中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：如果把531新政作為光伏行業(yè)發(fā)展的分流點(diǎn)，那么這個(gè)節(jié)點(diǎn)不僅在于在光伏電站建設(shè)新增規(guī)模的驟然降低，更重要的還有對(duì)于規(guī)模管理方式改變的思考。這個(gè)時(shí)候，回溯歷史，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，或許才能更好的引導(dǎo)光伏行業(yè)迎來(lái)真正的“春天”。
531新政后，主管部門與企業(yè)座談時(shí)，有企業(yè)問(wèn)及這些建成并網(wǎng)無(wú)指標(biāo)的光伏電站國(guó)家是否可以解決，得到的回答是否定的。據(jù)光伏們了解，已經(jīng)少部分電站選擇了拆除。
超裝規(guī)模巨大：歷史遺留VS先建先得
2016年底，中國(guó)光伏行業(yè)累積了三年的先建先得所導(dǎo)致的超規(guī)模建設(shè)光伏電站與補(bǔ)貼指標(biāo)之間的矛盾愈演愈烈，于是國(guó)家能源局緊急下發(fā)調(diào)整規(guī)模指標(biāo)通知，即所謂的增補(bǔ)指標(biāo)，來(lái)給行業(yè)“救火”。根據(jù)光伏們統(tǒng)計(jì)，該通知下發(fā)之后，截止2016年1月5日，全國(guó)總的申報(bào)規(guī)模超過(guò)13GW。
兩年之后，在今年630前后，光伏們?cè)俅握{(diào)研統(tǒng)計(jì)了全國(guó)目前已建成沒(méi)有指標(biāo)的光伏電站，總規(guī)模約在3GW左右，其中安徽仍以1GW的量位居榜首，山東、湖北、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、江西等地也均有或多或少的量存在。從這兩撥統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，近五年我國(guó)光伏電站超裝規(guī)模已超過(guò)15GW。
從我國(guó)光伏行業(yè)規(guī)模管理制度演變來(lái)看，超裝規(guī)模既有因制度變革導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題，還有在備案制下管控不合理的原因。
首先，歷史遺留問(wèn)題來(lái)自于2014年我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)管理制度的變革。2014年1月國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于下達(dá)2014年光伏發(fā)電年度新增建設(shè)規(guī)模的通知》，意味著中國(guó)光伏項(xiàng)目從核準(zhǔn)制變?yōu)榕漕~制。
而在2013年以甘肅為首的西部省份批復(fù)了一批數(shù)量巨大的核準(zhǔn)項(xiàng)目，據(jù)了解，到2014年初甘肅約有1.7GW的核準(zhǔn)項(xiàng)目沒(méi)有開(kāi)工，根據(jù)新的管理辦法，2014年當(dāng)年給甘肅的地面電站配額只有500MW，意味著不改變配額量的前提下甘肅的歷史遺留項(xiàng)目要到2016年底才能消化完。
這些在2013年底前未來(lái)得及建成的光伏電站在管理制度進(jìn)入備案制之后成為了我國(guó)第一批“先建先得”的項(xiàng)目。直到2015年下半年，光伏們?cè)谧咴L調(diào)研中獲悉，甘肅還有超1GW的光伏電站存在已建成無(wú)法并網(wǎng)的情況。
其次，在歷史遺留問(wèn)題未完全肅清的時(shí)候，從2015年，以安徽、河北、河南、江西、遼寧等省份未代表的新興光伏電站市場(chǎng)又迎來(lái)了一波“先建先得”高潮。
2015年5月，河北省印發(fā)《關(guān)于下達(dá)2015年光伏發(fā)電建設(shè)計(jì)劃的通知》明確“當(dāng)并網(wǎng)補(bǔ)貼計(jì)劃項(xiàng)目需要調(diào)整或國(guó)家追加年度建設(shè)規(guī)模和安排下年度并網(wǎng)補(bǔ)貼計(jì)劃時(shí)，主要從建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)選進(jìn)度快的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)充，確保又快又好完成國(guó)家下達(dá)的年度計(jì)劃”。從該文件中，明顯能嗅出進(jìn)度快的項(xiàng)目將優(yōu)先獲得指標(biāo)的味道，這是一種變相的“先建先得”。
2016年2月，安徽省能源局、國(guó)家能源局華東監(jiān)管局、安徽省物價(jià)局、國(guó)網(wǎng)安徽省電力公司聯(lián)合發(fā)《關(guān)于完善“ 先建先得” 分布式光伏電站建設(shè)管理的通知》，雖稱為“分布式光伏電站”，但安徽對(duì)于分布式光伏電站的定義為“先建先得地面分布式光伏電站，原則上以35千伏及以下電壓等級(jí)接入電網(wǎng)，且單個(gè)項(xiàng)目容量不超過(guò)2萬(wàn)千瓦。項(xiàng)目建成后，按照并網(wǎng)先后順序，滾動(dòng)納入國(guó)家安排我省的年度建設(shè)規(guī)模”，這是第一個(gè)以文件形式明確先建先得的省份。
實(shí)際上，＂先建先得＂管理辦法的初衷是為了督促已經(jīng)拿到備案的項(xiàng)目盡快完工，同時(shí)讓真正有實(shí)力的企業(yè)獲得更多的機(jī)會(huì)。政策的初衷很好，但實(shí)際的實(shí)施情況差別卻很大。以上述兩個(gè)省份對(duì)比來(lái)看，河北省通過(guò)定期審查項(xiàng)目進(jìn)度情況來(lái)調(diào)整指標(biāo)規(guī)模，截止到目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了平衡，而安徽仍有近1GW的已建成光伏電站未獲得指標(biāo)。
規(guī)模管理“失控”究竟誰(shuí)之過(guò)？
追根溯源，“先建先得”屬于規(guī)模管理辦法的一種，而聯(lián)系到當(dāng)前的531新政，實(shí)際上是主管部門從源頭上切斷了規(guī)?？傤~的分配。不得不提到的是，531新政斷崖式的抽走新建規(guī)模指標(biāo)與近幾年因先建先得為主因引起的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模失控有著莫大的關(guān)系。
如下圖，我國(guó)光伏電站裝機(jī)規(guī)模從2013年不足20GW到2017年底的130GW，650%的增長(zhǎng)幅度僅用了4年的時(shí)間。作為一個(gè)需要國(guó)家補(bǔ)貼的行業(yè)，在可再生能源基金池沒(méi)有增加的情況下，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展早已偏離了健康的軌道。
第一，主管部門的“鍋”該不該背？回溯國(guó)家能源局2014-2017年的光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案發(fā)現(xiàn)，四年給與全國(guó)的光伏光伏建設(shè)規(guī)模指標(biāo)僅有不足60GW。但是這四年間全國(guó)實(shí)際安裝了約110GW的光伏電站，這幾乎是翻倍的額度。
國(guó)家能源局歷年光伏發(fā)電實(shí)施方案中的新增規(guī)模指標(biāo)統(tǒng)計(jì)
實(shí)際上，自2014年我國(guó)光伏行業(yè)管理辦法改為配額制的政策，正是主管部門下方審批權(quán)的開(kāi)始。從2014年《關(guān)于下達(dá)2014年光伏發(fā)電年度新增建設(shè)規(guī)模的通知》開(kāi)始，國(guó)家能源局每年都會(huì)下發(fā)當(dāng)年的光伏發(fā)電實(shí)施方案將新增規(guī)模下發(fā)至全國(guó)個(gè)省市地區(qū)，之后的指標(biāo)分配管理皆由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T負(fù)責(zé)。
但實(shí)際的增長(zhǎng)速度并沒(méi)有如預(yù)想般的合理健康，在規(guī)模管理失控的情況下，主管部門只能拉下“緊急剎車鍵”來(lái)終止行業(yè)年復(fù)一年“狂歡”的節(jié)奏來(lái)避免更大泡沫的產(chǎn)生。但作為全國(guó)的能源主管部門，在最后時(shí)刻“拉閘”實(shí)際上是人為的加速了本應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)的優(yōu)勝劣汰過(guò)程。發(fā)展過(guò)程中未能進(jìn)行合理的引導(dǎo)，也是國(guó)家主管部門的失策。
第二，地方政府是規(guī)模管理失控的“主推手”。在主管部門將權(quán)力下放的同時(shí)就給地方主管部門“使用”權(quán)力帶來(lái)了空間。所謂“使用”，有更好的利用，也有更壞的“濫用”。
有多少光伏電站是因?yàn)榈胤秸叩摹俺兄Z解決指標(biāo)問(wèn)題”才開(kāi)工建設(shè)？有多少企業(yè)為了建設(shè)指標(biāo)配套了數(shù)億元的投資？路條方盛行、路條價(jià)格一路水漲船高，本來(lái)應(yīng)是按照流程正常批復(fù)的文件瞬間變身“香餑餑”，件件都變成了真金白銀。試問(wèn)，這些尋租的空間都來(lái)自于哪里？對(duì)于入行兩年以上的光伏人，這些，不言而喻。
同樣是先建先得，作為曾經(jīng)的“備案”大省，河北省通過(guò)這兩年的增補(bǔ)及扶貧指標(biāo)基本完成了平衡。而仍有若干省份仍在這條路上越走越遠(yuǎn)，無(wú)法回頭，甚至遼寧省2015-2016年的指標(biāo)到現(xiàn)在仍未完成分配，若干電站業(yè)主只能眼睜睜的看著電池板曬太陽(yáng)。
時(shí)間已經(jīng)過(guò)去，功過(guò)是非都無(wú)法追究，但這些都是造成我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，甚至531新政出臺(tái)的“幕后推手。
第三，火熱的資本、眼紅的利潤(rùn)率與投資企業(yè)的野心是“最佳助攻”。資本向來(lái)是“無(wú)利不起早”，看到投資光伏電站動(dòng)輒十幾個(gè)點(diǎn)的投資回報(bào)率時(shí)，相信沒(méi)有誰(shuí)會(huì)不眼紅。從五大四小電力企業(yè)、光伏電站制造商到基金，各行各業(yè)的資金紛紛涌入，助推了光伏電站的投資高潮。因?yàn)橛凶銐虻睦麧?rùn)可以保證額外的費(fèi)用支出，所以高回報(bào)率也給權(quán)力尋租提供了空間，企業(yè)或是迫于壓力，或是主動(dòng)為之，直接或間接的促成了這幾年光伏產(chǎn)業(yè)火爆的發(fā)展局面。
我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了全球太陽(yáng)能利用事業(yè)的進(jìn)步，這是毋庸置疑的。而新政的出臺(tái)、行業(yè)的急剎車、企業(yè)的苦衷，這些都在過(guò)往的發(fā)展歷史中或多或少的有所體現(xiàn)。只是當(dāng)前，如何做好接下來(lái)的行業(yè)引導(dǎo)與規(guī)模管理似乎比怨天尤人更為迫切，畢竟兩個(gè)發(fā)展細(xì)則仍未出臺(tái)。
