中國儲能網(wǎng)訊：從 2015 年達(dá)成《巴黎協(xié)定》之后，全球氣候變化談判進(jìn)入一個新的歷史階段。國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究與國際合作中心國際部主任柴麒敏將這個新的歷史階段稱之為3.0時代，中國面臨的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。
柴麒敏表示，中國如何在全球氣候治理3.0時代更好發(fā)揮引領(lǐng)作用，提升在國際氣候事務(wù)中的規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)，是一個極為重要的戰(zhàn)略命題，需要更廣闊的國際視野和更大膽的歷史判斷。
于今年11月在德國召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十三次締約方大會（以下簡稱“COP23”）前夕，《中國環(huán)境管理》就全球氣候變化談判的新階段和今年談判的預(yù)期，專訪了柴麒敏。
氣候變化治理進(jìn)入3.0時代
《中國環(huán)境管理》：為什么你認(rèn)為從《巴黎協(xié)定》達(dá)成之后，全球氣候變化治理開始進(jìn)入了一個新的歷史階段？
柴麒敏：全球氣候治理是冷戰(zhàn)以后國際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（或者說是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域）出現(xiàn)的少數(shù)最受全球矚目、影響極為深遠(yuǎn)的議題之一。
從20世紀(jì)90年代初《聯(lián)合國氣候變化框架公約》訂立以來，有幾個明顯的時間節(jié)點，呈現(xiàn)出不同的特征，這分別是1992年、2005年和2015年。
這三個時間節(jié)點的轉(zhuǎn)變是可以觀察到的。一是氣候治理模式從力度優(yōu)先，到參與優(yōu)先，再到國家利益優(yōu)先。二是國際談判的焦點從“共同但有區(qū)別”的原則之爭，到“自上而下”或“自下而上”的模式之爭，再到能源、貿(mào)易、資金、市場、技術(shù)等利益之爭。第三，全球氣候治理的格局也發(fā)生了變化，從南北對立“兩分”，到“兩大陣營、三駕馬車”，再到單邊主義和多極合作并存。
全球氣候治理3.0時代已經(jīng)初露端倪，對中國來說應(yīng)該是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。從大的歷史階段判斷，隨著新興發(fā)展中國家溫室氣體排放量大幅上升，全球氣候治理在前10年已然進(jìn)入了以中美歐為代表的大國博弈階段。
2013年以來，奧巴馬政府與中國開展了富有成效的合作，通過兩國元首的聯(lián)合聲明、國書遞交等形式，傳達(dá)了構(gòu)建合作共贏的新型大國氣候外交關(guān)系的積極信號。
中國作為最大的發(fā)展中國家，代表著新興市場力量的自覺，開始對全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調(diào)，逐步從全球治理體系邊緣走進(jìn)中心。
黨的十九大報告開創(chuàng)性地提出了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略，報告在第一部分《過去五年的工作和歷史性使命》中首次提到“引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”的論述，這是對中國參與全球氣候治理歷史性的判斷和認(rèn)識，一方面指出了應(yīng)對氣候變化國際合作在全球生態(tài)文明建設(shè)中的主要地位，另一方面明確提出了中國在全球氣候治理中的國家定位，從最初的參與者、到積極建設(shè)性的貢獻(xiàn)者、以致目前世界公認(rèn)的引領(lǐng)者。這一論述既體現(xiàn)了黨中央對應(yīng)對氣候變化國際合作工作的高度肯定，也公開回應(yīng)了國際社會期待中國展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的輿論聲音，更為在新時代繼續(xù)開啟中國引領(lǐng)全球氣候治理新征程、樹立為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)的新使命、推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的新夢想指明了方向。
《中國環(huán)境管理》：2016年11月在摩洛哥馬拉喀什COP22，明確提出要求最遲不晚于2018年完成《巴黎協(xié)定》的操作性安排。具體來說，這些操作性安排都有哪些主要內(nèi)容？圍繞這些主要內(nèi)容還存在哪些大的分歧？
柴麒敏：《巴黎協(xié)定》在2018年要達(dá)成的細(xì)則主要包括減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、國家自主貢獻(xiàn)、全球盤點等具體的實施制度和機(jī)構(gòu)安排。應(yīng)該說，《巴黎協(xié)定》仍然是一個框架性的條約（有限共識），很多具體的內(nèi)容仍然沒有商定。
分歧其實一直都在，實質(zhì)性問題主要是減排、資金的缺口誰來彌補(bǔ)，這當(dāng)中有一個減排責(zé)任和成本分擔(dān)的問題。因為按照目前各國的努力，是不可能實現(xiàn)全球平均溫升相比于工業(yè)革命前控制在2攝氏度這個目標(biāo)的。所以，需要有一些機(jī)制性安排，不斷來提高減排力度，比如每五年的國家自主貢獻(xiàn)更新和全球盤點，還比如綠色氣候基金、國際碳市場等。
然而一旦涉及如此多的技術(shù)性細(xì)節(jié)，聯(lián)合國“協(xié)商一致”決策機(jī)制的效率問題就出現(xiàn)了，取得共同一致往往是非常困難的。而美國又在這個時間點宣布退出《巴黎協(xié)定》，這對全球合作應(yīng)對氣候變化的政治信心是個打擊，也嚴(yán)重影響了談判的進(jìn)度，形成了在減排缺口、資金缺口之外的“領(lǐng)導(dǎo)力缺口”。
美國宣布退出《巴黎協(xié)定》有何影響？
《中國環(huán)境管理》：在制訂《巴黎協(xié)定》操作性安排的過程中，特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，這對《巴黎協(xié)定》的全球履約有哪些影響？是否會引發(fā)“多米諾效應(yīng)”？為什么？
柴麒敏：2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普正式宣布退出《巴黎協(xié)定》，有關(guān)美國退協(xié)原因、后續(xù)影響和應(yīng)對策略的研究成為國際社會關(guān)注的焦點。我們近期系統(tǒng)評估了美國宣布退出《巴黎協(xié)定》可能造成的全球氣候變化減緩、資金和治理“三大赤字”。
研究表明，考慮美國退協(xié)對后續(xù)政策的影響，美國2030年的排放將有可能達(dá)57.9（56.0～59.8）億噸二氧化碳當(dāng)量，僅相當(dāng)于在2005年的水平上下降12.1%（9.1%～15%），相對自主貢獻(xiàn)目標(biāo)情景將上升16.4（13.2～20.1）億噸二氧化碳當(dāng)量，額外增加8.8%～13.4%的全球減排赤字。美國拒絕繼續(xù)履行資金支持義務(wù)還將使得本不充裕的氣候資金機(jī)制更加雪上加霜，綠色氣候基金（GCF）的籌資缺口將增加20億美元，而長期氣候資金的缺口每年將增加50億美元左右。
美國是全球氣候博弈的重要一方，且美國退協(xié)的影響已蔓延至全球治理的主要議事平臺，如七國集團(tuán)（G7）、二十國集團(tuán)（G20）、主要經(jīng)濟(jì)體論壇（MEF）等。
在今年的七國集團(tuán)（G7）峰會上，雖然除美國外的國家反復(fù)倡議，試圖就強(qiáng)化實施《巴黎協(xié)定》發(fā)出積極政治信號，但最終由于當(dāng)時美國在《巴黎協(xié)定》上去留未定，各方未能在氣候變化問題上達(dá)成共識。聯(lián)合公報無奈出現(xiàn)了“6對1”的模式，聲稱“美國正在評估其在氣候變化問題上的政策以及對于《巴黎協(xié)定》的立場，因此不能在氣候問題上與其他各方達(dá)成共識，而加拿大、法國、德國、意大利、日本、英國和歐盟的領(lǐng)導(dǎo)人重申他們的堅定承諾，將很快落實《巴黎協(xié)定》”。
今年的二十國集團(tuán)（G20）峰會也面臨類似的窘境。雖然德國作為此次G20峰會的輪值主席國，將氣候問題列為G20的首要任務(wù)之一，并由默克爾親自出面積極斡旋，但最終的G20宣言也未能逃脫“19對1”的尷尬，明確出現(xiàn)了“注意到美國退出《巴黎協(xié)定》”“美國將立刻停止實施其國家自主貢獻(xiàn)”“美國想和其他國家緊密合作推動清潔利用化石能源”“其他G20國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為《巴黎協(xié)定》是不可逆轉(zhuǎn)的”等字眼。其中有關(guān)化石能源的表態(tài)更是對特朗普政府“美國優(yōu)先能源計劃”的背書，可視為此前發(fā)達(dá)國家在此方面進(jìn)展的一大倒退，經(jīng)合組織（OECD）2015年艱難達(dá)成的旨在減少政府對出口燃煤發(fā)電技術(shù)的補(bǔ)貼和限制煤電投資的協(xié)議將名存實亡。G7和G20進(jìn)程的發(fā)展事實上正好充分體現(xiàn)了美國的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，也印證了美國的破壞力及其退出后對全球氣候治理的赤字影響。
而一些由美國倡導(dǎo)的平臺則將受到更直接的沖擊，如成立于2009年3月28日的“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候變化論壇”，其未來雖仍可能作為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中大國間的交流平臺存在，但美國將不再在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。期望中歐加、“基礎(chǔ)四國+”等模式短期內(nèi)迅速填補(bǔ)美國退出后全球氣候治理的治理赤字是不現(xiàn)實的，政治推動乏力的情況可能會在今后一段時期內(nèi)始終存在。
美國還有可能起到很壞的帶頭作用。當(dāng)年《京都議定書》時代傘型國家就追隨美國退出或拒絕加入第二承諾期，雖然目前還未立即出現(xiàn)這種情況，但長期而論，這種情形同樣可能出現(xiàn)。
《中國環(huán)境管理》：你預(yù)計特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》的立場在未來幾年之內(nèi)是否會有所軟化？
柴麒敏：因為退出程序和時間問題，特朗普政府此刻宣布決定，并不妨礙其作為締約方繼續(xù)對《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判施加影響，后期也還仍有回旋的余地。
根據(jù)《巴黎協(xié)定》第二十八條，締約方只能在《協(xié)定》對其生效滿三年后才能申請退出，并在收到正式通知滿一年后，退出才真正有效。也就是說在這四年中，美國仍然是《巴黎協(xié)定》的締約方，仍然可以履行締約方所有的義務(wù)。這意味著，按此計算，美國最快在2020年11月才能正式退出《巴黎協(xié)定》。這期間美國仍然可以參加所有關(guān)于《巴黎協(xié)定》的談判，仍然可以干擾和影響談判的進(jìn)程及維護(hù)“美國優(yōu)先”的利益。
同時，特朗普的第一個總統(tǒng)任期將于2021年1月結(jié)束。2020年前后新一輪的總統(tǒng)競選將啟動，到時針對《巴黎協(xié)定》的態(tài)度將再次成為候選人的熱門話題。理論上來說，特朗普如果參加第二任期選舉則可能根據(jù)民意做出新的決定。
特朗普在宣布退出時還提出要重開談判，修改《巴黎協(xié)定》至美國滿意，或者另行締結(jié)新的氣候條約，前提條件是必須“對美國公平”。在2017年9月16日中、歐、加聯(lián)合主辦的“氣候行動部長級會議”發(fā)表的《聯(lián)合主席總結(jié)》中，美國再次確認(rèn)將退出《巴黎協(xié)定》，但在對其更為有利的條款下愿考慮重新參與。在目前強(qiáng)硬主張退出《巴黎協(xié)定》的白宮幕僚班農(nóng)離開后，事情也不能說沒有轉(zhuǎn)圜的余地。
聯(lián)合國氣候變化談判機(jī)制需要改革
《中國環(huán)境管理》：美國事件的發(fā)生，是不是提醒我們，聯(lián)合國氣候變化談判公約的制訂和履行機(jī)制也需要作出改革？
柴麒敏：國際政界、商界、學(xué)界人士隨后都紛紛對特朗普的這一決定表示遺憾或譴責(zé)，表態(tài)《巴黎協(xié)定》不容重新談判，堅持實施《巴黎協(xié)定》的決心絕不動搖。正在訪歐的中國總理李克強(qiáng)以及外交部發(fā)言人華春瑩也在第一時間就此事發(fā)表了看法，表示密切關(guān)注美國宣布退出《巴黎協(xié)定》問題，并重申將繼續(xù)堅定不移維護(hù)全球氣候治理進(jìn)程，共同推動《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則的后續(xù)談判和有效落實。全球并沒有因為美國退出而動搖推動《巴黎協(xié)定》有效落實的信心和決心。
當(dāng)然，我們也不否認(rèn)改革始終是需要的，《巴黎協(xié)定》也并非沒有瑕疵。《巴黎協(xié)定》以鼓勵各方最大程度參與、保護(hù)各締約方主權(quán)和利益、強(qiáng)調(diào)遵約機(jī)制中“專家式”的透明、非對抗、非懲罰特性，以注重現(xiàn)實起點同時強(qiáng)調(diào)不斷提高力度為基本特征和精髓的制度安排雖體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實主義，但也為其后續(xù)落實和實施埋下了重重隱患。盡管《巴黎協(xié)定》有了溫升2℃/1.5℃和本世紀(jì)下半葉碳平衡的目標(biāo)，以及五年盤點和所謂“棘齒”鎖定機(jī)制，但對于各締約方行動的實質(zhì)內(nèi)容和力度，沒有強(qiáng)制性要求。
《巴黎協(xié)定》近乎完全的“自下而上”的范式強(qiáng)調(diào)國家自主、序貫決策，有務(wù)實理性的一面，但也將帶來“光譜式”的碎片化問題。
現(xiàn)有的聯(lián)合國體制下“協(xié)商一致”的決策方式在后期推進(jìn)國家自主貢獻(xiàn)更新、透明度、全球盤點、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等關(guān)鍵性機(jī)制上缺乏效率、進(jìn)度緩慢，同時因為缺乏自上而下的框架，這些機(jī)制的設(shè)計本身也存在一定的困境和障礙，甚至僵局。面對美國再次出現(xiàn)的“退約”風(fēng)波及冗長低效的談判進(jìn)程，聯(lián)合國主渠道的機(jī)制也需要進(jìn)一步的反思和改革。
《中國環(huán)境管理》：在你所稱之為全球變化治理3.0時代的新歷史階段，中國、歐盟和美國將分別扮演什么角色？中國在氣候變化領(lǐng)域發(fā)揮全球領(lǐng)導(dǎo)力，未來還可以做哪些努力？
柴麒敏：隨著美國的退出，全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力面臨更迭和分化，國際社會對治理模式變革以及中國引領(lǐng)未來進(jìn)程、中歐開展氣候合作充滿期待。
中國應(yīng)該保持戰(zhàn)略定力，妥善處理好各方關(guān)系。中美關(guān)系仍是中國外交的大局，以往氣候變化是中美關(guān)系的亮點，現(xiàn)在亮點不再，但也沒有必要由此轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎尹c”，甚至是兩國的“摩擦點”。中國應(yīng)該趨利避害，分化利用各方關(guān)系，順勢而為。在持續(xù)加強(qiáng)與歐盟、基礎(chǔ)四國、77國集團(tuán)、20國集團(tuán)等的溝通和交流的同時，也不要操之過急。
同時，中國應(yīng)該避免炒作“領(lǐng)導(dǎo)力”，正確認(rèn)識“舉旗”的利弊。一國領(lǐng)導(dǎo)力不是自封的，而是水到渠成的，我們既不該盲目樂觀也不該妄自菲薄。中國要充分評估發(fā)展中大國、負(fù)責(zé)任大國的戰(zhàn)略定位，對能否以及是否有能力“接盤”美國領(lǐng)導(dǎo)力要有清醒認(rèn)識，對可能承擔(dān)更多的減排責(zé)任和出資義務(wù)要有基于事實的分析和判斷。未來四年都是中國在此議題上的戰(zhàn)略機(jī)遇期，中國應(yīng)該謀定而后動，不要過早把話說得太滿，應(yīng)該留有余地，徐徐圖之。
中國還應(yīng)該吸取美國的教訓(xùn)，注重國內(nèi)的戰(zhàn)略謀劃。中國的氣候和能源政策、國家自主貢獻(xiàn)是基于我們自身的國情研究制訂出來的，中國應(yīng)該有自己的政策自信。中國應(yīng)該長遠(yuǎn)謀劃應(yīng)對氣候變化國家內(nèi)政外交戰(zhàn)略，不要將控制溫室氣體排放與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長對立，不要將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略，而是應(yīng)該突出低碳發(fā)展在綠色改革新政中的地位，強(qiáng)調(diào)低碳轉(zhuǎn)型的長期經(jīng)濟(jì)和社會效益，并注重通過法治提升氣候治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
不可否認(rèn)的是，美國的退出一定程度上影響了中國國內(nèi)減排的信心，滋生了很多氣候懷疑論調(diào)的“土壤”，務(wù)實的政策討論非常有必要，該反思的要反思，該堅定信心還要堅定，釋疑解惑、凝聚共識、團(tuán)結(jié)力量才能最終把一件“我們自己要做的”大事和好事做好。
今年是氣候變化談判“小年”
《中國環(huán)境管理》：即將召開的COP23將主要討論哪些重要議題？
柴麒敏：COP23雖然斐濟(jì)是主席國，但召開地將放在德國波恩UNFCCC公約秘書處總部，因為斐濟(jì)作為小島國還沒有足夠的交通及場地條件來舉辦如此規(guī)模的會議。由于明年按計劃就要完成《巴黎協(xié)定》細(xì)則的談判，因此今年大會希望能就國家自主貢獻(xiàn)更新、透明度、全球盤點、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等議題達(dá)成案文草案或大綱，為明年奠定一個基礎(chǔ)。
《中國環(huán)境管理》：據(jù)悉，世界銀行和聯(lián)合國將推出新的氣候變化投資平臺?！盀闅夂蛲顿Y”（Invest4Climate），旨在匯集各國政府、金融機(jī)構(gòu)、私營部門投資者、慈善機(jī)構(gòu)和多邊銀行的資金，來支持轉(zhuǎn)型性的節(jié)能減排行動，從而推進(jìn)巴黎氣候協(xié)定的落實。你如何評價這一平臺？
柴麒敏：《巴黎協(xié)定》第二條特別提出了氣候資金發(fā)展的長期目標(biāo)，即“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。如何解決發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金需求一直是氣候變化國際談判的焦點問題。
“為氣候投資”（Invest4Climate）是一個新的綜合性平臺，這個平臺的具體細(xì)節(jié)和機(jī)制，將會在世界銀行與國際貨幣基金會的年會和COP23上繼續(xù)討論，并將在2017年12月由馬克龍總統(tǒng)倡議舉行的巴黎氣候峰會上正式公布。
目前還未看到具體的細(xì)節(jié)，希望這個平臺能發(fā)揮整合資金資源、提高資金使用效率的作用。
《中國環(huán)境管理》：預(yù)計COP23可能取得哪些重要成果？
柴麒敏：今年COP23是小年，預(yù)計不會有特別重大的成果出臺，進(jìn)一步凝聚共識、務(wù)實向前可能是最大的基調(diào)。
責(zé)編：杉杉
