中國儲能網(wǎng)訊：國際能源形勢受到世界政治經(jīng)濟(jì)格局變動以及新一輪科技革命的影響，不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)與變化，給不同國家以及某個國家內(nèi)的各種能源供需主體，都帶來了新機(jī)遇與挑戰(zhàn)。任何一個國家，單靠自身力量來解決重大能源議題都是困難的，必須通過國際能源合作，推進(jìn)全球能源治理改革，保障各國的能源利益。中國要建立穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的能源供應(yīng)體系，就必須實(shí)施國際能源合作戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)多方共贏。在戰(zhàn)略上應(yīng)從多層次的國際能源合作對象、多渠道的國際能源合作方式、多元化的國際能源合作形式、多領(lǐng)域的國際能源合作內(nèi)容、多任務(wù)的國際能源合作進(jìn)程五大方面深入推進(jìn)國際能源合作。要處理好“一帶一路”能源合作與當(dāng)前主流全球能源治理的沖突與合作；通過提高中資企業(yè)自身的國際政治與社會風(fēng)險(xiǎn)防范能力，增強(qiáng)中國在國際能源治理領(lǐng)域的軟實(shí)力；強(qiáng)化在二十國集團(tuán)框架下能源治理領(lǐng)域政策性溝通；加強(qiáng)與國際能源署的合作關(guān)系。
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合國力不斷增強(qiáng)，成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)總量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，中國的能源需求持續(xù)增長，中國已經(jīng)成為全球能源生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國。這個宏觀地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治領(lǐng)域背景，決定了中國既有自身發(fā)展決定的需求,也有外部世界的要求和期盼，會在國際能源治理領(lǐng)域發(fā)揮更重大的作用。
與此同時(shí)，全球的資源和工業(yè)產(chǎn)品鏈、服務(wù)鏈不斷延伸，經(jīng)濟(jì)相互依存和其他方面的全球化也在推進(jìn)，伴隨全球化過程的能源格局包括經(jīng)濟(jì)格局和地緣政治形勢發(fā)生了很大的變化。全球都在追求能源市場波動的可控以及能源經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，總體目標(biāo)相同但利益主體眾多，利益追求的過程充滿矛盾。國際能源形勢受到世界政治經(jīng)濟(jì)格局變動以及新一輪科技革命的影響，不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)與變化，對不同國家以及一個國家內(nèi)的各種能源供需主體，都帶來了新機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
任何一個國家，單靠自身力量來解決重大能源議題都很困難。如何通過國際能源合作，推進(jìn)全球能源治理改革，保障各國的能源利益，已成為新時(shí)期中國與世界各國的重大課題。中國如何構(gòu)建國際能源合作戰(zhàn)略、如何更好地參與全球能源治理，已不僅事關(guān)中國自身的發(fā)展，更事關(guān)全球的未來。
1全球能源治理的國際大環(huán)境
在國外，特別是對能源消費(fèi)大國而言，歷史上的兩大事件具有劃時(shí)代的意義，催生了最原始意義上的尋求國際合作動力，以求能實(shí)現(xiàn)能源為盡可能多的國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求所用。能源治理所不得不面對的基本矛盾是：化石能源由地質(zhì)條件決定其物質(zhì)存量與能源開發(fā)利用的政策條件又受國家主權(quán)管轄；資源需求方所追求的開放流動性與資源擁有方所追求的流動和流向限制性之間存在天然的矛盾。梳理近１００年的全球能源治理追求，有利于我們摸索未來能源治理的可能路徑。
英國之所以在第一次世界大戰(zhàn)中能夠勝出，一個重要的因素是英國海軍從以煤為燃料改成以石油作動力資源，盡管英國海軍不再依賴安全可靠的英國威爾士煤，而要依靠遙遠(yuǎn)的不可靠的波斯石油。同時(shí)，英國政府向私營的英波石油公司注資，掌握了５１％的股權(quán)（控制權(quán)）。這樣以石油作燃料的英國海軍就能獲得更快的速度和更節(jié)省的人力，實(shí)現(xiàn)“海軍優(yōu)勢建立在石油之上”的戰(zhàn)略成為可能。能源為軍事建設(shè)服務(wù),舉國家之力保障液體能源（石油）的進(jìn)口渠道，成為英國等發(fā)達(dá)國家追求能源安全的標(biāo)準(zhǔn)政策選項(xiàng)。
在化石能源的輸出側(cè)，第二次世界大戰(zhàn)后，亞非國家從萬隆會議（１９５５年）開始，追求石油等資源的國有化，１９６０年中東石油出口國結(jié)成石油輸出聯(lián)盟（ＯＰＥＣ）。１９７３年１０月，中東爆發(fā)戰(zhàn)爭，ＯＰＥＣ為了打擊以色列及支持它的美國，宣布石油禁運(yùn)，暫停出口石油到這些國家，導(dǎo)致油價(jià)大幅上漲，由每桶不到３美元漲到超過１３美元。這是當(dāng)代世界“能源危機(jī)”定性的起源：進(jìn)口側(cè)與需求側(cè)之間圍繞石油使用的政治（外交）條件和定價(jià)展開了結(jié)構(gòu)性競爭。１９７５年，為對抗歐佩克而設(shè)置的國際能源署（ＩＥＡ）正式成立。
這兩大事件所誘導(dǎo)出的進(jìn)口依賴國通過國際合作所追求的“能源治理”目標(biāo)：其一，賦予石油軍事層面上的戰(zhàn)略意義；其二，在中東地區(qū)展開地緣政治競賽和競爭；其三，像一戰(zhàn)期間的英國那樣，缺油（進(jìn)口國）政府影響乃至控制私營企業(yè)的石油生產(chǎn)和貿(mào)易；其四，輔之以海軍和其他軍事力量的部署和使用，保障石油源源不斷地從產(chǎn)出地流向消費(fèi)地。
在能源消費(fèi)側(cè)，部分因?yàn)椋保梗罚衬甑氖臀C(jī)，也因?yàn)楣I(yè)發(fā)展需求催生新燃料、新能源的市場運(yùn)用，更因?yàn)樵谶M(jìn)口國政府和社會間形成了降低石油依賴度的廣泛共識，從加快投資天然氣的商業(yè)利用開始,其他形式的能源應(yīng)用獲得支持，以免重蹈覆轍。經(jīng)過幾十年的努力，石油在世界能源消耗中所占比重不斷下降，盡管石油在全球能源消費(fèi)中所占比重依然最高。石油在全球發(fā)電量所占比重（對依賴石油進(jìn)口的國家而言，在社會層面，這是一個特別重要的指標(biāo)）也不斷下降。在住宅和商業(yè)應(yīng)用中，石油的市場占有率也呈下降趨勢。
在生產(chǎn)方面，ＯＰＥＣ?。保梗罚材甑氖彤a(chǎn)量占全球石油產(chǎn)量的５２％，石油價(jià)格暴跌后，這一數(shù)字跌至１９８５年２８％的水平，雖然之后一度回升到４３％，但還是低于禁運(yùn)前的數(shù)字。數(shù)十年來，石油的全球消費(fèi)總量其實(shí)不斷上升，但市場占有率卻下降。出現(xiàn)這種變化的原因是中東以外地區(qū)的石油天然氣的生產(chǎn)獲得了廣泛的支持，除油氣以外的燃料的消費(fèi)總量上升得更快。
還是在能源消費(fèi)側(cè)，除了政府組織和支持（石油企業(yè)和民間投資）大幅度建設(shè)石油戰(zhàn)略儲備體系外，能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向在２０世紀(jì)８０年代和９０年代發(fā)生了重大改變。以英國首相撒切爾和美國總統(tǒng)里根為代表，西方國家政府推崇“自由主義”經(jīng)濟(jì)理念，通過私有化等手段，將政府在國家層面的能源政策作用從直接管理變成了宏觀調(diào)控。特別是電力產(chǎn)業(yè)的私有化，擴(kuò)大了發(fā)電用能源的來源，降低了整體電力行業(yè)對石油的依賴程度。值得一提的是，這一時(shí)期的能源政策改革，特別是在天然氣領(lǐng)域，為在２０年后的美國“頁巖氣革命”獲得成功打下了基礎(chǔ)。
也就是說，在２０世紀(jì)末，由主要西方能源消費(fèi)國主導(dǎo)而建立的國際能源治理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，其追求的治理目標(biāo)也變得多元化。８０年代的能源治理核心手段是應(yīng)急機(jī)制協(xié)調(diào)。那么，經(jīng)過十多年的努力，ＩＥＡ基本實(shí)現(xiàn)了以下兩大目標(biāo)：一是動員盡可能多的國家建立起石油戰(zhàn)略儲備；二是建設(shè)供應(yīng)短缺應(yīng)對的協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動機(jī)制。
能源治理的國際協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際協(xié)調(diào)分不開。總部也設(shè)在巴黎的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ），其在國際能源治理領(lǐng)域的作用也不可忽視。ＯＥＣＤ由美國、德國、法國和日本等３４個發(fā)達(dá)國家（也是市場經(jīng)濟(jì)體制國家）組成。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織提供了一個框架,在此框架內(nèi)成員國可以交流經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為共同的問題尋找答案，協(xié)調(diào)在國內(nèi)外政策中的合作實(shí)踐。在這個論壇里，各國政府可以達(dá)成沒有約束性的建議（軟法律）或是有約束性的條約，這些文件對國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易環(huán)境的改善具有強(qiáng)大的推動力。
市場調(diào)研分析、市場變化趨勢的描繪、應(yīng)對理論、邏輯和政策主張或建議等對能源投資和貿(mào)易行為有影響的信息，在ＩＥＡ和ＯＥＣＤ分別或者聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告和推廣活動中得以體現(xiàn)，通過影響全球的商業(yè)媒體，形成對貿(mào)易油價(jià)、能源資產(chǎn)估值等重要環(huán)節(jié)的話語領(lǐng)先狀態(tài)。
進(jìn)入２１世紀(jì)，眾多以“能源安全”、“能源治理”為目標(biāo)的國際合作與對話機(jī)制進(jìn)入了成型期。這些機(jī)構(gòu)和機(jī)制（見表１）打破了２０世紀(jì)７０年代ＯＰＥＣ和ＩＥＡ所具有的壟斷性地位。原油與天然氣供應(yīng)安全與價(jià)格穩(wěn)定依然是全球能源治理追求的重點(diǎn)。但是，在國際層面的“能源安全”的內(nèi)涵依然由參與方的自身利益制約，在此基礎(chǔ)上形成的生產(chǎn)國集團(tuán)與消費(fèi)國集團(tuán)之間的利益磨合，伴隨著“能源治理”活動的拓展而展開。
傳統(tǒng)上，中國一直更加重視雙邊能源合作機(jī)制，參與多邊能源對話機(jī)制是一種輔助性工具。自從“一帶一路”建設(shè)被推出以來，中國與外部世界的互動有了一個新的共同追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺，該平臺也可以為探索新的能源治理途徑發(fā)揮作用，使得未來更多的合作主張的形成有更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推出的合作愿景也更能夠有效地得以落實(shí)。
隨著人們對全球氣候變化所造成的現(xiàn)實(shí)損失的認(rèn)知以及潛在威脅意識的提高，越來越多的國家政府及跨國企業(yè)開始認(rèn)識到，在保障能源安全的同時(shí)，還必須采取快速減少溫室氣體排放的行動。盡管特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，但是歐盟、中國、印度及其他主要國家多次重申將履行各自的減排承諾。同時(shí),即便是在美國，就在總統(tǒng)宣布退出之后，州長和主要城市的領(lǐng)導(dǎo)人，包括約２１１名市長和１２個州的代表人（代表美國超過１／３的國內(nèi)生產(chǎn)總值）表示擁護(hù)該協(xié)定。因?yàn)槊绹?lián)邦政府和地方政府在財(cái)政權(quán)上各自獨(dú)立，地方政府在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域?qū)ν饨煌臋?quán)限和空間較大，美國（聯(lián)邦政府）退出國際氣候協(xié)議，不等于美國（地方政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)及社會力量）在全球氣候治理中的作用勢微。
表1 全球治理多邊組織、機(jī)構(gòu)、機(jī)制列表
如果說未來應(yīng)對氣候變化而推動節(jié)能減排具有某種做“國際公益”的性質(zhì)，對包括中國在內(nèi)的眾多的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言，節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)收獲是改善空氣質(zhì)量。減少和控制能源使用過程中的污染，這是絕大多數(shù)發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的追求。從這個角度看，中國在推動自己倡議的“一帶一路”建設(shè)過程中，中國國內(nèi)的節(jié)能減排成就、中方所能為參與國（直接還是間接）的節(jié)能減排所做的貢獻(xiàn)，將是一個成敗的重要標(biāo)識。就應(yīng)對節(jié)能減排的挑戰(zhàn)而言，特別是在制造業(yè)領(lǐng)域，中國已經(jīng)在圍繞低碳、清潔能源的政策激勵方面走在全球的前列，在推動技術(shù)進(jìn)步和節(jié)能低碳產(chǎn)品價(jià)格的下降（例如太陽能和風(fēng)能設(shè)備）方面發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)性作用。與之相關(guān)的成就和未來規(guī)劃，都會為中國在未來國際能源治理中話語權(quán)的提高發(fā)揮正面作用。
不難看出，要推動卓有成效的能源治理合作的話，就不得不采納以下認(rèn)知：促使全球不同國家、不同力量走到一起的共通性需求，已經(jīng)從油氣供應(yīng)保障和價(jià)格穩(wěn)定擴(kuò)大到能源與環(huán)境安全并重。例如，在ＩＥＡ設(shè)定的２０４０年氣溫上升２℃情景中，從現(xiàn)在開始，一次能源消耗量的增長空間僅僅有９％。盡管包括國際能源署在內(nèi)的機(jī)構(gòu)所發(fā)布的這種未來減排目標(biāo)不具有國際法意義上的政策約束力，維持氣候變化話題熱度的（政府的和非政府的）機(jī)構(gòu)將不斷引用類似目標(biāo)來評判重大跨國投資能源項(xiàng)目。
針對因控制氣候變化運(yùn)動而出現(xiàn)的“去煤化”議題，在中國國內(nèi)有一種聲音認(rèn)為未來氣溫上升的情景不應(yīng)該被拿過來作為約束中國經(jīng)濟(jì)特別是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件，因?yàn)橹袊莻€發(fā)展中國家，首先要解決的問題是地面和空氣環(huán)境問題。例如，秋冬季節(jié)的霧霾、水污染、土地污染都很嚴(yán)重；大氣層的氣候很重要，但是不是中國馬上要解決的問題。對中國而言，煤炭是最主要的能源，價(jià)格相對比較便宜，中國的能源經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能源利用技術(shù)路徑?jīng)Q定了中國只能走清潔化的利用煤炭、高效率的利用煤炭之路。不過，決定中國煤炭消費(fèi)未來走向的關(guān)鍵性因素將是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展需求。
綜合來看，在國際上，圍繞“能源治理”，如何在具有共通性的多方合作與對話平臺上找到利益交集，才是我們所需要研究的課題。這是因?yàn)橹卫淼姆懂犚呀?jīng)從油氣的跨國貿(mào)易條件拓展到對各種能源形式的關(guān)注，從貿(mào)易和消費(fèi)拓展到應(yīng)對由能源消費(fèi)而引起的環(huán)境后果、合作和對話的范圍，也從國外拓展到了國內(nèi)。
2中國參與國際能源治理面臨的問題與挑戰(zhàn)
改革開放前，中國處于所有國際能源機(jī)制之外。改革開放后，中國逐步融合全球經(jīng)濟(jì)，開啟了參與全球能源治理的進(jìn)程。１９８３年，中國成為世界能源理事會（ＷＥＣ）成員。這一時(shí)期，中國不太熟悉國際規(guī)則，參與全球能源機(jī)制持謹(jǐn)慎的態(tài)度,以探索、學(xué)習(xí)國際規(guī)則為主。２０世紀(jì)９０年代以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)在全球的擴(kuò)展，中國開始積極參與全球能源治理。１９９１年,中國加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作組。隨后，還開展了區(qū)域能源合作機(jī)制。不過，該時(shí)期中國參與國際能源治理并不深入，象征意義大于實(shí)際意義。進(jìn)入２１世紀(jì)，隨著全球化進(jìn)一步深入，中國開始嘗試更加主動、深入地為全球能源問題作出切實(shí)的貢獻(xiàn)，由積極參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃佑绊?通過擔(dān)任成員國、聯(lián)盟國、對話國、觀察員國等，與ＩＥＡ、ＯＰＥＣ、國際能源論壇、能源憲章、國際可再生能源署和國際原子能機(jī)構(gòu)等開展了多種形式的合作，并在一些重大能源議題上發(fā)揮重要作用。特別是，中國通過二十國集團(tuán)、金磚國家、亞太經(jīng)合組織和上海合作組織等，在一些重大能源議題上成為實(shí)質(zhì)推動者。
中國目前也是許多國際能源機(jī)制的創(chuàng)始成員，如ＩＥＦ、聯(lián)合數(shù)據(jù)倡議組織（ＪＯＤＩ）、國際能源合作伙伴關(guān)系（ＩＰＥＥＣ）和清潔能源部長級會議（ＣＥＭ）等。中國還積極參與并主辦了眾多國際能源會議。２０１５年１１月，中國成為ＩＥＡ聯(lián)盟首批成員國。２０１６年在中國作為東道國舉辦了Ｇ２０杭州峰會，全球能源治理成為Ｇ２０重要議題。
中國的國際能源合作存在一系列現(xiàn)實(shí)與潛在的問題和挑戰(zhàn)。一是中國參與的國際能源合作大多為對話性合作與一般性合作。導(dǎo)致這種局面的原因是多方面的，從學(xué)者所了解的國外能源界反應(yīng)看“富煤、缺油、少氣”是對中國化石能源地質(zhì)狀況的常用描述，也為中外能源界所公認(rèn)。不過，外商、外資在中國油氣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（特別是上游）的存在比較薄弱,中國的油氣開發(fā)政策導(dǎo)向繼續(xù)強(qiáng)調(diào)國有控股。如此等等,使得外部世界產(chǎn)生一個疑問：中國所追求的國際能源合作過程“對等”原則是否適用？這是一個嚴(yán)肅的問題，盡管“對等”更多的是一個理念性概念，可造作性程度不高。
二是中國的海外能源投資尚處于起步階段。中國企業(yè)在境外從事能源投資只有２０多年的經(jīng)歷。不過，就在這２０多年中，我們發(fā)現(xiàn)，在境外能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不同國家競爭的不是如何擴(kuò)大資源供應(yīng)量，而是如何把握某種能源產(chǎn)品在國際大宗商品貿(mào)易中的獲利程度。這２０年的歷史還告訴我們，中資企業(yè)在境外投資，與保障本國國內(nèi)的消費(fèi)需求掛鉤，既不符合能源產(chǎn)業(yè)鏈條自身的邏輯，也是不切實(shí)際的目標(biāo)。畢竟,國際關(guān)系體系的基本原則依然是維護(hù)某個主權(quán)國家對所有外資所涉及資產(chǎn)流向的控制力。包括能源在內(nèi)的國際大宗商品貿(mào)易的流向，依然是受市場供求動態(tài)驅(qū)動。一個經(jīng)濟(jì)體的能源進(jìn)口與它的對外投資之間，不存在一對一的關(guān)系。如何處理國有能源企業(yè)在國內(nèi)外的國際化經(jīng)營活動與國家外交追求之間的關(guān)系十分重要？
三是多數(shù)中國專家認(rèn)為中國在國際石油貿(mào)易中缺乏“定價(jià)權(quán)”或者“話語權(quán)”。而眾多的國際能源治理機(jī)制，又如何能對接中方的希望或要求呢？的確,對像中國（還有印度、日本等）這樣的油氣進(jìn)口大國而言，國際油氣貿(mào)易合同中的“目的地條款”“照付不議”模式等，特別是在整體油價(jià)下跌的時(shí)候，凸顯了其不合理性：投資的風(fēng)險(xiǎn)和市場變化的風(fēng)險(xiǎn)就要由消費(fèi)國、進(jìn)口國來承擔(dān)，合同中的目的地條款則限制了能源使用的目的地，也極大地增加了貿(mào)易的不靈活性。受“亞洲溢價(jià)”等不合理的貿(mào)易現(xiàn)象影響的中國進(jìn)口企業(yè)，多年來一直努力尋求改變現(xiàn)狀。能源貿(mào)易的“話語權(quán)”，除了合同模式之外，還包括計(jì)價(jià)貨幣的選擇。但是，正如一些外國專家的研究所示，原油貿(mào)易結(jié)算貨幣的選擇權(quán)，終究是在眾多交易商的手中；在絕大多數(shù)貿(mào)易環(huán)境中，計(jì)價(jià)貨幣不是政府間的協(xié)議能夠左右的。也就是說，更能體現(xiàn)中國以及其他油氣進(jìn)口大國利益訴求的“定價(jià)權(quán)”“話語權(quán)”議題，在哪些國際能源治理機(jī)制中適合討論，其效用如何？這都是需要通過實(shí)踐磨合的課題。
四是在實(shí)施“一帶一路”建設(shè)的背景下，中國面臨的政治環(huán)境復(fù)雜,涉及能源利益的政治風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)椤耙粠б宦贰笔且粋€宏大的構(gòu)想，每一個被歸類為這個構(gòu)想的項(xiàng)目都被貼上代表國家意志的標(biāo)簽，中資企業(yè)在海外不得不更加謹(jǐn)慎。能源投資，不論其產(chǎn)品是有運(yùn)回國內(nèi)選項(xiàng)的石油、天然氣、煤炭，還是不可運(yùn)回國內(nèi)的火電、水電、風(fēng)能、太陽能，都比普通加工業(yè)投資更加敏感。投資接受國既需要能源為自己的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展服務(wù)，也容易受到經(jīng)濟(jì)“大國掠奪小國”的境外媒體惡意炒作影響，使能源投資的風(fēng)險(xiǎn)（成本升高、甚至失?。┘哟蟆Ｍ顿Y來源國政府或者是領(lǐng)導(dǎo)人對某一個項(xiàng)目的重視程度越高，來自這個國家的企業(yè)輸不起的概率也就越高，國際媒體和非政府組織對該項(xiàng)目的關(guān)注度也會更高。因政權(quán)更替而出現(xiàn)的經(jīng)營政策環(huán)境問題，特別是在通過選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的國家里更是比較普遍；嚴(yán)重的時(shí)候，新上任的政府會因兌現(xiàn)競選承諾而單方面撕毀合同。這些都是中國的企業(yè)和它們的政府管理人員必須納入冷靜思考視野的現(xiàn)實(shí)。
為了應(yīng)對未來中國對外能源投資所不可避免的政治和社會風(fēng)險(xiǎn)，參與多邊國際能源合作與對話將是一個必不可少的選擇。
3未來中國參與國際能源治理的思考
就整體狀況而言，中國應(yīng)對國際能源合作的歷史經(jīng)驗(yàn)比較薄弱，準(zhǔn)備不足。而且，因?yàn)榭偭可夏茉磳ν庖来娑炔⒉桓?。改革開放以來，從海外市場獲得油氣資源的過程相當(dāng)順暢，所以在國內(nèi)形成提高應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的意識也比較薄弱。能源領(lǐng)域的國際競爭壓力主要由從事進(jìn)出口的相關(guān)企業(yè)內(nèi)部消化。盡管如此，國際市場的動蕩，“能源威脅論”的影響，有關(guān)資源國合作環(huán)境中的政治風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等因素都應(yīng)該變成中國參與國際能源治理的內(nèi)生性動力。
中國要建立穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的能源供應(yīng)體系，就必須實(shí)施國際能源合作戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)多方共贏。在戰(zhàn)略上應(yīng)從多層次的國際能源合作對象、多渠道的國際能源合作方式、多元化的國際能源合作形式、多領(lǐng)域的國際能源合作內(nèi)容、多任務(wù)的國際能源合作進(jìn)程五大方面深入推進(jìn)國際能源合作。
就參與能源治理所應(yīng)秉持的理念而言，中方要清醒地認(rèn)識到未來全球能源治理變化趨勢對中國等新興經(jīng)濟(jì)體的利弊關(guān)系，這將影響中國參與意愿與戰(zhàn)略。這事關(guān)雙方及全球能源治理其他參與者的妥協(xié)程度與利益博弈,以及中國深度參與全球能源治理的條件、成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)、模式等。
同時(shí)，要清醒地認(rèn)識到中國作為全球獨(dú)一無二的能源需求仍然增長且與轉(zhuǎn)型并存的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體大國的特殊性。中國的核心利益訴求與目前主流治理框架下各參與者（主要是發(fā)達(dá)國家）的價(jià)值取向存在的差異及程度，需要準(zhǔn)確的評估。充分認(rèn)識這些差異的復(fù)雜性和潛在變化，與中外各國的發(fā)展階段差異及應(yīng)對氣候變化的壓力與行動密切相關(guān)，復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了能源問題本身。
最后，要清醒地認(rèn)識到能源安全依然是中國參與全球能源治理的核心價(jià)值目標(biāo)，是中國在能源對外關(guān)系上的“核心利益訴求”。說服中國相信市場可以充分保證常態(tài)下的能源安全并非短期可以見效，仍需要國內(nèi)的市場化改革創(chuàng)造條件。中國的能源安全依然是目標(biāo)導(dǎo)向，即能源供給的經(jīng)濟(jì)、足量、連續(xù)是首要目標(biāo),而效率、公平等則是第二層次目標(biāo)。也就是說中國需要實(shí)現(xiàn)多元的能源安全，單純通過加入國際機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的主流治理體系或協(xié)調(diào)機(jī)制，并不能自動實(shí)現(xiàn)中國在能源領(lǐng)域的“核心利益訴求”。
（一）處理好“一帶一路”能源合作與當(dāng)前主流全球能源治理的沖突與合作
“一帶一路”對全球能源治理提出了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。例如，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)能源共贏的頂層性包容性利益協(xié)商平臺、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)能源及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的針對性專業(yè)化談判平臺、確保長效能源投資的靈活性競爭協(xié)調(diào)平臺等。這些對從“一帶一路”建設(shè)中直接得益的國家而言，是正面的發(fā)展。但是，對沒有積極參與該戰(zhàn)略的國家而言，其在國際能源和更廣泛領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)地位，相對會下降。也就是說“一帶一路”能源合作的推進(jìn),將凸顯既有全球能源治理的不足。如，覆蓋區(qū)域重合度與參與主體包容性較低，缺乏促進(jìn)能源互聯(lián)互通的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏區(qū)域能源貿(mào)易和投資的便利化制度安排，缺乏保障長效能源投資的金融機(jī)制，缺乏將經(jīng)濟(jì)、政治、能源于一體的頂層對話機(jī)制。
以歐美日老牌發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為主的西方世界對“一帶一路”倡議目標(biāo)及能源合作有所保留。他們認(rèn)為須謹(jǐn)慎對待能源合作,尤其是從優(yōu)勢互補(bǔ)程度（能源供需關(guān)系）、輻射帶動作用、地緣政治敏銳性等方面考慮。他們的顧慮包括：對倡議目標(biāo)的戰(zhàn)略疑慮、對綠色可持續(xù)實(shí)施的疑慮、對市場先行項(xiàng)目落地高風(fēng)險(xiǎn)的疑慮等。
在參與“一路一帶”框架的多數(shù)國家中，促進(jìn)境外投資地（國）的能源自我供應(yīng)水平,必須是中資企業(yè)在境外從事能源投資的基礎(chǔ)性邏輯。包括參與“一帶一路”構(gòu)想的國家在內(nèi)，眾多資源國自身依然面臨著不同程度的能源貧困。中資企業(yè)將與之從事能源合作的基本目標(biāo)鎖定為緩解其能源貧困狀況，才能讓相關(guān)國家的社會相信中國政府所說的“共享”原則不是空話。也只有將參與緩解投資對象國的能源貧困、緩解其經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展所需的能源瓶頸放在投資條件談判的突出地位，中資才可以更好地管控境外投資項(xiàng)目的非技術(shù)、非財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與之相關(guān)，中資是否投資某個境外項(xiàng)目，核心指標(biāo)應(yīng)是其盈利程度，而不是對中國國內(nèi)能源需求的貢獻(xiàn)。
中東、海灣地區(qū)也在“一帶一路”的范疇之內(nèi)。受歐美發(fā)達(dá)國家石油供應(yīng)來源多樣化戰(zhàn)略和國際石油市場板塊化的影響，過去１０年，海灣國家逐漸失去了美國和歐洲第一大石油供應(yīng)來源的地位。而中國經(jīng)濟(jì)的快速增長、石油需求的迅速增加，恰恰為中東北非國家尋求長期穩(wěn)定的石油出口市場提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。就與中東、海灣原油出口國之間的產(chǎn)品貿(mào)易而言，盡快完成中國—海灣合作委員會（ＧＣＣ）自由貿(mào)易協(xié)定談判并批準(zhǔn)實(shí)施，將有利于應(yīng)對原油出口方和進(jìn)口方在貿(mào)易穩(wěn)定性方面的共同關(guān)切。不過，該項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定談判從２００４年就開始了,過程并不順利。前景如何尚待觀察。
更為重要的是，中國對中東國家的經(jīng)濟(jì)外交思維，必須走出如何穩(wěn)定和擴(kuò)大中國從該地區(qū)石油和天然氣進(jìn)口這個狹窄的議題。其實(shí)，即便是在化石能源領(lǐng)域，上下游合作、裝備和技術(shù)服務(wù)出口等油氣產(chǎn)業(yè)鏈條中的各個環(huán)節(jié)，也應(yīng)是中國與中東能源關(guān)系的必要內(nèi)容。在與包括中東投資來源互動的過程中，中國應(yīng)著眼于如何有利于提高自身石化產(chǎn)品的附加值。
基于中國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)狀況與發(fā)展趨勢（過剩）的需求,對中東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)外交應(yīng)拓展到促進(jìn)中資參與該地區(qū)各國的新能源、可再生能源工程建設(shè)，海外承包工程市場（鐵路、港口、電站、房建、路橋、市政、電信等）諸多領(lǐng)域。這樣做，有利于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的多元化，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會，將是明智的“一帶一路”建設(shè)舉措。
（二）通過提高中資企業(yè)自身的國際政治與社會風(fēng)險(xiǎn)防范能力，增強(qiáng)中國在國際能源治理領(lǐng)域的軟實(shí)力
關(guān)于對外投資風(fēng)險(xiǎn)的表述，一般用“規(guī)避”或者“回避”，但這是不可能做到的。同財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)一樣，政治風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著所有投資項(xiàng)目整個的過程，需要進(jìn)行日常性管理。對此，必須有一個根本性的認(rèn)識轉(zhuǎn)變。
基礎(chǔ)設(shè)施投資，不論是新建還是改建，不論是在某一國之內(nèi)還是跨國互聯(lián)互通，都有獨(dú)特的敏感性。原因之一是它往往涉及項(xiàng)目所在地百姓的拆遷、安置、補(bǔ)償，改變當(dāng)?shù)丶扔械纳鷳B(tài)環(huán)境。從電力、電信、公路、鐵路、水利、水電、到生活（工業(yè)）垃圾處理等等，都屬基建。無一不涉及社會（文化）層面的舒適度。發(fā)展這個道理的“軟”“硬”程度，是多方磨合的過程；而且磨合是個持久、反復(fù)的過程。這也是一種正常的現(xiàn)象，與一個國家對中國是否友好沒有什么關(guān)系。
雙邊投資保護(hù)條約（ＢＩＴ），是為了保護(hù)跨國企業(yè)而出現(xiàn)的。中國同１４０多個國家之間都簽訂了相關(guān)條約，其中絕大多數(shù)都在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織的條約庫中全文公開。中資企業(yè)應(yīng)該將這些ＢＩＴ的內(nèi)容融入合同談判。國際間，管理投資風(fēng)險(xiǎn)的法律性安排，還包括避免雙重征稅條約、《紐約公約》和《華盛頓公約》。
中國的企業(yè)必須看到，政府間的外交關(guān)系固然重要，中國政府也不遺余力地增進(jìn)對外友好關(guān)系；但保護(hù)企業(yè)利益的責(zé)任不在政府，而在企業(yè)的主管部門。對外投資，即使獲得了項(xiàng)目所在國的領(lǐng)導(dǎo)人支持，但是對方可選擇的合作伙伴很多，對方不會因?yàn)檎g的關(guān)系好,就有義務(wù)保障來自某個國家的企業(yè)把事情做成功。事實(shí)上，一個政府優(yōu)先服務(wù)的是其國內(nèi)企業(yè)和個人的利益。所以，對企業(yè)而言，友好合作是意愿，更為重要的是自己要拿出一個辦法來，讓對方從一開始就明了違約的成本。
同時(shí)，投資來源國政府或者是領(lǐng)導(dǎo)人對某一個項(xiàng)目的重視程度越高，來自這個國家的企業(yè)輸不起的概率也就越高，國際媒體和非政府組織對該項(xiàng)目的關(guān)注度也會更高。因政權(quán)更替而出現(xiàn)的經(jīng)營政策環(huán)境問題，特別是在通過選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的國家里比較普遍；嚴(yán)重的時(shí)候，新上任的政府會因兌現(xiàn)競選承諾而單方面撕毀合同。這種情況在斯里蘭卡和緬甸都已經(jīng)出現(xiàn)了。
出現(xiàn)這種廣為國內(nèi)外媒體評說的事件后，中資項(xiàng)目所在國政府也會因此而損失它的名聲，來自其他國家的外商也會因中資所受到的待遇而放慢進(jìn)入這些市場的腳步。但從中方投資者利益角度來看，對方這種名聲損失是暫時(shí)性的。這是因?yàn)橹灰匈Y源就會有人求他；我國投資方業(yè)已動工的項(xiàng)目，很有可能被其他競爭者取代。更為重要的是，能否有效應(yīng)對一個“新興市場”或“前沿市場”的種種不確定性，也是所有跨國投資商競爭的領(lǐng)域。從這個意義上看，我方企業(yè)的損失則是更長久性的。
作為對策之一，中資企業(yè)要更多地講：去投資就是為了去獲利，這是企業(yè)自保非常重要的一點(diǎn)。中資企業(yè)要為投資地提供能源產(chǎn)品和服務(wù)，提高當(dāng)?shù)氐哪茉垂?yīng)水平。多年來，國內(nèi)關(guān)于為什么要到國外去投資，有很多宏大（實(shí)質(zhì)上超出企業(yè)能力）的論述，國外也有種種評說（中資出海是為了大國競爭等等）。中資能源企業(yè)因此而被外國視為例外。
其二，管理風(fēng)險(xiǎn)的眾多途徑中，盡職調(diào)查特別重要。這個概念是從英文翻譯過來的。在英文里，ｄｕｅ就是你做職業(yè)判斷所應(yīng)該做的所有的事；ｄｉｌｉｇｅｎｃｅ是勤勉的意思。但是，在中文力，“盡職”兩個字很容易被理解為：我把老板交給我的事情做好了，就是盡職了。實(shí)際上，要做的事情除了評估資金、技術(shù)、市場的需求，還要了解投資所在地的法規(guī)、歷史、人文環(huán)境，項(xiàng)目所在地的各個級別的政府歷史上是如何處理外商投資糾紛的，有哪些習(xí)慣的行為等等。有太多國內(nèi)主管沒能預(yù)見的情況，需要在可行性調(diào)研階段摸清楚。
其三，越來越多的“一帶一路”沿線國家參與了一些國際能源治理機(jī)制。比如《采掘業(yè)透明度行動計(jì)劃》（ＥＩＴＩ），其目的是要健全透明度與問責(zé)制。這是一個得到公司聯(lián)盟、政府、投資商和公民社會組織支持的自愿行動。其中有一個規(guī)定是：成員國政府有義務(wù)將其外商能礦開采稅收及其支出去向做到透明。當(dāng)一個國家加入了ＥＩＴＩ之后，一些社會組織或者非政府組織就可以用該國的某項(xiàng)能礦外資項(xiàng)目是否符合ＥＩＴＩ條文要求而展開公開問責(zé)。用媒體的話說，就是包括中資在內(nèi)的外資也就“躺著中槍”了。其實(shí)，不論你怎么看這個現(xiàn)象，它是現(xiàn)實(shí)。
進(jìn)入一個市場前的調(diào)研工作，應(yīng)以企業(yè)自身團(tuán)隊(duì)為主，參考國際咨詢服務(wù)為輔。游走于不同的國家之間的咨詢服務(wù)公司有局限性。例如,它可能并不了解中方的盲點(diǎn)，它也不是神仙，其分析更多的是基于歷史事件的分析，而不是對未來的預(yù)測?？傊?，必須自己把前期調(diào)研做全面。
（三）強(qiáng)化在Ｇ２０框架下，能源治理領(lǐng)域政策性溝通
因?yàn)椋牵玻吧婕叭蜃钣杏绊懙慕?jīng)濟(jì)體，其成員包括了ＩＥＡ所沒能包括的國家，Ｇ２０是改善國際能源治理合適的論壇。成立以來，Ｇ２０能源工作小組所涵蓋的議題包括成員國間的能源生產(chǎn)和消費(fèi)、溫室氣體、基礎(chǔ)設(shè)施、化石能源的補(bǔ)貼等等。Ｇ２０也為推進(jìn)全球的金融和經(jīng)濟(jì)改革提供思路。中國在２００９年通過Ｇ２０推動的農(nóng)業(yè)能源市場的信息系統(tǒng)，在相關(guān)問題上也有很好的工作成績，從基礎(chǔ)設(shè)施的投資到石油化石燃料補(bǔ)貼的議題，中國的方案受到了其他成員國的支持。
未來，中國可以通過Ｇ２０這個平臺獲得更多國家的共識，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大ＩＥＡ成員國的目標(biāo)，擴(kuò)大ＩＥＡ的覆蓋面，而不是另起爐灶，以求為更好地應(yīng)對油氣供應(yīng)波動。
（四）加強(qiáng)與ＩＥＡ的合作關(guān)系
在２０１６年，中國在獲得ＩＥＡ成員地位的路途上邁出了一步,成為“聯(lián)系國”。這個“頭銜”是新任ＩＥＡ秘書長的創(chuàng)舉，因?yàn)橹袊€不是ＯＥＣＤ的成員，美國、日本等主要ＩＥＡ成員國在加強(qiáng)與中國的關(guān)系方面也持保留態(tài)度。在“聯(lián)系國”的安排下，中國與ＩＥＡ之間互相通報(bào)一些重大的活動，決策層和學(xué)術(shù)研討的交流越來越常態(tài)化。通過這個聯(lián)系國安排，擴(kuò)大盡可能多的中國政府內(nèi)涉及的能源部門，以及能源企業(yè)了解ＩＥＡ，也讓ＩＥＡ了解自己，以求建立互信。
參考挪威與ＩＥＡ互動的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與ＩＥＡ的合作關(guān)系。從歷史先例看，有效地參與ＩＥＡ不見得一定要簽ＩＥＡ的條約。挪威堅(jiān)持自己的油氣國有化政策，這與ＩＥＡ所推動的去國有化、私有化在理念上相反。基于類似的原因，挪威沒有簽ＩＥＡ的條約，所以它不是正式的ＩＥＡ，但是它與ＩＥＡ有一個具體的伙伴合作協(xié)議，挪威也遵守ＩＥＡ的能源儲備等安全規(guī)則。
ＩＥＡ對中國的要求之一是能源數(shù)據(jù)透明（包括提前與ＩＥＡ分享）?？梢宰觯的甑挠?jì)劃，中國把這個數(shù)據(jù)做得更加的透明，ＩＥＡ和成員國也需要對中國的要求做出一些讓步。中方建議在北京或上海設(shè)立ＩＥＡ的亞洲辦事處，這樣可以加強(qiáng)中國政府和ＩＥＡ的聯(lián)系。其實(shí),ＩＥＡ不僅僅是限于ＯＥＣＤ的機(jī)構(gòu)，包括具體做一些試點(diǎn)的項(xiàng)目，建立市場改革。在中國做一些試點(diǎn)，ＩＥＡ能夠參與一些與中國官方的具體合作，建立緊密合作關(guān)系，包括在省級層面做一些事情。這些倡議應(yīng)該會得到ＩＥＡ的歡迎，因?yàn)椋桑牛烈苍趯で髷U(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，包括對中國電力市場改革的了解和分析貢獻(xiàn)。
總而言之，盡管Ｇ２０“務(wù)虛”、ＩＥＡ“務(wù)實(shí)”，二者目前并不在同一層級，或沒有實(shí)質(zhì)上的競合關(guān)系，但是二者都具有全球能源治理的“基因”，已在引領(lǐng)全球社會發(fā)展、能源安全領(lǐng)域展現(xiàn)出不同的領(lǐng)導(dǎo)力。中方應(yīng)通過提高實(shí)質(zhì)性參與這兩個機(jī)制的途徑，來實(shí)現(xiàn)提高自己在國際能源治理領(lǐng)域政策溝通的愿景。
文／查道炯
北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授
來源：《全球化》2018年第4期
