下降到6.9歐分／千瓦時(shí)。2017年4月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織了對(duì)北海地區(qū)4個(gè)海上風(fēng)電項(xiàng)目（分別于2023~2025年投產(chǎn)）的拍賣，按容量加權(quán)平均中標(biāo)價(jià)僅0.44歐分／千瓦時(shí)，其中3個(gè)于2024~2025年投入運(yùn)行的項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)為0，意味著在市場(chǎng)價(jià)之外將不獲得任何補(bǔ)貼。中標(biāo)價(jià)格大幅低于政府預(yù)期，顯示了海上風(fēng)電成本中長(zhǎng)期下降的潛力。
德國(guó)第二階段的支持政策還有兩個(gè)特點(diǎn)。一是根據(jù)可再生能源發(fā)展目標(biāo)設(shè)定各年拍賣計(jì)劃，保證以可預(yù)測(cè)的規(guī)模和技術(shù)路線發(fā)展可再生能源，使補(bǔ)貼資金更加可控，為市場(chǎng)投資提供預(yù)期。陸上風(fēng)電2017~2019年每年拍賣2800兆瓦，之后每年拍賣2900兆瓦。海上風(fēng)電2021、2022年每年拍賣500兆瓦，2023~2025年每年拍賣700兆瓦，2026~2030年每年拍賣840兆瓦。750千瓦以上的太陽(yáng)能發(fā)電每年拍賣600兆瓦（全部太陽(yáng)能發(fā)電每年計(jì)劃新增2500兆瓦）。生物能發(fā)電2017~2019年每年拍賣150兆瓦，2020~2022年每年拍賣200兆瓦。二是保持可再生能源與電網(wǎng)同步發(fā)展。如在阻塞地區(qū)的電網(wǎng)擴(kuò)建以前，陸上風(fēng)電開(kāi)發(fā)將被限制，同時(shí)增加其他非阻塞地區(qū)的容量，保證整體規(guī)劃目標(biāo)的完成。
關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼所需資金的征收
英、德的可再生能源補(bǔ)貼所需資金，均主要通過(guò)終端用戶電價(jià)上加征可再生能源附加（EEG）的方式獲取。從2000年到2014年，德國(guó)的可再生能源附加（EEG）征收標(biāo)準(zhǔn)逐年上調(diào)，從0.19歐分／千瓦時(shí)增加到6.24歐分／千瓦時(shí)，2015年比2014年略有下降，為6.17歐分／千瓦時(shí)。2015年，可再生能源附加（EEG）占居民電費(fèi)比例為21.2%（其余支出項(xiàng)目為：發(fā)電26%，輸、配、售22.7%，增值稅16%，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)5.6%，其他附加費(fèi)1.7%，見(jiàn)圖5）。英國(guó)居民電費(fèi)中用于低碳能源支持的資金約占10%左右。
但對(duì)出口型高耗能企業(yè)，可再生能源附加（EEG）征收標(biāo)準(zhǔn)則采取了下調(diào)的政策。該政策源于歐盟的一項(xiàng)統(tǒng)一的指令。該指令認(rèn)為，電價(jià)是影響面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能源密集型企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主要因素之一，成員國(guó)如認(rèn)為因EEG附加導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)比國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手面臨更重的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，可在符合歐盟規(guī)定的前提下，制定特殊政策，降低征收標(biāo)準(zhǔn)，并列出了目錄清單。如德國(guó)可再生能源特別條款規(guī)定，出口型用電密集型企業(yè)100萬(wàn)千瓦時(shí)以內(nèi)用電征收100%EEG附加，100萬(wàn)千瓦時(shí)以上部分按15%繳納。英國(guó)也規(guī)定對(duì)這類企業(yè)收取的可再生能源附加的折扣最高可達(dá)到85%。
可再生能源支持政策與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的融合
根據(jù)歐盟的指令，成員國(guó)對(duì)可再生能源的支持應(yīng)有利于與電力市場(chǎng)融合（除小型項(xiàng)目），盡可能采取市場(chǎng)價(jià)格之上的溢價(jià)補(bǔ)貼的方式，可再生能源也應(yīng)承擔(dān)不平衡責(zé)任，同時(shí)應(yīng)采取措施保證發(fā)電商沒(méi)有在負(fù)電價(jià)時(shí)發(fā)電的激勵(lì)。可再生能源比例提高后，要求電力系統(tǒng)提高靈活性，發(fā)電容量充足至關(guān)重要。成員國(guó)應(yīng)保證電力市場(chǎng)提供正確的發(fā)電投資信號(hào)，如在現(xiàn)有市場(chǎng)框架下無(wú)法實(shí)現(xiàn)，可通過(guò)增設(shè)“（備用）容量機(jī)制”加以補(bǔ)充，但不能妨礙競(jìng)爭(zhēng)，不能對(duì)已有的電能量市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。
英國(guó)從2002年實(shí)施配額后，可再生能源就已經(jīng)進(jìn)入電力市場(chǎng)售電，實(shí)現(xiàn)了與電力市場(chǎng)的融合。2011年提出建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的電力市場(chǎng)機(jī)制，從2013年開(kāi)始實(shí)施以促進(jìn)低碳電力發(fā)展為核心的新一輪電力市場(chǎng)化改革，改革主要內(nèi)容包括除低碳能源差價(jià)合約外，就是建立容量市場(chǎng)，激勵(lì)發(fā)電容量投資。
德國(guó)在固定上網(wǎng)電價(jià)制度下，對(duì)可再生能源發(fā)電保證購(gòu)買，不需要進(jìn)入市場(chǎng)。2012年開(kāi)始鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電商進(jìn)入市場(chǎng)銷售，但并不強(qiáng)制要求。2017年競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)實(shí)施以來(lái)，配套要求可再生能源必須進(jìn)入電力市場(chǎng)銷售。隨著可再生能源比例進(jìn)一步提高，德國(guó)能源轉(zhuǎn)型面臨的最大挑戰(zhàn)是如何調(diào)整批發(fā)市場(chǎng)以保障未來(lái)電力供應(yīng)的安全。2016年7月德國(guó)電力市場(chǎng)2.0的設(shè)立，是其中一項(xiàng)重要措施，這是德國(guó)自上世紀(jì)90年代引入改革以來(lái)最大的改革，基本內(nèi)容是已經(jīng)建立的電力市場(chǎng)機(jī)制將繼續(xù)維持，同時(shí)增加一個(gè)容量備用機(jī)制，從而提供充足的容量和與可再生能源發(fā)展相適應(yīng)的更低的成本。
對(duì)我國(guó)可再生能源發(fā)展的啟示與相關(guān)政策建議
02、對(duì)我國(guó)的啟示
可再生能源消納必須以合理布局和可落地的政策措施為前提。英國(guó)和德國(guó)可再生能源發(fā)電量占比分別超過(guò)20%、30%，遠(yuǎn)高于我國(guó)，但較少發(fā)生棄風(fēng)、棄光問(wèn)題。首要的原因是布局合理。英國(guó)、德國(guó)國(guó)土面積較小，負(fù)荷密度大，但陸上風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電仍大多接入配電網(wǎng)，以就近消納為主。規(guī)模較大的海上風(fēng)電才接入輸電網(wǎng)，且輸送距離最多也僅幾百千米，在技術(shù)上不存在消納困難。第二個(gè)原因是可再生能源消納政策能夠落地，如德國(guó)對(duì)固定上網(wǎng)電價(jià)支持的項(xiàng)目，配套實(shí)行“保證購(gòu)買”，偶爾發(fā)生棄風(fēng)、棄光時(shí)，對(duì)損失電量也由電網(wǎng)先行給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，所需費(fèi)用則由所有電力用戶共同負(fù)擔(dān)?？梢?jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家可再生能源的無(wú)障礙上網(wǎng)和全額收購(gòu)，必須具備相應(yīng)的技術(shù)條件和制度條件。在合理布局前提下可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的全額消納。我國(guó)地域遼闊，電力負(fù)荷地區(qū)間差異很大，要實(shí)現(xiàn)可再生能源的無(wú)障礙上網(wǎng)和全額收購(gòu)，首先是可再生能源發(fā)電項(xiàng)目布局要與電力負(fù)荷的分布相適應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，還要有一系列的配套措施作保障。
與時(shí)俱進(jìn)地提高可再生能源支持資金的使用效率。德國(guó)原先的固定電價(jià)加保證購(gòu)買支持政策，有效地促進(jìn)了各類技術(shù)之間的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了可再生能源快速發(fā)展。英國(guó)原先對(duì)大型項(xiàng)目的配額加綠證支持政策，市場(chǎng)化程度高于固定上網(wǎng)電價(jià)支持，也實(shí)現(xiàn)了可再生能源發(fā)展的階段性目標(biāo)。然而，德國(guó)的電力消費(fèi)者付出了沉重的負(fù)擔(dān)，英國(guó)的補(bǔ)貼金額也大幅超出預(yù)期。因而，兩國(guó)政府都根據(jù)歐盟指令的要求，從2017年開(kāi)始全面轉(zhuǎn)向基于競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的補(bǔ)貼方式，核心理念都是提高補(bǔ)貼的效率，持續(xù)支持可再生能源發(fā)展。我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼資金缺口持續(xù)擴(kuò)大，提高補(bǔ)貼資金的使用效率已成當(dāng)務(wù)之急。因此，我國(guó)的支持可再生能源發(fā)展的政策也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，以提高資金使用效率為主要目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。
可再生能源政策與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)相融合是主流趨勢(shì)?？稍偕茉窗l(fā)電作為可依賴的能源，其消納不應(yīng)與市場(chǎng)機(jī)制相沖突。而且，也只有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能促進(jìn)企業(yè)向著市場(chǎng)友好型的方向創(chuàng)新和發(fā)展。德國(guó)從2012年開(kāi)始鼓勵(lì)可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)售電，2017年起強(qiáng)制推行。而英國(guó)可再生能源早在2002年配額政策實(shí)施時(shí)就已進(jìn)入市場(chǎng)售電。但由于可再生能源發(fā)電有政府補(bǔ)貼，其邊際成本低的特點(diǎn)使其在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中獲得了巨大的優(yōu)勢(shì)，使原先的基于電能量的市場(chǎng)在可再生能源大量進(jìn)入后，傳統(tǒng)電源靠電能量交易已不能生存，電力系統(tǒng)的可調(diào)性電源不增反降，系統(tǒng)安全、可靠性也隨之下降。為適應(yīng)可再生能源大幅增加的局面，電力市場(chǎng)的規(guī)則也需要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。按照歐盟建立“容量機(jī)制”的要求，英國(guó)從2013年開(kāi)始建立容量市場(chǎng)，德國(guó)從2016年開(kāi)始建立備用容量機(jī)制。我國(guó)如要可再生能源健康發(fā)展，相關(guān)政策也應(yīng)與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的改革相協(xié)調(diào)。在政府履行補(bǔ)貼承諾的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵(lì)和推動(dòng)可再生能源“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，以推動(dòng)其合理布局和技術(shù)創(chuàng)新。此外，補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)鼓勵(lì)可再生能源積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)通過(guò)招標(biāo)確定執(zhí)行價(jià)格，對(duì)執(zhí)行價(jià)格和市場(chǎng)參考價(jià)格的差額多退少補(bǔ)，市場(chǎng)參考價(jià)格根據(jù)批發(fā)市場(chǎng)平均價(jià)格而非各項(xiàng)目交易價(jià)格確定。德國(guó)通過(guò)招標(biāo)確定在市場(chǎng)價(jià)格之外的固定溢價(jià)補(bǔ)貼，可再生能源企業(yè)必須積極參與市場(chǎng)提高市場(chǎng)化售電收入。上述基于市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，也都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
“用電密集型”出口企業(yè)電價(jià)不宜承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)責(zé)任。如前所述，根據(jù)歐盟的統(tǒng)一規(guī)定，英國(guó)和德國(guó)工商企業(yè)電價(jià)不僅不包含對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼，而且面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的用電密集型企業(yè)，還可少交可再生能源附加。而我國(guó)作為相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，做法卻恰好相反，大工業(yè)電價(jià)不僅承擔(dān)高額的交叉補(bǔ)貼，而且也是可再生能源基金征收的主要對(duì)象，由此導(dǎo)致我國(guó)的工業(yè)電價(jià)水平大幅高于美國(guó)的局面。為切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的用能成本，我國(guó)也應(yīng)借鑒英、德的做法，研究出臺(tái)減輕用電密集的出口型企業(yè)不合理電價(jià)負(fù)擔(dān)的措施。
相關(guān)政策建議
加快推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)建設(shè)，為可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)銷售和引入基于競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼制度創(chuàng)造條件。根據(jù)英國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，可再生能源參與市場(chǎng)才能更好促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，可再生能源能夠憑借邊際成本低的優(yōu)勢(shì)獲得上網(wǎng)電量保證。市場(chǎng)收入以上的部分通過(guò)綠證收入或市場(chǎng)溢價(jià)補(bǔ)貼解決。我國(guó)正在開(kāi)展電力市場(chǎng)化改革，應(yīng)盡早啟動(dòng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，為可再生能源參與市場(chǎng)創(chuàng)造條件，以市場(chǎng)化方式促進(jìn)消納。適應(yīng)可再生能源比例的增加，及時(shí)調(diào)整或增加市場(chǎng)規(guī)則，使承擔(dān)調(diào)節(jié)功能的傳統(tǒng)電源獲得相應(yīng)收入，以市場(chǎng)化的方式促進(jìn)資源配置。
加強(qiáng)總量約束和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高補(bǔ)貼資金的使用效率。目前我國(guó)之所以會(huì)出現(xiàn)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口大、消納困難的局面，最主要原因是“缺乏補(bǔ)貼預(yù)算與發(fā)展規(guī)模約束”，“地方得利，全國(guó)人民買單”，補(bǔ)貼與規(guī)劃、審批權(quán)脫節(jié)，導(dǎo)致各地不管電網(wǎng)消納條件是否具備，競(jìng)相引入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。因此，解決問(wèn)題的基本思路，應(yīng)是“總量約束下的合理布局”，基于國(guó)情和“成本—收益”的比較，合理安排我國(guó)可再生能源支持的成本結(jié)構(gòu)。補(bǔ)貼來(lái)自于對(duì)電力消費(fèi)者征收的可再生能源發(fā)展基金，公共資金用于可再生能源的支持，應(yīng)遵循效率（“資金花費(fèi)相同，獲得的可再生能源產(chǎn)出最大”或“可再生能源產(chǎn)出相同，資金花費(fèi)最小”）原則。
——中央政府應(yīng)首先加強(qiáng)支持資金和項(xiàng)目規(guī)劃的統(tǒng)籌，嚴(yán)控集中式發(fā)電新建項(xiàng)目，重點(diǎn)支持“就近利用”為主的分布式可再生能源項(xiàng)目。
——對(duì)規(guī)模以上的風(fēng)、光發(fā)電項(xiàng)目安裝“儲(chǔ)能”設(shè)施給予價(jià)格支持，以提高風(fēng)、光發(fā)電的可計(jì)劃性，降低風(fēng)、光發(fā)電的系統(tǒng)集成成本，促進(jìn)風(fēng)、光電力消納和儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而形成儲(chǔ)能與可再生能源的良性互動(dòng)。
——將水電納入可再生能源支持政策對(duì)象。水電也是可再生的清潔能源，且可靠性大大超過(guò)風(fēng)、光發(fā)電。德國(guó)、英國(guó)水電資源少，碳減排、發(fā)展可再生能源只能靠補(bǔ)貼風(fēng)、光等非水可再生能源。我國(guó)水電資源豐富，待開(kāi)發(fā)的資源也還有很多，雖然成本大多較高，但比風(fēng)、光還是低多了，特別是考慮系統(tǒng)集成成本后的綜合成本。應(yīng)借鑒英國(guó)水電發(fā)電綠證減半政策，將水電納入可再生能源支持政策框架之內(nèi)。我國(guó)尚有可開(kāi)發(fā)的水電資源，在資金有限的條件下，國(guó)家對(duì)可再生能源的支持，顯然應(yīng)優(yōu)先選擇“支持成本低”的水電。
在可再生能源立項(xiàng)和資金支持中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。根據(jù)英國(guó)、德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，固定電價(jià)支持力度大、效率低，適用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期。強(qiáng)制配額可引入市場(chǎng)機(jī)制，但仍不能及時(shí)反映成本下降速度，不利于控制預(yù)算和規(guī)模。以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)溢價(jià)補(bǔ)貼，不僅可提高成本效率，而且可通過(guò)招標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制或規(guī)模控制。如英國(guó)以控制預(yù)算為主要目標(biāo)，以開(kāi)發(fā)商自行規(guī)劃為基礎(chǔ)，在預(yù)算約束下選擇最具經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目。德國(guó)以控制發(fā)展規(guī)模和技術(shù)路線為目標(biāo)，以政府統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，按具體項(xiàng)目招標(biāo)。我國(guó)地域遼闊，由中央政府規(guī)劃具體項(xiàng)目難度較大?？稍诖_定中央財(cái)政年度資金預(yù)算或容量規(guī)模后，以固定溢價(jià)補(bǔ)貼為標(biāo)的物進(jìn)行招標(biāo)。在現(xiàn)貨市場(chǎng)建立以前，合約執(zhí)行價(jià)格由所在地平均發(fā)電價(jià)格加固定溢價(jià)補(bǔ)貼構(gòu)成，現(xiàn)貨市場(chǎng)建立后，必須進(jìn)入市場(chǎng)售電，按固定溢價(jià)和上網(wǎng)電量獲得補(bǔ)貼。
近期，因盡快履行可再生能源標(biāo)桿價(jià)的“退坡”規(guī)則，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步的程度，及時(shí)降低標(biāo)桿價(jià)的水平，并考慮實(shí)施“固定補(bǔ)貼額+項(xiàng)目所在地可替代電源上網(wǎng)電價(jià)”的支持政策，以提高電價(jià)支持和補(bǔ)貼資金的效率。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年06期，作者單位為國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所。
