中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2015年，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）》（簡(jiǎn)稱9號(hào)文）出臺(tái)，啟動(dòng)新一輪電力體制改革。新一輪改革是在理論界和政策界的爭(zhēng)議聲中推進(jìn)的。造成這種局面的原因，一方面，國(guó)內(nèi)理論界未能深入研究中國(guó)電改的本質(zhì)和內(nèi)容；另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的成功電改經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)電改的主要借鑒對(duì)象，卻常被誤讀和過度嫁接，造成更多認(rèn)識(shí)誤區(qū)。如何構(gòu)建中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)？請(qǐng)聽中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟談?wù)勚袊?guó)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的構(gòu)建問題。
（本文摘編自《理解中國(guó)電力體制改革：市場(chǎng)化與制度背景》，全文發(fā)表于《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》第1卷第5期）
一、引言
新一輪改革是在理論界和政策界的爭(zhēng)議聲中推進(jìn)的。造成這種局面的原因在于，一方面，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)電力改革問題缺乏深入研究，未能充分理解中國(guó)電力改革的本質(zhì)和內(nèi)容;另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的成功電力改革經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)電力改革的主要借鑒對(duì)象，卻常被誤讀和過度嫁接，反而造成更多認(rèn)識(shí)誤區(qū)。電力市場(chǎng)化改革有其普遍性規(guī)律，同時(shí)也植根于各國(guó)的制度條件，所以全世界沒有任何兩個(gè)電力市場(chǎng)完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場(chǎng)，但細(xì)節(jié)往往差異巨大。實(shí)際上，對(duì)中國(guó)具有不遜于發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒意義的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，反而是來自常被忽視的轉(zhuǎn)型國(guó)家。這些國(guó)家大都采用過以發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)電力市場(chǎng)模型，但電改的實(shí)際效果卻分化明顯，原因即在于電力改革政策與各自經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)程度不同。
當(dāng)然，中國(guó)轉(zhuǎn)型與中東歐國(guó)家轉(zhuǎn)型的性質(zhì)并不相同，但電力體制改革卻同樣是整體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的一部分。自黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以后，電力體制改革也開始加速推進(jìn)。這一改革不僅僅是為了解決電力行業(yè)的發(fā)展問題，更是為了適應(yīng)和支撐經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，因此中國(guó)電力改革同樣是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下的電力改革。這就意味著，電力改革的視角無法囿于電力行業(yè)，電力改革內(nèi)容也不僅僅是電力行業(yè)內(nèi)部的市場(chǎng)議題，研究中國(guó)的電力改革，必須將電力市場(chǎng)建設(shè)的普遍規(guī)律與中國(guó)特殊的制度背景緊密結(jié)合起來。
二、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基本內(nèi)容
電力市場(chǎng)化改革就是令市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)電力的社會(huì)價(jià)值，引導(dǎo)市場(chǎng)主體有效生產(chǎn)、有效消費(fèi)和有效投資。電力的特殊性質(zhì)決定了，普通商品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯無法直接嫁接到電力市場(chǎng)中。即便在最理想的假設(shè)條件下，充分的雙邊交易也難以發(fā)現(xiàn)真實(shí)的電力成本，也就是說，生產(chǎn)者和消費(fèi)者即便直接見面，可以選擇任何交易模式，也無法令市場(chǎng)價(jià)格達(dá)到有效水平，即無法等于系統(tǒng)邊際成本，甚至無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。因此，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者的角色和功能在電力競(jìng)爭(zhēng)中具有關(guān)鍵性作用。它的作用就是代表市場(chǎng)供求兩側(cè)有效地發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)邊際成本，并令市場(chǎng)價(jià)格等于這一系統(tǒng)邊際成本。如果系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者能夠有效發(fā)揮這一作用，那么即便市場(chǎng)無法出清，也仍會(huì)實(shí)現(xiàn)特定均衡，是效率和福利最大化的結(jié)果。
因此，“市場(chǎng)價(jià)格等于邊際成本”這一有效競(jìng)爭(zhēng)的基本經(jīng)濟(jì)原理在電力市場(chǎng)中具有完全不同的表現(xiàn)形式——必須依靠系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)代表所有市場(chǎng)主體實(shí)施電力邊際成本定價(jià)，令市場(chǎng)價(jià)格等于系統(tǒng)邊際成本，從而實(shí)現(xiàn)效率和社會(huì)福利的最大化。而問題的難點(diǎn)在于電力競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)自發(fā)形成，競(jìng)爭(zhēng)的引入和維持必須要依賴于系統(tǒng)科一學(xué)的改革政策。從經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，這些政策至少需要涉及以下幾個(gè)方面。
1.所有制改革
所有權(quán)本身是對(duì)企業(yè)與市場(chǎng)邊界的劃定，所有制改革是支撐競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)之一。在世界范圍的電力市場(chǎng)化浪潮之前，各國(guó)電力行業(yè)均被認(rèn)為是自然壟斷的。各國(guó)電力市場(chǎng)針對(duì)自然壟斷的治理方式并不相同，有的采用國(guó)有化，有的則采用管制。隨著電力行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化，發(fā)電領(lǐng)域的自然壟斷屬性消失，實(shí)行國(guó)有化的國(guó)家發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)維持國(guó)有化已經(jīng)難以適應(yīng)效率和福利提升的要求，于是私有化成為重要改革政策。國(guó)外各電力市場(chǎng)普遍都曾有國(guó)有企業(yè)存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。
國(guó)外電力行業(yè)私有化的基本依據(jù)是電力國(guó)有企業(yè)的低效率。電力國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)并非以市場(chǎng)為導(dǎo)向，往往面臨扭曲的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)，容易追求高成本的政治性或政策性目標(biāo)，比如促進(jìn)就業(yè)、落實(shí)宏觀政策、承擔(dān)再分配職責(zé)，支持國(guó)內(nèi)一次能源和裝備制造業(yè)發(fā)展等，這就導(dǎo)致電力國(guó)有企業(yè)往往成本高企、效率低下、服務(wù)落后。從國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)角度而言，國(guó)有資金的利用效率非常低，而其融資約束卻非常寬松，極易造成國(guó)有資產(chǎn)的隱性流失。因此，電力國(guó)有企業(yè)往往容易成為政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，從而成為私有化改革的對(duì)象。
當(dāng)然，電力私有化在不同國(guó)家的實(shí)施程度并不相同。只有長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)有化的電力市場(chǎng)才可能采取比較徹底的私有化，比如英格蘭和威爾士對(duì)整體電力行業(yè)實(shí)施了私有化，而同時(shí)也有很多國(guó)家仍保持了國(guó)有傳統(tǒng)，比如瑞典仍保持了電網(wǎng)環(huán)節(jié)的國(guó)有化，而法國(guó)則仍保持整個(gè)系統(tǒng)的國(guó)有化。在私有制占主體的電力市場(chǎng)中，其改革的起點(diǎn)和重點(diǎn)往往并不是私有化，比如美國(guó)在20世紀(jì)80年代初，私人投資占發(fā)電容量的比例大約是80%，且結(jié)構(gòu)分散。在聯(lián)邦制國(guó)家中，各級(jí)政府對(duì)私有制的要求也不一樣，這在美國(guó)和德國(guó)均表現(xiàn)得非常明顯。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，電力行業(yè)的私有化程度更是差異巨大。像英國(guó)那樣的極端私有化比較少，多數(shù)國(guó)家表現(xiàn)為通過授權(quán)經(jīng)營(yíng)或綠地投資的形式允許私人資本的進(jìn)入傳統(tǒng)的國(guó)有投資領(lǐng)域，所以我們最?？吹降膰?guó)有資本和私人資本在電力市場(chǎng)中共存。
國(guó)有資本和私人資本在電力行業(yè)中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社會(huì)福利的充分條件，單純的私有化并不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，其效果取決于私有化之后的規(guī)制框架，而這又取決于政治和社會(huì)制度，因此行之有效的規(guī)制是私有化成功的關(guān)鍵。規(guī)制制度建立依賴于特定的制度資源，當(dāng)這些制度資源缺失時(shí)，電力市場(chǎng)改革是很難有效推進(jìn)的。因此，所有制改革必須配合組織結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制政策的變革才能發(fā)揮效果。
2.組織結(jié)構(gòu)重組
電力競(jìng)爭(zhēng)的引入必須依賴于特定的組織結(jié)構(gòu)。正如在他們的經(jīng)典著作中所指出的，不同的組織結(jié)構(gòu)下會(huì)產(chǎn)生不同的交易關(guān)系，從而帶來不同的交易成本和效率水平。塑造電力行業(yè)不同交易關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)主要包括以下幾個(gè)方面。
其一，縱向組織結(jié)構(gòu)重組。不同于其他商品市場(chǎng)，必要的電力行業(yè)縱向組織結(jié)構(gòu)重組是引入電力競(jìng)爭(zhēng)的先決條件。在成熟市場(chǎng)化改革中，縱向組織結(jié)構(gòu)重組主要是將競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)(發(fā)電、零售)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電網(wǎng))實(shí)現(xiàn)某種程度的分離。推動(dòng)分離的主要因素來自技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化，特別是發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)電網(wǎng)的出現(xiàn)導(dǎo)致了發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性逐步削弱。分離的模式主要包括財(cái)務(wù)分離、功能分離、法人分離和所有權(quán)分離等。當(dāng)然，關(guān)于是否分離以及分離模式的選擇，在很大程度上也受制于政治因素的影響。
其二，橫向組織結(jié)構(gòu)重組。行之有效的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)都需進(jìn)行必要的橫向組織結(jié)構(gòu)重組。橫向組織結(jié)構(gòu)重組是要在一定市場(chǎng)范圍內(nèi)形成足以支撐有效競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)數(shù)量，從結(jié)構(gòu)上抑制市場(chǎng)勢(shì)力問題，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。橫向組織結(jié)構(gòu)重組除包括必要的分拆外，還必須實(shí)現(xiàn):一方面，消除市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，保障市場(chǎng)的自由公平準(zhǔn)入，這往往會(huì)與所有制改革相結(jié)合;另一方面，要維持競(jìng)爭(zhēng)性的橫向市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這必須有反壟斷制度的配合。需要注意，電力行業(yè)的橫向重組對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力的影響遠(yuǎn)比傳統(tǒng)行業(yè)復(fù)雜，一般意義上的市場(chǎng)集中度指標(biāo)如HHI（赫芬達(dá)爾-赫希曼指數(shù)，用于測(cè)量產(chǎn)業(yè)集中度——編注），可能會(huì)引起誤導(dǎo)。受電源類型、網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、電網(wǎng)調(diào)度模式以及許多隨機(jī)因素影響，在一個(gè)看似競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)中，單臺(tái)機(jī)組甚至可能具有巨大的市場(chǎng)勢(shì)力。橫向組織結(jié)構(gòu)重組與市場(chǎng)化改革覆蓋范圍緊密相關(guān)。
其三，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的功能與定位。多數(shù)成熟的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)都對(duì)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的定位和功能進(jìn)行了改革，有的市場(chǎng)成立了獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)(ISO或TSO )，有的則深度改革電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)制機(jī)制。獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是在電力系統(tǒng)的橫向擴(kuò)張過程中產(chǎn)生，隨著系統(tǒng)規(guī)模的擴(kuò)大，電網(wǎng)所有權(quán)結(jié)構(gòu)不斷分散，因而協(xié)調(diào)不同所有者之間的利益關(guān)系成為系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)“獨(dú)立”的動(dòng)因。而當(dāng)電網(wǎng)的歷史所有關(guān)系比較單一清晰時(shí)，ISO存在的必要性也大大減弱，此時(shí)，電網(wǎng)所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)的一體化是更有效的制度安排。
無論是獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)還是受規(guī)制的電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)作為支撐競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)交易的公共平臺(tái)，必須對(duì)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)利益中性，但這不意味著系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)功能和市場(chǎng)交易組織功能的分離，而是要求系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)功能與市場(chǎng)交易組織功能有合理的、明確的分界。一般來說，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的核心交易組織功能集中于現(xiàn)貨交易。根據(jù)資源享賦條件、電源結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)可靠性等因素，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)交易的干預(yù)可能擴(kuò)展至遠(yuǎn)期，常見的是日前。
3.競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)
電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)是一個(gè)極其復(fù)雜的問題，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)交易不會(huì)自發(fā)出現(xiàn)，需要遵循規(guī)律、系統(tǒng)思維、頂層設(shè)計(jì)，由于內(nèi)容豐富，這里僅列舉幾項(xiàng)主要政策選擇。
其一，批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)與零售競(jìng)爭(zhēng)。無論是從理論上還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的電能批發(fā)市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)，支撐電能供求的實(shí)時(shí)平衡、稀缺輸電容量的有效配置和支撐電網(wǎng)的安全可靠運(yùn)行都是競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的核心內(nèi)容。競(jìng)爭(zhēng)收益也主要產(chǎn)生于建立在系統(tǒng)層面的批發(fā)市場(chǎng)中。至于零售競(jìng)爭(zhēng)是否需要引入一直存在爭(zhēng)論。不過基本形成共識(shí)的是，若競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)不到位，零售競(jìng)爭(zhēng)便無效率;即便批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)到位，零售競(jìng)爭(zhēng)是否要引入仍取決于一些技術(shù)因素和制度因素。
其二，現(xiàn)貨市場(chǎng)與遠(yuǎn)期市場(chǎng)。理論上，現(xiàn)貨市場(chǎng)即實(shí)時(shí)平衡市場(chǎng)(基于系統(tǒng)操作所允許的最小時(shí)段)，只有這一市場(chǎng)才能向市場(chǎng)主體傳遞由系統(tǒng)運(yùn)行產(chǎn)生的準(zhǔn)確信號(hào)。由于現(xiàn)實(shí)約束和實(shí)際需要，許多市場(chǎng)中現(xiàn)貨價(jià)格的計(jì)算周期并非基于最小時(shí)段，而是較長(zhǎng)時(shí)段，比如日(比如英格蘭和威爾士早期的電力庫(kù))，甚至周(比如巴西)。這種日前或周前市場(chǎng)，其本質(zhì)是對(duì)實(shí)時(shí)市場(chǎng)的近似，其性質(zhì)自然是現(xiàn)貨市場(chǎng)。比較接近純理論意義現(xiàn)貨市場(chǎng)的例子是澳大利亞。而在另一類以美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)設(shè)計(jì)為代表的實(shí)時(shí)加日前的設(shè)計(jì)中，實(shí)時(shí)與日前則有明確的理論性質(zhì)區(qū)分，即實(shí)時(shí)市場(chǎng)是現(xiàn)貨市場(chǎng)，而日前市場(chǎng)則屬于遠(yuǎn)期市場(chǎng)。不過，在政策實(shí)踐中，由于系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在日前市場(chǎng)中有大量干預(yù)操作，因此它們常被統(tǒng)稱為現(xiàn)貨市場(chǎng)。只是這種定義的混用給許多國(guó)內(nèi)研究者帶來了困擾。實(shí)際上，所有現(xiàn)貨市場(chǎng)的理念均是同源，各國(guó)具體設(shè)計(jì)的差異來自系統(tǒng)特點(diǎn)及制度條件。現(xiàn)貨市場(chǎng)的主要功能是發(fā)現(xiàn)電力的真實(shí)價(jià)值，但由于系統(tǒng)負(fù)荷的波動(dòng)性特征，市場(chǎng)主體往往面臨價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)整個(gè)市場(chǎng)易受市場(chǎng)勢(shì)力影響。因此，遠(yuǎn)期市場(chǎng)對(duì)于現(xiàn)貨市場(chǎng)的效率具有重要意義，既可以幫助市場(chǎng)主體規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，也可以平抑市場(chǎng)勢(shì)力。
其三，雙邊交易與集中交易。雙邊交易與集中交易是眾多交易模式中的兩種極端情形或大致分類標(biāo)準(zhǔn)。雙邊交易與集中交易在交易組織中會(huì)產(chǎn)生不同交易成本、競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度、流動(dòng)性、透明性和靈活性。時(shí)間越接近實(shí)時(shí)運(yùn)行，集中交易相對(duì)于雙邊交易的交易成本越低，競(jìng)爭(zhēng)程度越高、流動(dòng)性和透明性也就越高;而隨著時(shí)間提前的跨度越大，比如提前幾周、幾月或幾年，那么交易主體對(duì)合同靈活性的要求就會(huì)越高，從而使雙邊交易成為理想模式。當(dāng)然為了節(jié)約交易成本，遠(yuǎn)期交易也可以通過標(biāo)準(zhǔn)化的期貨或期權(quán)來實(shí)現(xiàn)。集中市場(chǎng)實(shí)際上是一種拍賣，這種機(jī)制設(shè)計(jì)必須滿足激勵(lì)相容條件，準(zhǔn)確揭示發(fā)電商的成本特征和用戶的需求偏好，以支撐系統(tǒng)的最優(yōu)調(diào)度，因而拍賣機(jī)制的設(shè)計(jì)成為電力市場(chǎng)最為復(fù)雜的一環(huán)?，F(xiàn)實(shí)中，這種拍賣機(jī)制既可能是單向拍賣也可能是雙向拍賣，電能交易中常見雙向拍賣，而一些輔助服務(wù)則只能是單向拍賣。
其四，純電量市場(chǎng)與電量+容量市場(chǎng)。這種機(jī)制選擇是為了保障系統(tǒng)的容量充足性。純電量市場(chǎng)依靠部分調(diào)峰時(shí)段的高價(jià)格來幫助發(fā)電商回收投資成本;而在容量機(jī)制下，發(fā)電商的投資成本則是通過容量電價(jià)回收。純電量市場(chǎng)下的現(xiàn)貨價(jià)格波動(dòng)往往比容量市場(chǎng)要?jiǎng)×遥∪慕鹑诮灰卓梢杂行У匾?guī)避大部分價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)計(jì)良好的容量市場(chǎng)有利于增強(qiáng)電源結(jié)構(gòu)的多樣性，豐富需求側(cè)響應(yīng)資源，但設(shè)計(jì)和實(shí)施難度相對(duì)較高。
其五，輸電容量資源的優(yōu)化配置。這涉及電能和輔助服務(wù)的現(xiàn)貨市場(chǎng)是否會(huì)采用節(jié)點(diǎn)邊際定價(jià)模型。節(jié)點(diǎn)邊際定價(jià)模型能夠體現(xiàn)阻塞和網(wǎng)損的邊際成本，有效配置有限的輸電容量，從而傳遞準(zhǔn)確的輸電價(jià)格信號(hào)。但在實(shí)踐操作中，區(qū)域定價(jià)具有操作簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)，從而成為常見的政策。與節(jié)點(diǎn)邊際定價(jià)緊密相關(guān)的是，電網(wǎng)的投資模式是建立在輸電權(quán)制度上的商業(yè)投資模式，還是采用管制投資模式。盡管仍存在爭(zhēng)論，但一種共識(shí)是，純粹的商業(yè)模式不足以支撐有效的電網(wǎng)投資。
4.規(guī)制改革
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，放松規(guī)制并不是放棄規(guī)制，而是一種規(guī)制的改革。電力競(jìng)爭(zhēng)對(duì)高效規(guī)制的需求只增不減，除了一般性市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈外，電力技術(shù)特性也產(chǎn)生了特定的規(guī)制需求，比如現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格上限管制等。
其一，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)下的規(guī)制需求。電力市場(chǎng)規(guī)制內(nèi)容豐富，這里只考慮兩類最重要的監(jiān)管。由于電網(wǎng)是電力競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，因此針對(duì)電網(wǎng)的規(guī)制至關(guān)重要?？傮w來看，電網(wǎng)規(guī)制政策包括傳統(tǒng)成本加成規(guī)制和激勵(lì)性規(guī)制。需要說明的是，與直觀感覺不同，從成本加成到激勵(lì)性規(guī)制的跨越并不復(fù)雜，二者所需的信息需求也非常相似，都需要準(zhǔn)確的資本和運(yùn)行成本信息，以測(cè)算關(guān)鍵的財(cái)務(wù)指標(biāo)，確定足價(jià)基礎(chǔ)和折舊政策等，因此二者是一種互補(bǔ)關(guān)系而非替代關(guān)系。從這個(gè)角度而言，電網(wǎng)規(guī)制的難點(diǎn)并不在于具體規(guī)制政策的選擇，而在于電網(wǎng)成本信息的充分披露，這恰恰是難點(diǎn)。當(dāng)然，在信息披露到位的基礎(chǔ)上，有效的成本監(jiān)管還有賴于專業(yè)的規(guī)制能力。
競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)必然面臨著市場(chǎng)勢(shì)力的威脅，因此市場(chǎng)勢(shì)力的偵測(cè)、識(shí)別和抑制政策同樣至關(guān)重要。電力商品的非儲(chǔ)存性、電力需求的低價(jià)格彈性、輸電容量的有限性、區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)的高市場(chǎng)集中度等因素都會(huì)便利電力市場(chǎng)勢(shì)力的發(fā)生。市場(chǎng)勢(shì)力對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和社會(huì)福利可能帶來嚴(yán)重?fù)p害，比如加州電力危機(jī);同時(shí)針對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力的改革政策也是推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的重要推動(dòng)力，比如英國(guó)從電力庫(kù)到NETA（New Electricity Trading Arrangement，新電力交易機(jī)制）的轉(zhuǎn)變。正因?yàn)槿绱耍瑤缀跛械氖袌?chǎng)化改革都成立了專門的電力監(jiān)管部門來負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力問題的監(jiān)督和應(yīng)對(duì)。當(dāng)然，這并沒有降低解決市場(chǎng)勢(shì)力問題本身的難度，特別是如何判斷高價(jià)格的合理性。
其二，發(fā)展中國(guó)家的規(guī)制低效。發(fā)展中國(guó)家往往面臨更為復(fù)雜的規(guī)制改革任務(wù)。由于歷史原因，包括中國(guó)在內(nèi)的許多政府的行政管理長(zhǎng)期替代經(jīng)濟(jì)管制，基礎(chǔ)性的成本加成管制長(zhǎng)期缺位。因此，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，電力行業(yè)的改革往往需要伴隨政府管理方式的改革。一般來說，發(fā)展中國(guó)家的政府管理常常面臨公共資金成本較高、審計(jì)核算制度落后、規(guī)制俘獲問題突出、九龍治水或政出多門、融資軟約束或享受補(bǔ)貼以及政府規(guī)制承諾或政策穩(wěn)定性問題等。很明顯，這些問題在中國(guó)的電力管理體制中均會(huì)存在。改革的過渡機(jī)制對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的順利構(gòu)建具有重要作用。從各國(guó)改革實(shí)踐來看，改革過程往往不會(huì)一帆風(fēng)順，許多意外的問題會(huì)出現(xiàn)，因此提前預(yù)期并做出預(yù)案非常重要。實(shí)際上，國(guó)外電力市場(chǎng)化改革中均有重要的過渡性制度安排，比如結(jié)構(gòu)分拆改革后的長(zhǎng)期回顧協(xié)議，零售競(jìng)爭(zhēng)下的價(jià)格凍結(jié)或保底服務(wù)，以及“老人老辦法”政策等。不過，能夠提供最有力保障的是來自決策層的政治決心，改革勢(shì)必出現(xiàn)波動(dòng)，因此改革定力至關(guān)重要，英國(guó)、新西蘭、澳大利亞和美國(guó)德州的經(jīng)驗(yàn)都值得借鑒。
三、中國(guó)電力體制改革的制度背景
各國(guó)具體的電力市場(chǎng)化政策往往不會(huì)覆蓋以上各個(gè)方面，而是有所側(cè)重，造成這種差異的原因則在于各國(guó)的制度條件。對(duì)中國(guó)而言，電力體制改革的內(nèi)容也會(huì)因特殊的制度背景而具有鮮明的中國(guó)特色。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)對(duì)于我們理解中國(guó)電力體制改革具有重要意義。
1.社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度
公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，決定了中國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)必須在關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性行業(yè)或領(lǐng)域中占據(jù)主體地位，這也決定了中國(guó)電力化改革所賴以存在的所有制基礎(chǔ)根本上不同于國(guó)外實(shí)踐。電力行業(yè)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性行業(yè)，其市場(chǎng)化改革必須要以鞏固和完善社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)制度為根本前提，即必須要有利于維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位。這就意味著，電力體制改革必須要保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。
保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力并不代表國(guó)有經(jīng)濟(jì)在電力市場(chǎng)化環(huán)境中具有不平等的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這要求電力國(guó)企對(duì)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展將更多地發(fā)揮“穩(wěn)定器”的作用，不能和民營(yíng)資本一樣具有純粹的逐利性，從而給市場(chǎng)運(yùn)行和行業(yè)發(fā)展帶來較大波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)。一方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力并不意味著國(guó)有企業(yè)在發(fā)輸配售各個(gè)環(huán)節(jié)都占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而只需要在自然壟斷性環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)力。另一方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力并不代表國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中只進(jìn)不退，這包括兩方面含義:首先，從改革設(shè)計(jì)角度，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)中過高的國(guó)企比重應(yīng)有所下降，優(yōu)化電力國(guó)有資本配置;其次，從市場(chǎng)運(yùn)行角度，國(guó)企也應(yīng)實(shí)施劣汰機(jī)制，以提升企業(yè)效率。
2.“電力要先行”的產(chǎn)業(yè)政策
自改革開放以來，中國(guó)電力行業(yè)的迅速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，得益于國(guó)家推行的以“電力要先行”為基本策略的產(chǎn)業(yè)政策。在這種產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，伴隨著國(guó)家的重工業(yè)化進(jìn)程，國(guó)家資源通過產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)大量向電力行業(yè)聚集，從而促進(jìn)了電力行業(yè)迅速扭轉(zhuǎn)屏弱局面，并有力地支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。因此，對(duì)中國(guó)而言，電力市場(chǎng)化改革首先必須要扭轉(zhuǎn)指導(dǎo)電力行業(yè)繼續(xù)發(fā)展的基本策略，即從產(chǎn)業(yè)政策向競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制政策轉(zhuǎn)變。
這一轉(zhuǎn)變并不是完全拋棄“電力要先行”的基本策略。由于電力的技術(shù)特性及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“血液”作用，電力行業(yè)仍要保持先行態(tài)勢(shì)，但“先行”的含義必須適應(yīng)市場(chǎng)化的要求。改革開放后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，為了增強(qiáng)電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的供血功能，服務(wù)中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程，“電力要先行”得以出臺(tái)，從而具有兩個(gè)時(shí)代特點(diǎn):一是側(cè)重“量”的增長(zhǎng)，即重規(guī)模，輕質(zhì)量;二是忽略“價(jià)”的引導(dǎo)，重計(jì)劃、輕效率。這種發(fā)展思路客觀上助推了中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年來的快速穩(wěn)定增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來了巨大的體制轉(zhuǎn)型壓力。
在電力市場(chǎng)化背景下，理解“電力要先行”的側(cè)重點(diǎn)要轉(zhuǎn)移到體制機(jī)制“先行”上，其含義是:電力行業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性行業(yè)，電力行業(yè)內(nèi)部的有效資源配置，是電力資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)有效配置的基本前提;科學(xué)設(shè)計(jì)的電力市場(chǎng)將既能引導(dǎo)電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又能保持電力市場(chǎng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有力支撐作用。因此，電力要先行的發(fā)展策略仍需要堅(jiān)持，其含義要隨著全面深化改革的大趨勢(shì)而不斷深化，核心則是從以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)向以競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制政策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。
3.龐大且高度集中的傳統(tǒng)電力體制
雖然世界各國(guó)的電力行業(yè)傳統(tǒng)上都是壟斷體制，但許多都是區(qū)域范圍內(nèi)的私人壟斷，而中國(guó)的電力體制是公有制完全控制下的高度集中的計(jì)劃體制，而且這一體制的地理覆蓋范圍極為龐大，這在世界上絕無僅有。具體而言，中國(guó)高度集中的電力體制有三個(gè)特征:一是高度的縱向一體化，即發(fā)輸配售均由國(guó)家所有;二是高度的橫向一體化，即在幅員遼闊的國(guó)土上，分散的電力系統(tǒng)均屬于國(guó)家所有;三是政府直接指令性管理，即所有電力資源的投資、生產(chǎn)、分配決策均由國(guó)家行政命令直接下達(dá)。
中國(guó)如此大體量的、集中計(jì)劃式的電力行業(yè)進(jìn)行體制改革，在國(guó)際上并無先例參照。一些看似相近的國(guó)際電力市場(chǎng)改革也不完全具備這些特征。縱向一體化雖然常見，但在很多國(guó)家中，一體化分布于不同區(qū)域的電力公司，其中很多是私人企業(yè);在國(guó)家層面存在高度一體化的，比如法國(guó)等，其體量也與中國(guó)不可同日而語(yǔ);即便是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的俄羅斯，由于其采取了激進(jìn)式的社會(huì)轉(zhuǎn)型方式，導(dǎo)致其電力體制改革的起點(diǎn)也與中國(guó)截然不同。
龐大且高度集中的傳統(tǒng)電力體制改革決定了激進(jìn)式的休克療法不可行，改革成本和風(fēng)險(xiǎn)極大，俄羅斯電力市場(chǎng)化改革的艱難起步和曲折歷程足以給我們提供前車之鑒。中國(guó)電力市場(chǎng)化改革需要同整體經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，采取漸進(jìn)式改革的策略，這也就決定了中國(guó)電力體制改革必然是分階段進(jìn)行的，而且各階段的側(cè)重點(diǎn)有所差異。比如，在20世紀(jì)90年代中期以前，改革主要針對(duì)過于僵化的計(jì)劃體制，調(diào)整政府的管理方式;從90年代中期到21世紀(jì)初，組織結(jié)構(gòu)才成為改革重點(diǎn)，除縱向的廠網(wǎng)分離外，這一時(shí)期也曾有過“1+6”的橫向拆分方案，只是考慮到當(dāng)時(shí)國(guó)家重點(diǎn)電源項(xiàng)目開發(fā)和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)設(shè)想，橫向拆分方案未獲中央支持;2002年以后，行業(yè)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入開始成為重點(diǎn)。只不過，改革進(jìn)入到這一階段后，整個(gè)行業(yè)的現(xiàn)買狀態(tài)和發(fā)展形勢(shì)都有巨大變化，這給電力體制改革提出了許多新的問題，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建才踟躕不前。
4.獨(dú)特的國(guó)資國(guó)企管理體制
如果說傳統(tǒng)的“電力要先行”策略是過去政府發(fā)展電力的“思想”，那么國(guó)資國(guó)企管理體制就是落實(shí)這一思想的“推手”。國(guó)資國(guó)企管理體制也經(jīng)歷了一個(gè)不斷改革的過程。在2003年國(guó)資委成立之前，國(guó)資國(guó)企管理體制一直是資出多門、管理混亂、政企不分。整體上看，這一階段的國(guó)資國(guó)企管理體制經(jīng)歷了一個(gè)先放活再規(guī)范的過程，順應(yīng)了電力行業(yè)努力調(diào)動(dòng)多方辦電積極性的大方向。但國(guó)資國(guó)企管理體制仍存在很多問題，特別是國(guó)資管理權(quán)力的邊界一直未得到很好確定，從而導(dǎo)致政企不分未得到徹底解決。
中國(guó)電力行業(yè)的國(guó)有資本一直占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，幾乎全部的電網(wǎng)資產(chǎn)和大部分的發(fā)電資產(chǎn)都屬于國(guó)有。這種格局之所以長(zhǎng)期存在，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的國(guó)有資本管理體制，以及財(cái)政、金融等制度為電力國(guó)有企業(yè)提供了有力的激勵(lì):一方面，國(guó)資委對(duì)國(guó)企的績(jī)效考核和對(duì)國(guó)企負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核等，構(gòu)成了電力行業(yè)快速發(fā)展的強(qiáng)制動(dòng)力;另一方面，國(guó)資注資、財(cái)政貼息、優(yōu)惠信貸等制度或政策均為國(guó)有企業(yè)提供了融資支持。這既扭曲了國(guó)有企業(yè)的最優(yōu)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，也助長(zhǎng)了國(guó)有企業(yè)相對(duì)于非國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，在一定程度上，中國(guó)電力行業(yè)的發(fā)展，就是國(guó)有電力企業(yè)的發(fā)展;電力體制的改革就是電力國(guó)有企業(yè)的改革。
傳統(tǒng)國(guó)資管理體制為電力國(guó)有企業(yè)提供的激勵(lì)是一種外生于電力行業(yè)的激勵(lì)，針對(duì)特定歷史條件下的電力短缺，有助于解決投資不足的問題，但當(dāng)行業(yè)供求關(guān)系處于合理范圍時(shí)，這種外生激勵(lì)將會(huì)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，抑制經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的提高，因此，中國(guó)的電力市場(chǎng)化改革，就是要將電力行業(yè)發(fā)展的外生激勵(lì)內(nèi)化到行業(yè)內(nèi)部，即讓電力國(guó)有企業(yè)根據(jù)電力市場(chǎng)信號(hào)來決定投資經(jīng)營(yíng)，這決定中國(guó)的電力體制改革與國(guó)資國(guó)企改革必然要深度融合。
5.財(cái)稅體制及中央與地方事權(quán)劃分
電力市場(chǎng)化改革的另一面就是政府不斷減少對(duì)電力企業(yè)和行業(yè)發(fā)展直接干預(yù)的過程，中國(guó)電力行業(yè)的最早改革就是改變中央財(cái)政集中辦電體制。進(jìn)一步，政府逐步收縮直接干預(yù)的過程，就是政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的調(diào)整過程，而財(cái)稅體制改革和中央與地方事權(quán)劃分，對(duì)電力行業(yè)的發(fā)展和改革一直具有重要影響。
1994年實(shí)施的財(cái)稅體制改革，統(tǒng)一了稅制，確定了中央和地方稅種劃分，奠定了中央財(cái)力權(quán)威，但卻未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，時(shí)至今日，中央與地方的事權(quán)劃分仍未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和法制化。這給電力行業(yè)帶來兩方面的影響:首先，伴隨中央財(cái)力權(quán)威的確立，一方面以兩大電網(wǎng)企業(yè)和五大發(fā)電集團(tuán)為代表的中央電力企業(yè)獲得了有力支持，發(fā)展迅速;另一方面代表地方利益的地方政府與中央政府和中央企業(yè)之間的利益協(xié)調(diào)也愈加困難。由于電源的開發(fā)運(yùn)營(yíng)和電網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以及電力資源的配置主要或幾乎全部由中央電力企業(yè)負(fù)責(zé)，而電力作為二次能源，其依托的一次能源、資源卻均位于地方，這就造成在計(jì)劃體制下，電力行業(yè)的成本收益在中央和地方間的利益分配不公。
許多地方，特別是資源享賦豐富的地方，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，十分希望調(diào)整電力行業(yè)的利益配置格局。這也就成為新一輪電力體制改革的一個(gè)背景，然而自2002年以來，電力體制的改革一直未能與這一方面的改革實(shí)現(xiàn)很好的銜接。近年來，中央一直采取打補(bǔ)丁的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方利益的照顧，比如通過資源稅改革和下放部分投資審批權(quán)來調(diào)動(dòng)地方的積極性。但這些改革均未能與本輪電力體制改革相呼應(yīng)。資源稅的改革，無論是增加地方收入還是減少地方資源類企業(yè)負(fù)擔(dān)，都有賴于觀察長(zhǎng)期效果;而2014年火電投資審批權(quán)的下放，則導(dǎo)致地方的火電投資激勵(lì)，在火電裝機(jī)已經(jīng)明顯過剩且電力需求明顯不足的背景下仍逆勢(shì)而上，迫使中央不得不于2015年馬上再出政策約束地方的火電投資沖動(dòng)。由此可見，電力體制改革必須有賴于財(cái)稅體制改革的推進(jìn)和中央與地方事權(quán)劃分的規(guī)范化和法制化，否則中央與地方的利益糾葛很難徹底厘清，電力體制改革也很難順利推進(jìn)。
四、中國(guó)電力體制改革的內(nèi)容
中國(guó)電力體制改革是電力市場(chǎng)化改革的一般規(guī)律與中國(guó)的特殊制度背景相結(jié)合的過程。中國(guó)要建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，同樣必須要從所有制、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)、規(guī)制改革等方面的改革入手，只是這些改革必須要以中國(guó)特色的制度背景為出發(fā)點(diǎn)來確定合理的改革政策。為此，中國(guó)電力體制改革必須圍繞促進(jìn)電力競(jìng)爭(zhēng)處理好三大關(guān)系和一個(gè)權(quán)衡。
1.國(guó)有企業(yè)與政府
在電力體制改革中處理好國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系，就是中國(guó)特色的電力行業(yè)所有制改革。不可否認(rèn)，電力行業(yè)自20世紀(jì)90年代以來的大發(fā)展與國(guó)有企業(yè)的貢獻(xiàn)密不可分。但我們也要注意到，電力國(guó)有企業(yè)的貢獻(xiàn)需要通過二分法分析。一方面，國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略布局的調(diào)整帶來了國(guó)有資本配置效率的提升，國(guó)資管理體制的改革提升了國(guó)有資金的利用效率，國(guó)企現(xiàn)代企業(yè)制度的確立和改進(jìn)也在提升國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)率。另一方面，國(guó)有企業(yè)面臨的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)與市場(chǎng)化改革要求仍不一致，其享受的融資軟約束和隱性補(bǔ)貼也在助長(zhǎng)其低效問題，目前針對(duì)電力國(guó)有企業(yè)的A-J效應(yīng)研究雖尚未出現(xiàn)，但理論界的普遍共識(shí)是，國(guó)有企業(yè)的過度低效投資沖動(dòng)明顯。而且，國(guó)有企業(yè)的不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)容易擠壓民營(yíng)資本的市場(chǎng)空間。（“A-J效應(yīng)”是指管制機(jī)構(gòu)采用客觀合理收益定價(jià)模型對(duì)企業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制時(shí),由于允許的收益直接隨資本的變化而變化,而造成被管制企業(yè)傾向于使用過度的資本來替代勞動(dòng)等其他要素的投入，造成產(chǎn)出是在缺乏效率的高成本下生產(chǎn)出來的現(xiàn)象。）
因此，電力體制改革必須要將電力國(guó)有資本的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與電力國(guó)有企業(yè)的公司治理緊密結(jié)合起來，既要改革電力國(guó)有資本的管理與運(yùn)營(yíng)方式，又要切實(shí)給電力國(guó)有企業(yè)“斷奶”，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，使之成為真正的政府分開、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。在電力國(guó)資國(guó)企管理體制理順的基礎(chǔ)上，也要適度擴(kuò)大電力國(guó)企上繳利潤(rùn)的份額，充分踐行國(guó)有企業(yè)本質(zhì)。從這個(gè)意義上講，雖然中國(guó)電力體制改革不必推進(jìn)私有化，但仍可以通過改革國(guó)資考核方式、國(guó)資運(yùn)營(yíng)體制，以及中央和地方兩級(jí)國(guó)有控制權(quán)的變化等內(nèi)容來推進(jìn)電力行業(yè)的所有制改革。
2.國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)
國(guó)資國(guó)企管理體制改革的目的就是要把國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)，令其充分地參與競(jìng)爭(zhēng)或更好地服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)。因此，電力行業(yè)所有制改革要服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的構(gòu)建，具體而言，即通過組織結(jié)構(gòu)重組和市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)來構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。
（1）國(guó)有企業(yè)與組織結(jié)構(gòu)重組
縱向組織結(jié)構(gòu)重組。目前整體而言，除少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)外，電力行業(yè)在發(fā)電側(cè)之外仍保持了一體化的縱向結(jié)構(gòu)，國(guó)有電網(wǎng)企業(yè)壟斷了電網(wǎng)和售電環(huán)節(jié)。而售電環(huán)節(jié)作為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，其與自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配電網(wǎng)的一體化仍是當(dāng)前引入有效競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)障礙。因此，下一步的改革需要進(jìn)一步推進(jìn)自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的分離。在推進(jìn)分離的策略上，通過局部成立售電企業(yè)或放開部分用戶的方式，并無法實(shí)質(zhì)推進(jìn)網(wǎng)售分離，反而會(huì)為雙軌制的長(zhǎng)期存在提供結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。無論是從理論還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，售電側(cè)必然要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)層面的結(jié)構(gòu)分拆，但在分拆手段選擇上，基于效率和成本的考慮，法人分離要優(yōu)于所有權(quán)分離。輸配分離由于改革成本和風(fēng)險(xiǎn)巨大，不宜成為針對(duì)電網(wǎng)存量的分拆手段，而且隨著智能電網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，電網(wǎng)的扁平化趨勢(shì)日益明顯，輸配之間的技術(shù)差異更加模糊，輸配分離的可操作性也是極低。
橫向組織結(jié)構(gòu)重組。雖然2002年廠網(wǎng)分離之時(shí)，五大發(fā)電集團(tuán)的區(qū)域布局考慮了各集團(tuán)在不同省份的市場(chǎng)集中度問題，但隨著時(shí)間的推移，不同集團(tuán)非常默契地在不同地區(qū)形成了各自的勢(shì)力范圍。此外，各地方電力國(guó)有企業(yè)也往往是本地的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，而且許多地方也在推動(dòng)地方國(guó)企的兼并重組，從而可能進(jìn)一步提高市場(chǎng)集中度。以上均會(huì)給潛在的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成障礙。從構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的角度來看，適度降低發(fā)電領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的比重，是順利引入競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，否則市場(chǎng)勢(shì)力問題將十分嚴(yán)重。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來看，國(guó)有企業(yè)的最優(yōu)規(guī)模也將由市場(chǎng)決定，而不必要求延續(xù)原有規(guī)模，這恰恰是市場(chǎng)配置對(duì)計(jì)劃配置的替代，與國(guó)資國(guó)企改革的方向也并行不悖。
（2）電網(wǎng)企業(yè)功能與市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)
電力組織結(jié)構(gòu)重組的核心問題還要落到輸配管理體制，及電網(wǎng)企業(yè)的功能定位上，而這除與電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)重組緊密相關(guān)外，還與電力市場(chǎng)的機(jī)制設(shè)計(jì)緊密相關(guān)。從技術(shù)意義上說，電力市場(chǎng)改革就是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)改革，因?yàn)殡娋W(wǎng)是電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)，電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)是電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的核心;從制度意義上說，中國(guó)電力市場(chǎng)改革也同樣是電網(wǎng)企業(yè)改革，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)從根本上決定了整個(gè)電力市場(chǎng)的架構(gòu)。
鑒于市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)的高度復(fù)雜性，本文僅從兩個(gè)方面表述幾個(gè)簡(jiǎn)要觀點(diǎn)。首先，針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)宜采取受規(guī)制的自然壟斷企業(yè)模式，調(diào)度不宜獨(dú)立，因?yàn)殡娋W(wǎng)所有權(quán)與調(diào)度運(yùn)營(yíng)權(quán)的一體化是一種更高效的組織形式;在系統(tǒng)層面上將電網(wǎng)的售電環(huán)節(jié)進(jìn)行分拆，是建立電力批發(fā)市場(chǎng)雛形的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。其次，針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的設(shè)計(jì)。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)是推進(jìn)現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的主體;現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)以電網(wǎng)企業(yè)采用現(xiàn)貨定價(jià)為起點(diǎn)，現(xiàn)貨定價(jià)需配合優(yōu)序調(diào)度協(xié)調(diào)推進(jìn);結(jié)合各地實(shí)際情況，集中式的電力庫(kù)宜作為初始的現(xiàn)貨市場(chǎng)模式，允許市場(chǎng)主體參與避險(xiǎn)的遠(yuǎn)期雙邊交易。短中期內(nèi)，考慮到整體市場(chǎng)供求形勢(shì)，中國(guó)電力市場(chǎng)宜采取純電量市場(chǎng)模式，輸配電價(jià)仍采取成本加成定價(jià)，并適時(shí)引入激勵(lì)性設(shè)計(jì)。
3.政府與電力市場(chǎng)
中國(guó)政府在電力體制改革進(jìn)程中的角色和功能轉(zhuǎn)變，既面臨一般電力市場(chǎng)化改革的要求，也面臨中國(guó)特有的問題。一般性問題主要包括行業(yè)信息披露制度不健全，政府的直接干預(yù)過多導(dǎo)致規(guī)制俘獲等，都是政府需要在新一輪電力體制改革中需要解決的。伴隨著電力行業(yè)的所有制改革、結(jié)構(gòu)重組和市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，政府需要健全信息披露制度，減少對(duì)電力企業(yè)的投資、定價(jià)的直接干預(yù)或?qū)徟?，提高?jīng)濟(jì)規(guī)制能力，特別是加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)的定價(jià)規(guī)制，以及對(duì)調(diào)度和結(jié)算的監(jiān)管;同時(shí)要防范電力市場(chǎng)的市場(chǎng)失靈，健全針對(duì)市場(chǎng)失靈的規(guī)制手段。此外，困擾中國(guó)電力體制改革進(jìn)程的重要問題還包括缺乏統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政出多門、政策不確定性高等，這需要引起高度重視。
當(dāng)然在眾多問題中，最具中國(guó)特色的，也是最核心的問題是政府如何界定電力商品。由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃電量制度，理論界和政策界許多觀點(diǎn)認(rèn)為“電量”即商品，改變由政府確定電量的方式，轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)主體自行談判或競(jìng)爭(zhēng)電量就是在建立電力市場(chǎng)。這里需要說明的是，電力市場(chǎng)是圍繞“電力”這一商品而設(shè)計(jì)的，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的本質(zhì)就是通過價(jià)格信號(hào)來引導(dǎo)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)，因此不涉及改進(jìn)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率的“電量”分配跟競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)沒有絲毫關(guān)系，本質(zhì)上仍屬于計(jì)劃。政府要推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，首先要明確何為“電力”商品，否則可能導(dǎo)致的結(jié)果就是，計(jì)劃電量放開但不被放棄;“競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)但不是市場(chǎng)。
政府與電力市場(chǎng)之間關(guān)系派生出來的另外兩種關(guān)系，也會(huì)深刻影響中國(guó)電力體制改革的內(nèi)容，即政府與政府之間的關(guān)系，以及區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系。比如，中央確定的改革政策與地方的改革需求不一致時(shí)，如何協(xié)調(diào)。地方政府之間的“改革競(jìng)爭(zhēng)”問題，即通過降低電價(jià)來承擔(dān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和吸引投資，如何解決;由于歷史的跨區(qū)輸電項(xiàng)目導(dǎo)致的不同地方的市場(chǎng)建設(shè)協(xié)調(diào)問題如何解決。凡此種種，都在增加著改革的難度。
4.“國(guó)企改革紅利”與“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利”
政府在市場(chǎng)化過程中不斷退出直接干預(yù)的同時(shí)，也引入新的改革紅利推動(dòng)電力行業(yè)發(fā)展。理論上，在這一過程中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該持續(xù)增強(qiáng)，然而自2002年改革以來，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引入程度非常有限，反而是電力國(guó)有企業(yè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與電力行業(yè)的大發(fā)展緊密相關(guān)。這就帶來一個(gè)有意思的問題。一方面，理論上不乏研究認(rèn)為電力國(guó)有企業(yè)效率低下，從而成為改革對(duì)象，電力行業(yè)的國(guó)有企業(yè)缺乏改善服務(wù)質(zhì)量和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)，在許多決速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體中，這種激勵(lì)缺乏會(huì)導(dǎo)致投資不足，最終導(dǎo)致長(zhǎng)期電力短缺和系統(tǒng)可靠性問題。而另一方面，這種長(zhǎng)期現(xiàn)象卻與中國(guó)電力的發(fā)展趨勢(shì)相悖，中國(guó)在20世紀(jì)90年代之前確實(shí)曾因歷史原因而經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)期的全國(guó)性電力短缺，但在1997年實(shí)現(xiàn)了全國(guó)性電力平衡，此后經(jīng)歷過短暫的區(qū)域性缺電外，電力供應(yīng)持續(xù)充足，并逐漸過剩。因此，中國(guó)電力行業(yè)的快速發(fā)展不是由理論上的“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利”帶來，反而是由現(xiàn)實(shí)中的“國(guó)企改革紅利”帶來。
這并不意外，從前面的分析中已經(jīng)可以看出，在中國(guó)特殊的制度背景下，國(guó)有企業(yè)改革一直都是電力體制改革中的重要組成部分。從歷史脈絡(luò)來梳理會(huì)更加清晰，如果將20世紀(jì)80年代中央財(cái)政辦電制度的終結(jié)寬泛地看作市場(chǎng)化進(jìn)程的開始，那么到目前為止，電力市場(chǎng)化的大致路徑可以概括如下:中央政府直接辦電-地方政府參與辦電-國(guó)有企業(yè)代表政府辦電-政府管理國(guó)有企業(yè)辦電-政府委托國(guó)有企業(yè)辦電。這個(gè)過程正是國(guó)有企業(yè)不斷確立市場(chǎng)主體地位和提升企業(yè)效率的過程，而且時(shí)至今日，政府仍在探索如何更好地通過委托代理機(jī)制辦好包括電力在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)。
雖然電力行業(yè)出現(xiàn)了大發(fā)展，但行業(yè)內(nèi)利益格局也開始出現(xiàn)固化特征，特別是國(guó)有企業(yè)壟斷問題突出，政企不分問題也仍未得到徹底解決，國(guó)有資本的利用效率不高，抑制社會(huì)資本的進(jìn)入，而且國(guó)有企業(yè)的投資沖動(dòng)對(duì)電力行業(yè)的產(chǎn)能過剩造成明顯影響。在這種情況下，國(guó)企改革紅利正在相對(duì)減弱，造成這種變化的根源恰恰在于前文已經(jīng)分析過的國(guó)有企業(yè)的問題。解決這些問題的根本途徑在于讓國(guó)有企業(yè)真正地面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或有效規(guī)制。因此，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)同樣是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展的一種方式。正是從這個(gè)意義上講，電力體制改革需要釋放新的改革紅利，即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利。
當(dāng)然，“國(guó)企改革紅利”與“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利”的權(quán)衡并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)的，歷史上即是中國(guó)電力市場(chǎng)化進(jìn)程的主要驅(qū)動(dòng)因素?？v觀整個(gè)改革過程:開始時(shí)，政府直接辦電效率低下，必須構(gòu)建遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的市場(chǎng)主體，因此電力國(guó)有企業(yè)才得以建立;由于這類國(guó)有企業(yè)具有明顯的政企不分特征，抑制效率提升，因此政企分開成為改革重點(diǎn);之后，政企分開的同時(shí)，需要讓國(guó)有企業(yè)面臨真正的市場(chǎng)環(huán)境，因此改革市場(chǎng)環(huán)境成為必要，這也成為當(dāng)下正在推進(jìn)的改革。因此，當(dāng)前電力體制改革的方向包括兩個(gè)方面:一是構(gòu)建電力國(guó)有企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境;二是提高針對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管效率。也就是說，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入通過“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利”接續(xù)“國(guó)企改革紅利”的新階段。
五、從5號(hào)文到9號(hào)文
1.對(duì)5號(hào)文的回顧
（1）5號(hào)文的背景
電力改革的推進(jìn)首先得益于當(dāng)時(shí)廣泛推進(jìn)的國(guó)企改革浪潮。直到90年代中期，中國(guó)電力行業(yè)仍基本由政府直接辦電，在中央層面即由電力工業(yè)部負(fù)責(zé)，在地方由各級(jí)電力局負(fù)責(zé)。得益于其他行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和中央不斷清晰的國(guó)企改革思路，特別是十四屆三中全會(huì)確立的“轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”標(biāo)志國(guó)企改革進(jìn)入制度創(chuàng)新階段。這也促使電力行業(yè)在少走彎路的情況下，實(shí)現(xiàn)了辦電主體由政府向企業(yè)的轉(zhuǎn)變。1997年國(guó)家電力公司正式掛牌，在經(jīng)歷了一年多的雙軌運(yùn)行后統(tǒng)一完成了形式上的政企分開。同時(shí)，這一改革還得益于財(cái)稅體制的重大變革。
總體而言，這一階段初步劃分了電力行業(yè)中政府與企業(yè)的邊界，在整體經(jīng)濟(jì)體制加速改革的軌道上，電力改革搭上了經(jīng)濟(jì)體制改革的快車。當(dāng)然也要注意，日后許多電力市場(chǎng)化改革的難題也因彼時(shí)缺乏對(duì)電力市場(chǎng)化的系統(tǒng)研究而埋下了種子。
（2）5號(hào)文的性質(zhì)
實(shí)際上，在國(guó)家電力公司的成立之時(shí)，“廠網(wǎng)分離”的改革思路就已大致成型。一方面，是為了順應(yīng)20世紀(jì)80年代以來的調(diào)動(dòng)電力投資的各項(xiàng)改革，并照顧地方利益;另一方面，這是為了扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在的“重發(fā)輕輸”的電力行業(yè)局面。我們可以看到，國(guó)家電力公司確定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)之一就是推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。所以說，當(dāng)國(guó)家電力公司成立時(shí)，后續(xù)的改革已經(jīng)箭在弦上，只是當(dāng)時(shí)要從使各項(xiàng)改革政策更加具體化，還有賴于國(guó)企改革各領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)推進(jìn)。
從這個(gè)意義上講，5號(hào)文的發(fā)布可謂水到渠成。實(shí)際上，20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)初這一段時(shí)間里，國(guó)企改革的廣泛深入為國(guó)家電力公司的改革做好了充分的準(zhǔn)備?！丁熬盼濉逼髽I(yè)管理綱要》、《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)貨企業(yè)制度和加強(qiáng)管理基本規(guī)范》等指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的文件理順了國(guó)家電力公司的治理結(jié)構(gòu)，且運(yùn)行效果良好。伴隨著國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略布局調(diào)整，以及這一階段國(guó)企改革“三年脫困”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，電力體制改革獲得了非常寬松的改革空間。同時(shí)，伴隨而來的主輔分離改制分流也相應(yīng)地在電力體制改革中找到了位置，只不過后來形勢(shì)發(fā)展表明，電力改革中的主輔分離與整體國(guó)企改革的主輔分離應(yīng)有不同側(cè)重點(diǎn)。同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革也在醞釀之中，并貫穿了5號(hào)文的落實(shí)，這為日后電力行業(yè)的大發(fā)展提供了有力支持。
此外，中國(guó)與國(guó)際社會(huì)的不斷融合也為中國(guó)借鑒國(guó)際電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)提供了契機(jī)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)給5號(hào)文的最大影響，是其明確提出“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的樸素市場(chǎng)化理念。之所以稱為“樸素”是因?yàn)?號(hào)文對(duì)壟斷和競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)仍不到位，對(duì)引入電力競(jìng)爭(zhēng)的路徑和方式也主要是對(duì)國(guó)外模式的模仿，比如幾個(gè)區(qū)域市場(chǎng)對(duì)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)的探索。當(dāng)然，5號(hào)文并未諱言國(guó)際電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)其制定的影響，但實(shí)際上，彼時(shí)對(duì)很多國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的理解并不到位甚至完全錯(cuò)誤，但幸運(yùn)的是，這無礙于內(nèi)生于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的改革動(dòng)力。
所以，5號(hào)文雖名為電力體制改革，但本質(zhì)上是在電力產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行的一次深刻的國(guó)有企業(yè)改革;其名稱中的“電力”更多的是體現(xiàn)了電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要性及迫切的發(fā)展改革訴求;同時(shí)也是因?yàn)殡娏π袠I(yè)已經(jīng)是市場(chǎng)化改革起步最晚的幾個(gè)行業(yè)了。
（3）對(duì)5號(hào)文的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)
如上所述，5號(hào)文本質(zhì)上以競(jìng)爭(zhēng)為表，國(guó)企為里。其改革的重點(diǎn)在于理順政府與國(guó)有企業(yè)之間的管理關(guān)系，屬于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系調(diào)整;但傳統(tǒng)的企業(yè)內(nèi)部層級(jí)關(guān)系是否會(huì)被市場(chǎng)契約關(guān)系所代替，5號(hào)文僅給出了原則性的表述。從這個(gè)意義上講，當(dāng)時(shí)的改革無法建立起真正的市場(chǎng)。實(shí)際上，世界銀行也曾為中國(guó)給出了基于標(biāo)準(zhǔn)模型的改革建議，但基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的試點(diǎn)嘗試無一成功。
5號(hào)文是一種改革大勢(shì)下的順勢(shì)而為，但如何建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)仍缺乏清晰的框架。實(shí)際上，在當(dāng)時(shí)，打破壟斷并不具有實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)閲?guó)家電力公司自成立之初就已經(jīng)確定了至少?gòu)S網(wǎng)分離的方案，也就是說，壟斷的國(guó)家電力公司原本就是一種過渡性設(shè)計(jì)。所謂的打破壟斷，更多的是針對(duì)政企不分的傳統(tǒng)計(jì)劃而言。重要的是，在整個(gè)改革過程中，國(guó)有企業(yè)對(duì)電力行業(yè)的控制力都未曾被要求削弱，反而是要求增強(qiáng)。
這里我們僅簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)5號(hào)文中涉及電力重組的核心政策。首先，廠網(wǎng)分離和主輔分離形式上是為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是順應(yīng)自20世紀(jì)80年代以來地方積極性的釋放，助推國(guó)有企業(yè)改革。5號(hào)文與國(guó)外對(duì)廠網(wǎng)分離的變革訴求存在天壤之別，國(guó)內(nèi)的廠網(wǎng)分離根本上是因?yàn)樾枰槕?yīng)計(jì)劃體制下已經(jīng)多元的投資主體結(jié)構(gòu)，并調(diào)整有限國(guó)有電力資金的投資方向。長(zhǎng)期以來，為扭轉(zhuǎn)電力不足的局面，地方和國(guó)外投資集中于電源領(lǐng)域，電網(wǎng)投資相對(duì)薄弱，廠網(wǎng)分離本質(zhì)上是為了服務(wù)于電力國(guó)有資本的戰(zhàn)略布局調(diào)整和配置效率的提升。而國(guó)外的廠網(wǎng)分離則是基于電源的技術(shù)特征變化，特別是以CCGT（聯(lián)合循環(huán)燃?xì)獍l(fā)電）為代表的發(fā)電技術(shù)的出現(xiàn)，導(dǎo)致機(jī)組層面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性大幅下降，發(fā)電側(cè)自然壟斷屬性削弱，從而引入競(jìng)爭(zhēng)成為更好的政策選擇。有意思的是，時(shí)至今日，中國(guó)發(fā)電側(cè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征仍未表現(xiàn)出任何國(guó)外的同類特征，由此可見，當(dāng)時(shí)對(duì)國(guó)外廠網(wǎng)分離的所謂經(jīng)驗(yàn)借鑒僅是一種無意的巧合。
其次，缺乏實(shí)權(quán)的獨(dú)立監(jiān)管也無法支持競(jìng)爭(zhēng)，改革的形式意義大于實(shí)際效果。實(shí)際上，電力監(jiān)管委員會(huì)無論是在身份上還是在職權(quán)上，在其運(yùn)行的十年間內(nèi)都處于十分尷尬的地位。電監(jiān)會(huì)定位于一個(gè)事業(yè)單位，而不是具有監(jiān)管權(quán)利的職能部門;相應(yīng)地，其權(quán)力配置也不可能涉及價(jià)格和投資規(guī)制等核心權(quán)力。
2.對(duì)9號(hào)文的剖析
《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號(hào))及配套文件的主要貢獻(xiàn)在于確定了管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，并確定了促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的路徑及主要工作，然而在改革路徑上卻存在一定偏差。
(1) 管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)。
管住中間、放開兩頭并非9號(hào)文初創(chuàng)，從醞釀到落實(shí)有十年左右，最初是國(guó)家電網(wǎng)公司為應(yīng)對(duì)輸配分離的可能實(shí)施而做出的應(yīng)對(duì)策略。其基本邏輯是，在5號(hào)文確立的基本體制下，電力行業(yè)發(fā)展保持了良好勢(shì)頭，為了延續(xù)這一發(fā)展趨勢(shì)，需要的是完善機(jī)制規(guī)則。這一策略有其合理性，主要體現(xiàn)在要求加強(qiáng)針對(duì)電網(wǎng)自然壟斷性環(huán)節(jié)的規(guī)制，而這正是政府規(guī)制長(zhǎng)期缺位的環(huán)節(jié)。不過放開兩頭帶有一定的模糊性。具體而言，放開配售電業(yè)務(wù)雖帶有一定的所有制改革性質(zhì)，但這對(duì)于分離競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)難有實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn);而在自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)沒有有效分離的前提下，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)難有實(shí)質(zhì)效果;而放開發(fā)用電計(jì)劃，則是以保留計(jì)劃?rùn)?quán)力為前提的放開，難以動(dòng)搖計(jì)劃電量制度的根基。
9號(hào)文及配套文件對(duì)自2002年以來電力行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的充分認(rèn)可，決定了此輪改革不會(huì)對(duì)所有制、組織結(jié)構(gòu)和規(guī)制機(jī)制有深入的改革政策，特別是對(duì)輸配體制仍處于研究階段，決定了此輪改革政策是在既定利益格局下的調(diào)整策略。
(2) 變型的計(jì)劃電量制度
雖然9號(hào)文及配套文件提出要建立由現(xiàn)貨市場(chǎng)和中長(zhǎng)期市場(chǎng)組成的電力市場(chǎng)的遠(yuǎn)期目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)路徑設(shè)計(jì)卻出現(xiàn)偏差。9號(hào)文提出要逐步放開發(fā)用電的計(jì)劃電量制度，但“放開”的策略決定了計(jì)劃電量制度無法被“放棄”。逐步放開計(jì)劃電量制度要求政府縮小對(duì)計(jì)劃電量的干預(yù)范圍，把政府決策限于“優(yōu)先”購(gòu)電和發(fā)電，但這一權(quán)利保留足以保持整個(gè)電量分配制度的計(jì)劃本質(zhì)。其根源在于，這種放開計(jì)劃電量制度并未承認(rèn)“電力”的商品屬性，而是仍以電量為商品。這就與構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的目標(biāo)難以協(xié)調(diào)，也扭曲了相關(guān)改革政策，使相關(guān)配套均是為打造變型的計(jì)劃電量而服務(wù)。
首先，輸配電價(jià)的核算和落地均非常艱難。受制于缺少結(jié)構(gòu)重組的配合和專業(yè)成本規(guī)制的能力，獨(dú)立輸配電價(jià)的改革注定只能艱難推進(jìn)。第一，電網(wǎng)企業(yè)的成本規(guī)制長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管部門與電網(wǎng)企業(yè)間的信息不對(duì)稱長(zhǎng)期存在;第二，由于電力行業(yè)的高度專業(yè)性成本的監(jiān)審難度非常高;第三，獨(dú)立輸配電價(jià)政策的權(quán)威性仍難以落實(shí)，地方的自由裁量權(quán)仍舊較大。問題的根源在于中央部門、電網(wǎng)企業(yè)和地方政府的三重博弈。總之，在電網(wǎng)環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)未實(shí)現(xiàn)有效分離的前提下，單純的會(huì)計(jì)核算難度非常高。
其次，售電側(cè)改革可能埋下隱患。新的電量分配方式為售電公司提供了潛在收益空間，這一空間來自發(fā)電側(cè)給出的上網(wǎng)電價(jià)讓利和電網(wǎng)環(huán)節(jié)讓渡的權(quán)力租金，也就是說，這些均來自既定體制下的收益轉(zhuǎn)移，而不是來自機(jī)制創(chuàng)新。這種意義上的售電側(cè)改革要持續(xù)推進(jìn)，取決于降價(jià)空間的持續(xù)存在，然而既定利益的轉(zhuǎn)移是有限的，隨著時(shí)間的推移，其不穩(wěn)定性將日益凸顯。如果形勢(shì)變化，那么購(gòu)電成本的上升與用戶銷售價(jià)格的剛性將必然擠壓這種形式的售電公司?？梢灶A(yù)見，售電公司的倒閉和電網(wǎng)企業(yè)的兜底將不可避免。
最后，成立相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)也主要服務(wù)于電量的再分配。在競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)下，交易機(jī)構(gòu)的效率取決于監(jiān)管，所有制并不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。而如果這一交易機(jī)構(gòu)服務(wù)于變型的計(jì)劃電量分配，那么各方利益主體必然十分關(guān)注這一交易機(jī)構(gòu)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。因?yàn)楦骼嫦嚓P(guān)方都清楚，決定電量分配的力量不是競(jìng)爭(zhēng)，而是所有權(quán)。
3.深化改革接續(xù)改革紅利
9號(hào)文及配套文件的特點(diǎn)是在未明確電力商品屬性的前提下，以放開傳統(tǒng)計(jì)劃電量制度的名義，推進(jìn)了計(jì)劃電量的再分配嘗試。9號(hào)文及配套文件的出臺(tái)正值電力行業(yè)進(jìn)入產(chǎn)能過剩和需求減弱的時(shí)期。在這一背景下，通過各種方式的遠(yuǎn)期直接交易調(diào)整傳統(tǒng)的計(jì)劃電量制度，對(duì)于部分市場(chǎng)主體承接利益轉(zhuǎn)移、爭(zhēng)取優(yōu)勢(shì)地位有助力作用，因此成為地方?jīng)Q策者所青睞的政策手段。這種新型計(jì)劃電量制拋棄了完全平均主義的做法，轉(zhuǎn)而使用一些帶有競(jìng)爭(zhēng)色彩的手段，在一定范圍內(nèi)能夠提升電量分配的效率。不過如前所述，這并非電力競(jìng)爭(zhēng)。而且，這種電量分配方式依附于傳統(tǒng)的電力調(diào)度體制，受調(diào)度體制約束，規(guī)模難以擴(kuò)大，這也就從技術(shù)上決定了這一市場(chǎng)必然只是少數(shù)市場(chǎng)主體受益的歧視性安排。
這種變型的計(jì)劃電量制度的最大影響在于，從整個(gè)系統(tǒng)層面角度而言，能夠進(jìn)入且通過這種電量分配獲得利益并生存的企業(yè)是否是最有效率的企業(yè)，是否是系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)所需的企業(yè)，以及是否是改善能源結(jié)構(gòu)所需要的企業(yè)，是電量分配制度本身無法決定的，而是取決于這一制度的設(shè)計(jì)者，也就是說，最根本的配置力量仍然來自計(jì)劃。此外，這種設(shè)計(jì)難以保證電量?jī)r(jià)格的準(zhǔn)確，更無法提供長(zhǎng)期投資的合理信號(hào)，且易受市場(chǎng)勢(shì)力的影響，因此也很難將電力體制改革維持在市場(chǎng)化的方向上。
相比于5號(hào)文，9號(hào)文豐富了電力市場(chǎng)建設(shè)的基本內(nèi)容，但在政策落實(shí)上采取了保守的改革路徑。從性質(zhì)看，5號(hào)文是覆蓋所有制改革、結(jié)構(gòu)重組、機(jī)制設(shè)計(jì)和規(guī)制改革的全方位改革方案，旨在改變電力行業(yè)的發(fā)展方式;而9號(hào)文則著力于對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的嘗試，主要是為調(diào)整傳統(tǒng)體制下的利益分配格局。造成這種差異的原因在于，此輪電力體制改革將改革視角局限于電力行業(yè)內(nèi)部，而未與深層次的體制改革相結(jié)合，這在導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)改革紅利難以持續(xù)釋放的同時(shí)，也給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利的釋放帶來了障礙，因?yàn)橹T多改革政策在根本上缺乏由相關(guān)體制改革所帶來的激勵(lì)轉(zhuǎn)變。
進(jìn)一步深化電力體制改革，必須將體制改革向縱深推進(jìn)，將電力體制改革與國(guó)資國(guó)企體制改革、財(cái)稅體制改革與政府管理體制改革緊密結(jié)合，將電力發(fā)展的指導(dǎo)思想切實(shí)轉(zhuǎn)移到依靠市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的道路上來。目前，9號(hào)文確定的改革內(nèi)容著力探索行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)構(gòu)建，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，5號(hào)文確定的電力體制改革框架仍具有指導(dǎo)意義。兩輪電力體制改革方案分別側(cè)重體現(xiàn)了改革的多元性和專業(yè)性。缺乏多元的體制變革，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以公平、可持續(xù)和有效率，目前諸多旨在構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的專業(yè)改革政策的效果也難以維系。因此，未來則要進(jìn)一步尋求電力體制改革多元性和專業(yè)性相融合的頂層設(shè)計(jì)方案。總體而言，要通過國(guó)資國(guó)企體制改革，徹底改變國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體參與電力市場(chǎng)的參與激勵(lì)，將電力國(guó)企參與電力市場(chǎng)的基本激勵(lì)從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi);要通過財(cái)政體制改革和政府管理體制改革，理順政府參與電力市場(chǎng)改革與運(yùn)行的方式;電力市場(chǎng)模式和監(jiān)管體制的選擇須與多元體制改革政策相配套。唯此，才能保證電力市場(chǎng)化改革之路能夠“不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)”。
六、結(jié)語(yǔ)
本文建立起了系統(tǒng)的理論框架剖析中國(guó)的電力體制改革問題，既展示了電力市場(chǎng)化內(nèi)容的豐富與復(fù)雜，也強(qiáng)調(diào)了中國(guó)電力體制改革的特殊性。中國(guó)電力體制改革與國(guó)際電力市場(chǎng)改革相比有共同性，內(nèi)容同樣涉及所有制、結(jié)構(gòu)重組、機(jī)制設(shè)計(jì)和規(guī)制改革等方面，但中國(guó)獨(dú)特的制度背景決定了改革的具體表現(xiàn)形式完全不同于其他國(guó)家。
國(guó)企改革紅利與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利共同存在于中國(guó)電力市場(chǎng)化進(jìn)程中，但在不同階段，其相對(duì)貢獻(xiàn)存在差異。在 2002年之后的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，國(guó)企改革紅利一直是推動(dòng)中國(guó)電力行業(yè)發(fā)展的主要因素，但隨著形勢(shì)的變化，在新一輪電力體制改革背景下，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利接續(xù)國(guó)企改革紅利已成為改革的主題。
5號(hào)文確定的改革本質(zhì)上屬于國(guó)有企業(yè)改革，雖然它沒有在市場(chǎng)建設(shè)上取得突破，但相比9號(hào)文是一個(gè)系統(tǒng)完整的改革方案。在9號(hào)文確定的改革路徑下，關(guān)鍵性體制改革內(nèi)容未得到有效體現(xiàn)，難以保證電力體制改革正確還原電力商品屬性，從而使當(dāng)前的市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)表現(xiàn)為對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃電力制度的調(diào)整。
5號(hào)文與9號(hào)文分別體現(xiàn)了電力體制改革的多元性和專業(yè)性，并共同體現(xiàn)了電力體制改革的復(fù)雜性。目前改革進(jìn)程中面臨的種種困難，恰恰反映出中國(guó)電力體制改革仍缺乏統(tǒng)馭全局的頂層設(shè)計(jì)方案，也未能準(zhǔn)確把握以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利接續(xù)國(guó)企改革紅利的主線。不過，隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累將能使我們不斷看清電力市場(chǎng)之路的方向與路徑。從這個(gè)意義上講，進(jìn)一步融合5號(hào)文和9號(hào)文所共同體現(xiàn)的改革理念，形成科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)恰是電力體制改革取得成功的希望所在!
