“能源管理權(quán)力下放是政府職能改革突破口，但以能源項(xiàng)目規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)不全面，重要的是從環(huán)境影響、能源利用效率、安全生產(chǎn)等角度制定過程管理新標(biāo)準(zhǔn)。”馮飛說。
煤炭過剩：市場矯正效果好
中國能源報(bào)：您如何看待我國目前能源領(lǐng)域的供求關(guān)系？比如近期的煤炭市場。
馮飛：回溯到1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)時，我國能源處于階段性過剩局面。后來到2002年以后，特別是從2004年開始，我國能源供應(yīng)出現(xiàn)了全面緊張態(tài)勢。但從去年開始，隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，能源供求崩緊的局面又開始逐漸緩解。
我國能源領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩問題，突出集中在煤電領(lǐng)域。目前看，煤炭呈現(xiàn)產(chǎn)能過剩態(tài)勢，但總體并不嚴(yán)重。近兩年，由于煤價倒掛造成火電利潤減少，火電投資增速明顯下滑，幾大電力公司火電投資的積極性不高。但由于電力需求增速也在下降，所以電力的供求矛盾現(xiàn)在并不特別突出，基本在合理范圍內(nèi)。
中國能源報(bào)：這是一種階段性過剩嗎？
馮飛：是。從長遠(yuǎn)看，未來中國能源需求還要增長。增速雖然下滑，但是仍然較快。在當(dāng)前基數(shù)已經(jīng)很大的情況下，保持4%-5%的增長常態(tài)，凈增量仍然巨大。
中國能源報(bào)：針對當(dāng)前過剩，有觀點(diǎn)提出限制進(jìn)口煤流入，這種措施能起效嗎？
馮飛：從長遠(yuǎn)來講，中國整個煤炭供應(yīng)的大格局，國外資源應(yīng)占到一定比例。與煤炭年消費(fèi)量相比，目前的煤炭進(jìn)口規(guī)模非常小，未來提升至10%-20%的水平，可能是一個較好的格局狀態(tài)。
中國能源報(bào)：為什么這樣說？
馮飛：我認(rèn)為，一方面要利用好國外的能源資源，尤其是這種與能源安全關(guān)聯(lián)性不大的種類。雖說中國的煤炭資源總量和儲量都不小，但人均資源占有量還是很低，能夠用到國際上的資源就要盡量用到。
另一方面，國外煤礦的生產(chǎn)效率較高，價格也較低。進(jìn)口煤在補(bǔ)充國內(nèi)供應(yīng)的同時，可以提升國內(nèi)煤炭工業(yè)效率，逼迫國內(nèi)企業(yè)進(jìn)一步降低成本、創(chuàng)新技術(shù)。短期內(nèi)，企業(yè)可能會在經(jīng)營上面臨一些壓力，但長期來講，是好事不是壞事，應(yīng)進(jìn)一步提高進(jìn)口比例。
中國能源報(bào)：那您建議政府主管部門在哪些方面“伸出援手”？
馮飛：目前是煤炭行業(yè)發(fā)展的一個重要拐點(diǎn)。在供求關(guān)系緊繃時，產(chǎn)業(yè)調(diào)整很難，因?yàn)樾枨蟛粩嗌蠞q，企業(yè)投資沖動強(qiáng)烈。眼下這個階段性過剩局面，恰恰有利于行業(yè)整合。
若想對當(dāng)前局面有所突破，第一，主導(dǎo)跨省區(qū)的煤炭企業(yè)重組。當(dāng)前的煤炭行業(yè)整合，基本基于一個地域范圍、一個省區(qū)市甚至更小的區(qū)域，很難做到全部資源的有效整合，也很難形成具有較強(qiáng)競爭力、效率非常高、安全有保障的跨區(qū)域型大集團(tuán)。如能推動一些有影響力的重組，將產(chǎn)生以點(diǎn)帶面的全線突破。其次，政府應(yīng)通過安全生產(chǎn)監(jiān)管、推進(jìn)和諧煤礦建設(shè)等手段來加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
中國能源報(bào)：總而言之，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還得依靠市場的力量？
馮飛：對，煤炭的階段性過剩通過市場的力量進(jìn)行矯正，可能會有更好的效果。
當(dāng)前煤價下降未必是壞事。從中國的能源價格來看，工業(yè)電價遠(yuǎn)高于美國，只是居民電價相對較低。而近些年，美國的制造業(yè)之所以復(fù)蘇，正得益于其能源價格洼地。
前些年煤價高企造就了很多煤老板，也產(chǎn)生了很多社會性問題。未來很難重現(xiàn)過去那種能源資源溢價局面，但從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢判斷，能源價格可能還會上漲。
能源管理：從社會性監(jiān)管突破
中國能源報(bào)：近期能源項(xiàng)目審批大放權(quán)，有人擔(dān)憂會造成地方盲目投資加劇，加重產(chǎn)能過剩。對此您怎么看？
馮飛：取消和下放行政審批權(quán)力，是政府職能轉(zhuǎn)變的最重要的一個方面，是政府職能改革的突破口之一。過去由于對企業(yè)經(jīng)營的直接干預(yù)太多，不限于能源領(lǐng)域，使得企業(yè)投資決策不完整，投資效率低下，市場機(jī)會受到很大影響。另一方面，電力、天然氣等能源產(chǎn)品價格的政府定價機(jī)制也很難拉動市場，難以對企業(yè)形成激勵。
能源領(lǐng)域的簡政放權(quán)是正確的。但權(quán)力下放以后，還需要一些配套管理政策和手段。要及時進(jìn)行準(zhǔn)確充分的信息披露，例如全國能源供求關(guān)系、煤炭等細(xì)分行業(yè)的供求形勢、各個企業(yè)和地方的能源供應(yīng)形勢、投資動向等等。這些數(shù)據(jù)有利于引導(dǎo)能源企業(yè)的投資和地方政府的能源規(guī)劃。否則，基于不準(zhǔn)確甚至不充分的信息的決策，也將是盲目的決策。
中國能源報(bào)：此次審批放權(quán)多是“唯規(guī)模論”：規(guī)模小的地方批，規(guī)模大的中央批，您怎么看待這種標(biāo)準(zhǔn)？
馮飛：能源領(lǐng)域簡政放權(quán)的關(guān)鍵不是項(xiàng)目規(guī)模。其實(shí)，審批管理在美國等很多國家都存在，但是審批標(biāo)準(zhǔn)有所不同。
過去我們“以批代管”，現(xiàn)在要從前置性審批轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程監(jiān)管，應(yīng)以社會性監(jiān)管為主要內(nèi)容。比如項(xiàng)目的環(huán)境影響、能源利用效率、安全問題等。以煤企為例，資源回采率、百萬噸死亡率、資源利用率都可用以監(jiān)管。
所以，現(xiàn)在的權(quán)力下放，地方政府不應(yīng)繼續(xù)以前置性審批替代事中和事后的過程監(jiān)管。這一點(diǎn)需要在能源領(lǐng)域進(jìn)行突破。
中國能源報(bào)：您如何看待中央和地方在能源管理上的權(quán)限劃分？
馮飛：美國對聯(lián)邦政府和州政府在權(quán)力劃分上十分明確，跨州的項(xiàng)目，如某電廠想給幾個州同時供電，就由聯(lián)邦政府審批，而州政府就管理地方能解決的事務(wù)。個人覺得，對中國來講，也應(yīng)該采用這種清晰的理念。
但是，即使是地方政府審批管理的項(xiàng)目，中央也應(yīng)該提出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即剛剛所說的社會性管制標(biāo)準(zhǔn)，這有利于提高效率。但是可以根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境總量的不同進(jìn)行區(qū)別調(diào)整。
中國能源報(bào)：所以，積極轉(zhuǎn)變職能和管理方式，更重要的是建立社會性管制標(biāo)準(zhǔn)。
馮飛：是的。我國的能源管理分布在不同的政府管理部門，所以，對于環(huán)境的監(jiān)管體系建立應(yīng)該由環(huán)保部來進(jìn)行，安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)由安監(jiān)總局制訂政策，國家能源局可以把資源的利用效率作為管理標(biāo)準(zhǔn)之一。當(dāng)然，這樣做也需要一些適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作機(jī)制。
電改重啟：華東模式可參考
中國能源報(bào)：今年的電力領(lǐng)域重點(diǎn)改革，只突出了大用戶直購電和售電側(cè)改革試點(diǎn)。這是否意味著電改并不會很快重啟？
馮飛：我傾向于建立像英國那種以長期協(xié)議為主的電力市場。所謂長期協(xié)議就是供需見面。目前的我國還是單一買方單一賣方，大用戶直供就使得出現(xiàn)多買方多賣方，由供需雙方來形成的合約價格，電網(wǎng)公司提供售電和配電的服務(wù)，政府對收費(fèi)電價實(shí)行價格管制，監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)。這個長期合約市場主要作用是使電力市場有一定的穩(wěn)定性，同時由市場供求關(guān)系來確定價格。
由于電力很難儲存，是供需實(shí)時平衡的，所以電力市場比較特殊。目前看，大用戶直供相對來講容易操作。但由于實(shí)時金融市場的缺失，會使得雙邊達(dá)成的價格未必是全部市場的均衡量，因此，要解決這個問題，應(yīng)該有實(shí)時的競爭市場。
中國能源報(bào)：過去電改十年，兩個電力市場模式都嘗試過。您如何評價？
馮飛：過去，華東模式是部分電量競爭，東北模式是全部電量競爭。我個人的看法，以部分電量競爭作參照是一個比較好的方式。如果只有大用戶直供，沒有實(shí)時電價的電力市場競爭，缺少價格發(fā)現(xiàn)功能，即使開放大用戶直供效果未必理想。我認(rèn)為，應(yīng)該建立以長期合同市場為主的模式。英國90%左右的電量是長期合同市場，10%是實(shí)時電價市場。雖然10%的量不大，但是它具有發(fā)現(xiàn)功能，對整個市場尋求均衡價格作用非常明顯。
中國能源報(bào)：您如何看待輸配分開呢？
馮飛：當(dāng)前，是否輸配分開有新的因素要考慮。第一，從智能電網(wǎng)發(fā)展的角度看，智能電網(wǎng)最重要的特點(diǎn)是既有輸電也有配電，配電側(cè)在智能電網(wǎng)中比較重要，強(qiáng)調(diào)用戶側(cè)的需求，這是智能電網(wǎng)發(fā)展非常關(guān)鍵的方面。第二，從分布式能源發(fā)展角度看，輸配分開對社會投資配電網(wǎng)建設(shè)促進(jìn)分布式能源發(fā)展更加有利。但是輸配分開又有很多操作性的問題。
所以，目前不急于輸配完全分開，可以從試點(diǎn)慢慢搞起來。在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再談輸配分開問題。此外，輸配分開有一個非常重要的考慮因素，就是對電網(wǎng)公司要實(shí)行價格監(jiān)管，目前輸配混在一起很難甄別成本。我們沒有成本規(guī)則，這是最大的問題。輸配電是自然壟斷環(huán)節(jié)，政府要進(jìn)行有效的價格監(jiān)管。目前雖然有監(jiān)管，但只是原則性意見，缺少操作性。所以，當(dāng)務(wù)之急是把成本規(guī)則建立起來。
