面對質(zhì)疑，中華環(huán)保聯(lián)合會副主席兼秘書長曾曉東曾通過媒體回應(yīng)說：“中華環(huán)保聯(lián)合會不會權(quán)力尋租、接受賄賂，將接受法律、社會、其他民間環(huán)保組織和媒體的監(jiān)督。”
但爭議并未就此平息。具體而言，這些質(zhì)疑主要針對兩點。其一，二審稿將有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體限定為中華環(huán)保聯(lián)合會和省級環(huán)保聯(lián)合會。有評論認(rèn)為，這其實是將其“凌駕”于其他環(huán)保組織之上，有違公平；其二，中華環(huán)保聯(lián)合會是一家從事環(huán)境保護事業(yè)的社會組織，如果既收取捐款，又收污染企業(yè)的會費，其公益性將如何得到保證？
事實上，近年來一些公益慈善組織屢屢受到質(zhì)疑，雖然引發(fā)關(guān)注的事件各有不同，但其焦點問題往往與這類組織的定位以及責(zé)權(quán)利不清晰有關(guān)。顯然，只有明確其定位職責(zé)，才能更好地對這類組織進行監(jiān)管。那么現(xiàn)行的法律政策對此是如何規(guī)定的？
為此，記者專訪了民政部有關(guān)官員及相關(guān)專家。
接受捐贈的社會組織有哪些義務(wù)
“中華環(huán)保聯(lián)合會是在民政部登記的1875個全國性社會團體中的一家。”民政部民間組織管理局有關(guān)處室負責(zé)人告訴中國青年報記者，我國把社會組織分為社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類，分別由《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱三個條例）這三個行政法規(guī)進行規(guī)制。
據(jù)介紹，目前民間組織管理局已經(jīng)按照國際非營利組織的分類標(biāo)準(zhǔn)，按照社會組織的活動領(lǐng)域進行分類，將社會組織分成五大類十四小類，主要包括：經(jīng)濟類（工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展）；社會事業(yè)類（教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境）；慈善類（社會服務(wù)）等。
這位負責(zé)人表示，所有的社會組織都可以接受企業(yè)或個人捐贈，但是社會團體沒有向社會公募的資格，也就是說，不能像一些公募基金會那樣，通過在公共場所放置募捐箱、公布銀行賬號等方式向公眾募款。
中華環(huán)保聯(lián)合會的章程規(guī)定，其會員包括個人會員和單位會員兩類，單位會員為熱心環(huán)境事業(yè)的企事業(yè)單位和有關(guān)社會組織。
《中華環(huán)保聯(lián)合會關(guān)于會員會費收取與使用管理辦法》規(guī)定，個人會員暫不繳納會費，單位會員會費收取按每屆5年收費，標(biāo)準(zhǔn)是：一般單位會員每屆繳納會費1萬元；理事單位會員每屆繳納會費5萬元；常務(wù)理事單位會員每屆繳納會費10萬元；副主任委員單位會員每屆繳納會費15萬元；主任委員單位會員每屆繳納會費30萬元。
“擁有會員是社會團體區(qū)別于基金會、民辦非企業(yè)單位最明顯的特征。”這位負責(zé)人表示。據(jù)他介紹，在民政部登記的全國性社會團體中，不是所有的社會團體都收取會員會費，由于社會團體從事活動涉及的領(lǐng)域不同，會費收取的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。
從2006年至今，民政部會同財政部等有關(guān)部門就規(guī)范社會團體收取會費先后下發(fā)過三個通知，其中規(guī)定的幾個重要原則是：社會團體制定或修改會費標(biāo)準(zhǔn)，召開會員大會或者會員代表大會，必須有2/3以上會員或會員代表出席，并經(jīng)出席的會員或會員代表1/2以上表決通過；會費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在通過30日內(nèi)分別報送業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機關(guān)和財政部門備案；會費應(yīng)當(dāng)主要用于為會員提供服務(wù)以及按照社會團體宗旨開展的業(yè)務(wù)活動的支出；社會團體應(yīng)定期向會員公布會費收支情況，接受會員大會或會員代表大會的監(jiān)督，并在年檢時向登記管理機關(guān)報告會費收支情況。
“對于社會團體接受的捐贈和收取的會費用途，無論是《社會團體登記管理條例》，還是有關(guān)部門的通知，都規(guī)定了必須在社會團體章程中規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)使用，必須堅持社會組織的基本原則，即非營利原則。依據(jù)我國有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)通過有公益性捐贈稅前扣除資格的社會團體，用于公益事業(yè)的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納所得稅額時扣除。此外，社團按規(guī)定收取的會費在辦理完相關(guān)手續(xù)后，可以免征所得稅。”這位負責(zé)人說。
公眾對中華環(huán)保聯(lián)合會的另一個質(zhì)疑是，“不透明，不知道錢是否都用到環(huán)境保護事業(yè)上了”。記者在中華環(huán)保聯(lián)合會的網(wǎng)站上沒有找到有關(guān)捐贈、會費使用情況的相關(guān)財務(wù)報告。
對此，這位負責(zé)人表示：“在社會團體的財務(wù)信息披露義務(wù)上，目前的制度安排是社會團體要低于基金會，基金會通過募捐以及因為自然災(zāi)害等突發(fā)事件接受的公益捐贈，應(yīng)當(dāng)在取得捐贈收入后定期在本組織網(wǎng)站和其他媒體上公布詳細的收入和支出明細。社會團體接受捐贈時，一般應(yīng)與捐贈人訂立捐贈合同，捐贈所得應(yīng)用于合同約定的用途，并向捐贈人公開捐贈資金使用情況。社團會費的收支情況要定期向會員公開，當(dāng)年會費收入總額在年檢時也會報送我們。”
民政部門作為登記管理機關(guān)，每年一次的年檢是重要職責(zé)。這位負責(zé)人介紹說，各個社會團體要提交年度工作報告書，除一些基本情況之外，還包括社團當(dāng)年接受捐贈數(shù)額和收取會費數(shù)額。另外，按照登記證書尾號的單雙號，社會團體要隔年提交審計報告。
如何判斷社會組織是否具有公益性
一些公眾認(rèn)為，中華環(huán)保聯(lián)合會接受了社會捐贈，從事的又是環(huán)境保護的事業(yè)，就應(yīng)該屬于公益性質(zhì)的社會組織，不能等同于普通的社會團體，應(yīng)該用公益組織的標(biāo)準(zhǔn)對其規(guī)范監(jiān)管。
有評論指出，按照中華環(huán)保聯(lián)合會章程，會員代表大會是它的最高權(quán)力機構(gòu)，但有污染企業(yè)參與行使最高權(quán)力的社會組織，如何代表公眾利益追究會員單位的責(zé)任？其間必然存在利益沖突。
清華大學(xué)NGO研究所副所長賈西津多年從事社會組織研究。她認(rèn)為，“按照目前民政部門對社會組織的劃分，基金會總體的公益性質(zhì)相對其他兩類強一些，但是社會團體中也有不少組織從事的業(yè)務(wù)屬于《公益事業(yè)捐贈法》中規(guī)定的傳統(tǒng)的公益事業(yè)，它們可以向民政、財政、稅務(wù)部門申請享受稅收優(yōu)惠政策”。
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰認(rèn)為，公益性社會組織最主要的特征就是服務(wù)對象的社會整體性，提供的服務(wù)將為社會成員共同擁有，這是它區(qū)別于互益性社會組織的關(guān)鍵所在，也是我們確定其有別于非公益組織的核心內(nèi)涵。因此，公益性社會組織必須以“社會公共利益的最大化”作為自己的行動追求。
有關(guān)學(xué)者指出，按國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)，社會組織應(yīng)該是獨立于政府、企業(yè)的第三部門，但在我國，由于歷史原因，相當(dāng)一批社會組織具有官方背景，這也使得這類組織在公益性與公平性上屢屢受到質(zhì)疑。在賈西津看來，中華環(huán)保聯(lián)合會收取會費引發(fā)的爭議，很大程度上與其官方背景有關(guān)。
賈西津告訴中國青年報記者，類似中華環(huán)保聯(lián)合會這種社會組織，研究者會稱它們?yōu)?ldquo;剛果NGO(GONGO,government organnized NGO)”，即 “政府性非政府組織”，這樣一個詞恰好體現(xiàn)了這類組織定位的矛盾性和含混性。
“非政府組織”也就是“社會組織”，指的是社會身份，即它們與政府行政機關(guān)不同的法律地位。而“政府性非政府組織”，指的是這類組織在決策、財權(quán)、人事、職能設(shè)定、組織目標(biāo)等方面，正式或非正式地遵循著行政程序或政府意志，對外的社會性和對內(nèi)的政府性，造就了一種特殊的組織生態(tài)。
賈西津認(rèn)為，這類組織在目前的社會組織中占據(jù)相當(dāng)大比例，基本特征是有少量或沒有事業(yè)編制，業(yè)務(wù)主管單位發(fā)起、領(lǐng)導(dǎo)干部任職、決策權(quán)不完全等。
在她看來，“官辦NGO”引起的爭議，在于它們的地位是躺在行政和政策優(yōu)勢上獲得的，“為何那么多企業(yè)要繳一筆不菲的會費加入中華環(huán)保聯(lián)合會，可能就是為了買到它依靠自身力量難以獲得的行政資源，不是為了獲得服務(wù)而是為了獲得政府認(rèn)同”。
三大條例修改亟需厘清的問題
一直以來，公眾對公益慈善組織質(zhì)疑最多的一點是其財務(wù)信息不透明，監(jiān)管不到位。而這顯然也與目前對這類社會組織的定位劃分不明晰有關(guān)。
賈西津說，國際上通行的做法是以公益性和互益性作為社會組織的基本分類標(biāo)準(zhǔn)，公益性社會組織將會享受最優(yōu)惠甚至是免除稅收的優(yōu)惠政策。賈西津指出，“由于享受了公共財政的優(yōu)惠即稅收減免，那么在財務(wù)信息披露、接收會員標(biāo)準(zhǔn)、是否和會員有利益關(guān)聯(lián)、從事業(yè)務(wù)范圍等方面，有著最嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。簡單來說，就是以不能損害社會公共利益為最基本原則。”
她認(rèn)為，“公益”是指社會上不特定多數(shù)人的利益，比如環(huán)保、教育，“互益”是指某一特定群體內(nèi)的互助性利益。互益型組織主要存在于經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域。存在于經(jīng)濟領(lǐng)域里的互益型組織，指通常所說的行業(yè)協(xié)會、商會、職業(yè)團體、工會等，一個重要特點是它們的活動和企業(yè)等營利組織密切聯(lián)系在一起，是市場經(jīng)濟存在和發(fā)展不可缺少的組成部分。在美國、日本等國家，這類組織通常被稱之為“經(jīng)濟團體”、“產(chǎn)業(yè)團體”、“勞工組織”等。
她強調(diào)，對于社會組織性質(zhì)的界定直接影響稅收優(yōu)惠政策的實施，具有公益性的社會組織與其他社會組織享有的稅收政策是完全不同的。我國目前尚沒有這么細的劃分，由此導(dǎo)致很多問題。
我國目前有關(guān)社會組織的稅收優(yōu)惠政策，主要包括三個方面：第一，社會組織本身的稅收減免；第二，企業(yè)向社會組織捐贈的稅前扣除；第三，個人向社會組織捐贈的稅前扣除。賈西津認(rèn)為，問題在于，一方面沒有按照公益、互益這種維度來區(qū)分社會組織，一方面又按照是否從事公益事業(yè)這個標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定一些社會組織，讓這些組織享受稅收優(yōu)惠政策。
以中華環(huán)保聯(lián)合會為例，針對它的稅收優(yōu)惠政策是其接受的捐贈、收取的會費免稅。同時，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，如果有一家企業(yè)向它捐款，這筆支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納企業(yè)所得稅額時扣除。根據(jù)《個人所得稅法實施條例》，如果個人向它捐款，如果捐款額未超過他申報的應(yīng)納個人所得稅額30%的部分，可以從他應(yīng)納所得稅額中扣除。
賈西津認(rèn)為，即使在社會組織制度建設(shè)比較完善的西方國家，公益組織作為免稅組織的界定也并非總是清晰的，不過對免稅組織的根本判斷原則是它們必須是為了保護公共利益。同時，對免稅組織的監(jiān)管非常重要，如果沒有相應(yīng)的監(jiān)管措施，就無法避免免稅成為逃稅的途徑，讓真正的公益組織受到損害。
有業(yè)內(nèi)人士透露說，2007年至2008年，民政部民間組織管理局曾多次和有關(guān)部門商談，爭取社會組織稅收優(yōu)惠政策。但有關(guān)部門認(rèn)為，中國的社會組織內(nèi)部治理并不規(guī)范，若對一些社會組織利用固定資產(chǎn)進行的投資行為也給予優(yōu)惠，稅務(wù)部門監(jiān)管難以到位，難免稅款流失。
曾經(jīng)有學(xué)者舉例說，民辦非企業(yè)單位，作為與“事業(yè)單位”職能近似的民間經(jīng)濟實體，一直以來登記相對容易，監(jiān)管相對寬松，吸引了大批資本進入，但這部分組織良莠不齊。有學(xué)者提出，民辦非企業(yè)單位中有相當(dāng)數(shù)量的民辦學(xué)校和民辦醫(yī)院，雖然民辦非企業(yè)單位的身份限制其分配利潤，但由于目前沒有專門針對民辦非企業(yè)單位的強制信息公開制度，其財務(wù)狀況普遍不透明。以非營利機構(gòu)注冊，卻變相搞經(jīng)營活動的情況普遍存在。這一現(xiàn)實，決定了稅收優(yōu)惠政策在使用上必須與社會組織的嚴(yán)格定位相掛鉤。
劉培峰認(rèn)為，目前正在修改中的三大條例，如何準(zhǔn)確地界定公益慈善類社會組織，“對政府是個很大的考驗”。十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出降低“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類”四類社會組織成立的門檻，實行“直接統(tǒng)一登記”?？梢灶A(yù)見，如何界定這四類社會組織的基本概念和范圍將是三大條例修改的重點之一，關(guān)系著這次社會組織重大改革中哪些社會組織將會“松綁”，其意義非同小可。盡管目前對社會組織分類定義不明，業(yè)內(nèi)對公益慈善的完整定義也有爭議，“但是在立法中，還是要采取開放的界定方法，只有使更多的社會組織順利獲得合法身份，改革的目標(biāo)才有可能實現(xiàn)”。
