電改成績斐然但也存在諸多問題
國家發(fā)展改革委市場與價格研究所劉樹杰、楊娟：
新一輪電力市場化改革轟轟烈烈，從“降電價”角度看，成績斐然。但從市場化改革的核心——競爭性電力市場建設(shè)角度看，進(jìn)展并不明顯。
第一，大用戶“直接交易”有利無責(zé)。從遵循“交易自由、自負(fù)其責(zé)”這一市場經(jīng)濟(jì)的基本法則來看，現(xiàn)行大用戶“直接交易”，有“雙邊交易”之形，無“雙邊交易”之實：一是發(fā)電企業(yè)能夠與之直接交易的大用戶，并非基于市場選擇，而是由地方政府確定，具有明顯定向優(yōu)惠性質(zhì)。二是沒有“平衡機(jī)制”。被準(zhǔn)入的大用戶們得到了降價的好處，但不平衡的責(zé)任卻仍由其他用戶承擔(dān)。因此，這樣的“直接交易”達(dá)到一定規(guī)模后，必將不可持續(xù)。“直接交易”的合理歸宿，取決于電力交易模式的選擇。
第二，“售電側(cè)切入”被稱為此輪電力體制改革的最大亮點，但這一“亮點”并不符電力市場化改革的內(nèi)在邏輯。因為售電側(cè)競爭的前提是批發(fā)競爭，未建批發(fā)市場而推動零售競爭，零售競爭就是無源之水、無本之木。所以，盡管各試點地區(qū)售電企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但直至今日，真正有電可售的仍如鳳毛麟角，各地“售電側(cè)改革”試來試去，最終還是以“直接交易”為主要內(nèi)容。
第三，電力交易中心定位不清。既然建立跨省區(qū)域電力市場，為何每個省都建電力交易中心？這些省電力交易中心與區(qū)域電力市場是什么關(guān)系？如果這都沒想清楚，是不是在浪費公共資源？我國的“電力交易中心”，不應(yīng)糾纏于“控股”問題，而應(yīng)把重點放在合理布局與功能定位上。在已布局跨省區(qū)域電力市場的地區(qū)，不應(yīng)再建“省級電力交易中心”。在合理布局基礎(chǔ)上，還應(yīng)基于交易模式確定其功能及其與系統(tǒng)運行機(jī)構(gòu)的關(guān)系?！半娏灰字行摹倍ㄎ粸楣矙C(jī)構(gòu)較為適宜。據(jù)此，所有的場內(nèi)交易（無論是電力庫模式的單一現(xiàn)貨市場，還是“雙邊交易”模式中的日前市場和平衡市場），只應(yīng)由一個機(jī)構(gòu)組織，因而“電力交易中心”應(yīng)與系統(tǒng)運行機(jī)構(gòu)“合二為一”。
第四，電力市場建設(shè)的頂層設(shè)計并未得到應(yīng)有重視。電力交易模式模糊不清、電力市場布局缺乏明確目標(biāo)與實施路徑。
現(xiàn)行輸配電價改革與市場化貌合神離
中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任馮永晟：
現(xiàn)行輸配電價政策是否與市場化方向相適應(yīng)？目前來看，似乎很難得到肯定結(jié)論，二者之間反而有貌合神離之嫌。正在逐步推行的輸配電價仍是基于普通商品規(guī)制定價理論的寬泛概念。由于此輪改革尚缺乏清晰的競爭性電力市場藍(lán)圖，使所謂的輸配電價成為一種混同多種電網(wǎng)服務(wù)的“打包電價”（經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的混同均衡，由于能夠分別定價的服務(wù)取決于未定的市場機(jī)制設(shè)計，因此還不宜使用捆綁定價的概念），即將電網(wǎng)企業(yè)看作“黑箱”，一頭進(jìn)去發(fā)電量，另一頭出來輸配電量，中間所需的除發(fā)電之外的各類系統(tǒng)服務(wù)都被包括在了輸配之中。遺憾的是，現(xiàn)行輸配電價政策顯然不是基于電力市場的電網(wǎng)服務(wù)定價理念，而是嫁接了普通自然壟斷行業(yè)的成本加成理念?，F(xiàn)行輸配電價政策的定價是以傳統(tǒng)體制下電網(wǎng)企業(yè)定位為出發(fā)點，將系統(tǒng)和市場運營功能包括在了所有者功能之中，完全忽略了體制變化對電網(wǎng)企業(yè)功能和定位的可能影響，及由此導(dǎo)致的定價依據(jù)的變化?，F(xiàn)行政策本質(zhì)上并未體現(xiàn)電力行業(yè)和電力商品的特殊性?，F(xiàn)行輸配電價政策與電力市場設(shè)計遠(yuǎn)未有效銜接，很難稱之為電力市場化改革的一部分，最多是在完成自2002年以來應(yīng)該但一直未完成的基本財務(wù)分離。
輸配電價政策的缺陷反映的是整個電改的問題。由于缺乏系統(tǒng)性設(shè)計和對各主要改革政策的綜合權(quán)衡、協(xié)調(diào)，輸配電價、市場交易、交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)等改革實際上都是在各自為戰(zhàn)，其結(jié)果是隨著時間推移，各項改革均暴露出越來越多需要系統(tǒng)推進(jìn)才能解決的問題，在某些領(lǐng)域，“退”和“進(jìn)”甚至又重新成為討論的焦點，這不能不引起重視。更應(yīng)該重視定價政策效果發(fā)揮所面臨的困難，以及對電力市場化進(jìn)程的各類潛在影響，主要從三個方面考慮。第一，保持傳統(tǒng)電網(wǎng)投資激勵，政策推進(jìn)面臨較大難度。第二，縮小競爭性市場設(shè)計的可選集合，制約改革路徑選擇。第三，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化需要，維持電力整體利益格局。
機(jī)制有效、可控的前提是讓電力市場充分發(fā)揮作用
國家發(fā)展改革委能源研究所高級研究員韓文科：
此輪電改新的方向，將是以市場為主導(dǎo)的電力交易模式。沒有了政府計劃，就得要讓機(jī)制實施有力、有效、可控。而有效機(jī)制的前提，是在把握方向的基礎(chǔ)上，讓電力市場充分發(fā)揮作用。把握方向，即是保證市場化的方式。
在具體領(lǐng)域，就需要讓市場規(guī)律發(fā)揮作用。比如可再生能源領(lǐng)域，我們需要明確“電力市場首先以市場為主”的理念，把可再生能源落實在電力市場的設(shè)計中。未來，當(dāng)電力市場在運行中，不用額外的政策，就可以體現(xiàn)其優(yōu)先權(quán)，讓光伏、風(fēng)電、水電等能源根據(jù)不同特點，在市場交易中呈現(xiàn)出自己真正的價值，最終實現(xiàn)更多的消納。
電力行業(yè)作為能源領(lǐng)域的一個核心，與上下游存在著聯(lián)動作用。因此，只有堅持市場調(diào)節(jié)，才能以電力改革帶動能源行業(yè)改革，最終讓煤炭、石油、可再生能源等諸多環(huán)節(jié)進(jìn)入良性循環(huán)中。當(dāng)前，隨著電力市場推動逐漸深入，煤炭行業(yè)也已經(jīng)反饋出很多市場化的信號。比如煤炭的價格、煤炭的供需、煤炭質(zhì)量要求。
下一步，“接地氣”“市場化”帶來的新挑戰(zhàn)，將是監(jiān)管。當(dāng)前，電改相關(guān)的政策對于監(jiān)管的要求非常明確，相對專業(yè)、相對獨立的管理方式，增加了管理的可信性和權(quán)威性。但我認(rèn)為，監(jiān)管是否有效，更大程度上取決于出手能否及時。在如何及時監(jiān)管的問題上，美聯(lián)儲的經(jīng)驗值得借鑒。
而電力市場的監(jiān)管，應(yīng)該從建立市場的初期同步進(jìn)行，不能等到市場建立到一定成熟才出現(xiàn)。在監(jiān)管的模式上，應(yīng)當(dāng)堅持相對獨立和有針對性的原則，不能籠統(tǒng)化，也不應(yīng)過于強(qiáng)勢。無論是監(jiān)管還是放松，兩者是相輔相成的。
不能因爭權(quán)耽誤電改成敗要有衡量標(biāo)準(zhǔn)
清華大學(xué)教授夏清：
新一輪電力體制改革持續(xù)至今，售電市場的放開令人矚目。實際情況是，在售電主體積極參與下，雖然大用戶直購電已經(jīng)形成一定體量，但也暴露出很多問題，甚至可以用舉步維艱來形容。
“九號文”發(fā)布至今，相關(guān)部門出臺了很多配套文件，但在改革進(jìn)行中，有三大矛盾不能回避，在各方博弈中，反而耽擱了電力體制改革的進(jìn)程。
一是各級政府不同部門間不協(xié)同，如國家發(fā)展改革委內(nèi)不同部門，地方政府的經(jīng)信委、發(fā)改委之間的不協(xié)同等等。
二是中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異。中央政府希望通過市場來配置資源；而地方政府理解僅僅是降電價，希望通過推動電力市場降價，改善投資環(huán)境，防止經(jīng)濟(jì)下滑，而不是由市場形成價格，讓價格調(diào)節(jié)市場的供求關(guān)系。
三是電力企業(yè)與政府之間的博弈，前者希望形成國家與省級市場的架構(gòu)，而后者則希望以區(qū)域市場為主；前者希望成立電網(wǎng)公司全資公司的交易機(jī)構(gòu)，而后者希望成立股份制的交易機(jī)構(gòu)。這些矛盾的本質(zhì)是爭奪對電力資源配置的權(quán)利。事實上，交易機(jī)構(gòu)是市場規(guī)則的執(zhí)行者，不應(yīng)該有任何利益相關(guān)方參股；對市場規(guī)則的訴求應(yīng)在市場管理委員會上表達(dá)。如果我們在改革的初期，糾纏于交易機(jī)構(gòu)的股權(quán)，可能整個改革跑偏、走彎路，而且不要給未來交易機(jī)構(gòu)真正獨立留有后遺癥。是搞國家電力市場還是區(qū)域市場，應(yīng)該尊重市場成員的選擇權(quán)和市場自然發(fā)育過程，哪一級市場交易量做大了，這個市場就形成了。當(dāng)前我們不應(yīng)糾纏于做市場的權(quán)利，而是應(yīng)考慮如何讓市場盡快的動起來。
有必要對地方主導(dǎo)的改革進(jìn)行強(qiáng)制約束
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)：
從具體執(zhí)行來看，目前新電改似乎主要由地方政府來牽頭推進(jìn)，現(xiàn)在看來存在一些問題。以省為基礎(chǔ)進(jìn)行電力體制改革，主要成果通過交易電價大幅度下降，可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況來考慮問題，希望把較低的電價轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)貙嶓w經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去，這與電力改革要打破省間壁壘的初衷可能背道而馳。不過，一旦電力供給緊張，或者煤價再大幅度上漲的話，地方政府會不會倒過來為市場化改革設(shè)置各種各樣的障礙？因此需要由中央進(jìn)行有效的頂層設(shè)計，電改必須能夠推進(jìn)協(xié)調(diào)區(qū)域之間的能源資源流動和配置，在這些問題上，有必要對地方主導(dǎo)的改革進(jìn)行強(qiáng)制約束。地方電力改革不能各行其是，甚至可能是綁架電改，讓改革碎片化，必須要與中央的電力改革原則和頂層設(shè)計的精神保持一致，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入整體改革的大盤子統(tǒng)籌考慮，才能實質(zhì)性推動改革進(jìn)程，并真正享受到改革紅利。
建立對電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機(jī)制
中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授鄭新業(yè)：
電改急需應(yīng)對的一個挑戰(zhàn)，是對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管問題。
改革文件對監(jiān)管要求說得太死了，“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，本質(zhì)上就是成本價格定價法，這種監(jiān)管方法有一個出了名的壞處：只要核定的收益率比企業(yè)融資成本高，企業(yè)就有動機(jī)去借錢擴(kuò)充資產(chǎn)，這會導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)的資產(chǎn)不斷膨脹，降低其運行效率。這種監(jiān)管辦法還會遭遇“準(zhǔn)許成本”不可監(jiān)管性挑戰(zhàn)。
目前來看，電力監(jiān)管面臨著沒有法源、沒有人力、沒有資金的窘境，實際上就是“黔之驢”，根本沒有辦法對被監(jiān)管對象形成威懾力。尤其是在電力這種專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，行標(biāo)就是國標(biāo)，企業(yè)不遵守規(guī)則的可能性更大。因此，將更多的激勵性監(jiān)管措施引入電改、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、擴(kuò)充監(jiān)管力量、培育第三方獨立評估機(jī)構(gòu)，是未來落實“管住中間”原則不得不進(jìn)行的工作。
建立對電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機(jī)制。首先，大力加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。其次，開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點。由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價格監(jiān)管部門之間信息不對稱，電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國際經(jīng)驗看，“成本加成”定價法下，電力企業(yè)容易產(chǎn)生上下游利益輸送等問題。我國地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致，對電網(wǎng)投資的需求也存在差異，先在具備條件的地區(qū)探索開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點切實可行。
再次，探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度。電網(wǎng)輸配電價格監(jiān)審屬于事前監(jiān)管，有效資產(chǎn)、準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)入收益依賴于對監(jiān)管期內(nèi)投資、電量的預(yù)測。也就是說，未來輸配電成本的高低在很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策。
第四，建立電網(wǎng)非輸配電資產(chǎn)剝離機(jī)制。在改革輸配電價形成機(jī)制的過程中，電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本的界定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確，與輸配電不相關(guān)的電網(wǎng)資產(chǎn)需要從電網(wǎng)企業(yè)剝離。為此，要完善輸配電成本核算制度、嚴(yán)格輸配電成本監(jiān)審制度，減少可能發(fā)生的“利益輸送”。
電改要進(jìn)一步提升電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率
中國社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員鄭世林：
就電力體制改革看，各方達(dá)成共識的是市場化的改革方向。以眼下最熱的售電側(cè)放開為例，目前來看，最積極的莫過于發(fā)電企業(yè)，而這類企業(yè)之所以愿意進(jìn)入，并非因其有競爭的動力，而在于其能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)售一體化，從而既可以提高發(fā)電效率，又能固化市場份額。但是，發(fā)售的一體化在帶來局部的、個別市場主體的收益時，卻未必能夠提升系統(tǒng)的資源配置效率和社會福利。實際上，目前普遍所理解的售電側(cè)放開更像是一種簡單的利益再調(diào)整。從整個電力市場的效率和社會福利角度而言，恐怕難說是積極的改進(jìn)。
由此可見，電力體制改革必須重視方法論，從實際出發(fā)解決問題。未來進(jìn)一步提升電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率，要在9號文的指導(dǎo)思想下，做到以下兩點：
一是堅持市場化改革方向，允許不同所有制企業(yè)進(jìn)入。允許非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，有利于建立一個多種所有制并存的競爭性電力市場，且倒逼電力國企實行改革。
二是在零售側(cè)引入競爭因素，減少售電中介，做到直接到戶，改善對居民的售電“到戶服務(wù)”（抄表到戶、核算到戶、收費到戶、服務(wù)到戶），讓居民使用較低電價、享受較好電力服務(wù)。
強(qiáng)調(diào)清潔和高效發(fā)展使市場化改革與“能源雙控”同向
華北電力大學(xué)教授、中國能源政策研究中心主任王鵬：
為實現(xiàn)9號文件明確的既定改革任務(wù)，避免電力改革陷入泥潭，要求我們“跳出電力看電力”，實施“124”方案，具體講就是“堅定一個方向、把握兩個大局、抓住四個重點”。
一個方向，即堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅定不移推動電力工業(yè)市場化改革，使市場在資源配置中起決定性作用。
兩個大局，一是電力改革服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局。改革是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，是改革成效評價的根本標(biāo)準(zhǔn)；面對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢新問題，2017年電力改革應(yīng)善用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，“放開兩頭”和“管住中間”雙管齊下，通過市場有效競爭，通過有力、有效約束輸配電成本，維持和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動能。二是電力改革服務(wù)于能源革命和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大局。面對能源革命的迫切要求和既定的國家能源戰(zhàn)略及“十三五”能源規(guī)劃，2017年電力改革應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)清潔和高效發(fā)展，通過完善和創(chuàng)新制度，使市場化改革與“能源雙控”同向，支持環(huán)保高效機(jī)組通過直接交易多發(fā)電，支持可再生能源通過科學(xué)調(diào)度交易多發(fā)電。不斷優(yōu)化調(diào)整節(jié)奏，與上下游行業(yè)密切協(xié)同，積極落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的舉措。
四個重點，一是繼續(xù)深化改革實踐。尊重基層首創(chuàng)精神，豐富電力改革內(nèi)涵，支持廣東、重慶、云南、貴州、蒙西等地改革縱深發(fā)展，協(xié)調(diào)推動京津冀電力改革取得實質(zhì)性突破，支持東北輔助服務(wù)專項試點務(wù)實探索，抓好100個左右新增配電業(yè)務(wù)專項試點落地，強(qiáng)化核定輸配電價的應(yīng)用工作。二是加快完善符合中國國情的電力市場體系。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)電力資源、負(fù)荷特性、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)等因素，抓緊明確符合本地實際的電力市場分散式或集中式的具體模式，像抓中長期交易一樣抓現(xiàn)貨市場及輔助服務(wù)機(jī)制建設(shè)，銜接好規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營、退出等市場各環(huán)節(jié)；進(jìn)一步明晰改革實操施工圖，給社會明確市場預(yù)期，早謀劃早落實。三是抓緊對重點省區(qū)開展電力改革成效評估工作。建立科學(xué)評價機(jī)制，對改革效果進(jìn)行全面評估，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的明確要求。電力改革成效評估應(yīng)立足于肯定成績、指出問題、以評促建，確保各地落實中發(fā)9號文件和國家發(fā)展改革委批復(fù)方案不走偏、不拖延。四是做好重大問題研究工作。面對深化電力體制改革和“放管服”改革中暴露出的一些突出問題，深入一線調(diào)查研究，務(wù)實而非本本主義地提出對策建議。加快能源行政管理體制優(yōu)化調(diào)整問題研究，謀求通過新一屆政府可能的機(jī)構(gòu)改革來解決。
通過電改解困可再生能源消納難題
國家發(fā)展改革委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心研究員姜克雋：
作為二次能源的電力，承接著一次能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重?fù)?dān)，而電力體制改革成為解困可再生能源消納難的希望所在。
破解可再生能源消納難，可以在電改中引入清潔電力機(jī)制，即在電力傳輸?shù)闹卸私梃b國際通行的綠色電力調(diào)度，在末端對各省清潔電力消費實行配額制。綠色電力調(diào)度是一種國際化選擇，我們可以引入。在做電力采購的時候，將可再生能源定價為零或很低的價格，使其在競價排序的時候，始終排在前列，電力客戶最先使用的也都是可再生能源，之后才是其他能源，這就可以使可再生能源多發(fā)多用。
但在發(fā)電端，上網(wǎng)電價放開，意味著清潔能源要以低于自身成本的價格來與煤電競爭，促進(jìn)清潔能源發(fā)展，補(bǔ)貼還得持續(xù)。應(yīng)對清潔能源補(bǔ)貼缺口問題，有提高居民用電價格和對煤電征收碳稅兩種方式。其中，碳稅傳導(dǎo)機(jī)制可以有兩種，一是用征收的碳稅補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電，預(yù)計千萬元碳稅即可解決現(xiàn)在的可再生能源補(bǔ)貼難題；二是改善現(xiàn)在的碳配額交易制度，實行一旦排放溫室氣體就征收碳稅，提升煤電企業(yè)發(fā)電成本，預(yù)計每度電成本增加3～5分錢，這樣可再生能源與煤電成本基本相當(dāng)，增強(qiáng)了市場競爭力。
電力消費的最終趨勢是，煤電會主要擔(dān)任調(diào)峰的角色，但僅僅給予電量電價肯定不足以覆蓋其成本，可以按照國際通行的做法，給予煤電容量電價，讓煤電負(fù)擔(dān)的成本與社會其他產(chǎn)業(yè)成本達(dá)到一個平衡，從而實現(xiàn)能源安全與二氧化碳減排的雙重目標(biāo)。
