一、近年國際能源形勢新變化新特點(diǎn)
?。ㄒ唬夂蜃兓偈故澜缒茉聪M(fèi)結(jié)構(gòu)呈低碳化、清潔化趨勢。近年來，由溫室氣體排放引發(fā)的全球氣候變化問題，使得建立低碳社會、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)逐步成為國際社會共識。各國紛紛將注意力轉(zhuǎn)向發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)以降低能耗和減少排放，以風(fēng)能、核能、生物能、太陽能等為代表的新能源獲得快速發(fā)展，世界能源消費(fèi)低碳化、清潔化趨勢逐漸顯現(xiàn)。
?。ǘ﹪H金融危機(jī)為新能源與可再生能源快速發(fā)展帶來契機(jī)。金融危機(jī)后，許多國家將發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)作為應(yīng)對金融危機(jī)、加強(qiáng)本國能源安全與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要舉措，紛紛制定“綠色能源計劃”和“綠色能源新政”，給予新能源和可再生能源前所未有的政策支持。美國頒布《未來能源安全圖》和《美國清潔能源與安全法案》，計劃在未來十年投資1500億美元，用于清潔能源開發(fā)、發(fā)展下一代生物燃料和燃料基礎(chǔ)設(shè)施。日本在福島事故后積極尋找可再生能源替代核電，而印度和巴西等新興經(jīng)濟(jì)體也相繼制定適合其國情的新能源發(fā)展戰(zhàn)略。從各國的戰(zhàn)略決策看，以核能、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能為代表的新能源技術(shù)將持續(xù)突破，其發(fā)電成本的下降速度很可能大大超出預(yù)測。而以智能電網(wǎng)、大規(guī)模儲能電池為代表的配套技術(shù)的良好預(yù)期將進(jìn)一步拉動新能源發(fā)展，提高其在能源結(jié)構(gòu)中的份額。因此，美國專家預(yù)言，可再生能源與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的結(jié)合將有可能引發(fā)人類歷史上第三次工業(yè)革命，成為世界經(jīng)濟(jì)新的增長引擎。
?。ㄈ╉搸r氣革命使美國能源獨(dú)立成為可能并正在撼動全球天然氣格局。近年來的頁巖氣革命使得美國能源獨(dú)立之路向前邁進(jìn)了一大步。美國頁巖氣產(chǎn)量從2000年122億立方米爆發(fā)式增長至2011年的1800億立方米，占其國內(nèi)天然氣產(chǎn)量的比重升至34%左右，已于2009年超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產(chǎn)國。目前，美國的部分石油開始被所天然氣替代，能源進(jìn)口的比重不斷降低，自給率逐步上升。2005－2010年，美國石油自給率從30.1%上升至49.5%，一次性能源自給率從69.2%上升至78%。頁巖氣革命不僅逆轉(zhuǎn)了美國天然氣進(jìn)出口局面，并可能進(jìn)一步改寫全球天然氣市場格局。據(jù)美國能源信息署（EIA）預(yù)計，美國將在2016年成為液化天然氣（LNG）凈出口國，2021年成為總體天然氣凈出口國，2025年成為管道天然氣凈出口國。
?。ㄋ模┤毡靖u核事故影響全球能源格局。日本的福島核事故不僅影響了世界核電發(fā)展進(jìn)程，而且對全球能源開發(fā)利用方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。日本宣布中止核能發(fā)展計劃，德國、瑞士、意大利選擇棄核，法國、英國、瑞典表示將繼續(xù)開發(fā)利用核能但更加注重安全，美國也要求加大核電安全檢查監(jiān)督。國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）估計，全球核電裝機(jī)容量將比原規(guī)劃下降10%－50%，即5500萬千瓦－2.75億千瓦，由此將造成國際電力供應(yīng)的巨大缺口。這些缺口需要由油、氣、煤等化石能源以及水能、風(fēng)能、太陽能等可再生能源來填補(bǔ)，世界能源格局勢必隨之發(fā)生變化。
（五）地緣政治對世界能源市場的影響正在加深。從北非的馬格里布到波斯灣，從波斯灣到里海，再到俄國西伯利亞和其遠(yuǎn)東地區(qū)巨大的地理帶，未來幾十年內(nèi)是世界油氣的主要供應(yīng)源，為“石油心臟地帶”。世界性的油氣需求主要在“石油心臟地帶”外部的兩側(cè)。近年來，一些能源消費(fèi)大國為爭奪能源頻頻介入這些能源富集地區(qū)，加劇了該地區(qū)的政治動蕩和民族沖突。同時，這些地區(qū)的政治局勢又影響到國際能源市場走勢。2011年，中東和北非政治局勢動蕩和今年伊朗等國家緊張局勢成為油價高漲主要推動力，地緣政治對世界能源市場的影響正在加深。
二、當(dāng)前我國能源發(fā)展面臨的突出問題
上述國際能源形勢新變化對我國能源發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)，并與能源領(lǐng)域長期和短期的固有矛盾相互交織，構(gòu)成了影響我國未來能源發(fā)展的突出問題。
?。ㄒ唬┵Y源約束加劇。中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67％、5.4％和7.5％。近年來能源消費(fèi)總量增長較快，隨著未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的提速，我國近中期能源消費(fèi)還將繼續(xù)增長，資源約束矛盾將加劇。
?。ǘ┉h(huán)境承載力不足?；茉刺貏e是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴(yán)重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細(xì)顆粒物（PM2.5）等污染加劇。未來相當(dāng)長時期內(nèi)，化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中仍占主體地位，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉(zhuǎn)型。
（三）能源效率不高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式依然粗放，能源結(jié)構(gòu)不合理，能源技術(shù)裝備水平低，單位產(chǎn)值能耗不僅遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，也高于巴西、墨西哥等一些新興工業(yè)化國家。第二產(chǎn)業(yè)能耗比重過高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高載能產(chǎn)業(yè)用能約占能源消費(fèi)總量的50%。單純依靠增加能源供應(yīng)，難以滿足持續(xù)增長的消費(fèi)需求。
?。ㄋ模┠茉窗踩蝿輫?yán)峻。近年來，我國石油生產(chǎn)和消費(fèi)之間的缺口不斷擴(kuò)大，每年達(dá)2億噸以上，石油對外依存度從本世紀(jì)初的32％上升至目前的57％，成為僅次于美國的世界第二大原油進(jìn)口國。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對油品的巨大需求和石油供應(yīng)能力不足之間的矛盾已經(jīng)成為我國近中期面臨的重大挑戰(zhàn)之一。與此同時，我國油氣進(jìn)口來源相對集中，受地緣政治和軍事力量影響，進(jìn)口通道受制于人，遠(yuǎn)洋運(yùn)輸能力不足，能源儲備規(guī)模較小，能源保障能力脆弱。
?。ㄎ澹w制機(jī)制亟待改革。能源體制機(jī)制深層次矛盾不斷積累，煤電矛盾反復(fù)發(fā)作，天然氣和發(fā)電企業(yè)的政策性虧損嚴(yán)重，新能源并網(wǎng)消納和分布式能源發(fā)電上網(wǎng)受到電力體制制約，價格機(jī)制尚不完善。民間資本進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)的“玻璃門”、“天花板”問題，行政壟斷、市場壟斷和無序競爭競爭并存等體制機(jī)制約束，成為促進(jìn)能源科學(xué)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。
三、我國未來能源發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)明確的幾個重大問題
我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速階段，未來10－20年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、公共交通和居民生活對能源的需求必將不斷增加，在中長期內(nèi)將面臨需求增長和供給不足的矛盾。在內(nèi)、外環(huán)境發(fā)生快速變化的情況下，未來我國能源戰(zhàn)略需要在能源生產(chǎn)、消費(fèi)、輸送、結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制等環(huán)節(jié)明確以下幾個重大問題。
?。ㄒ唬┠茉瓷a(chǎn)：兼用兩個市場還是能源自給？近十年來，我國石油、天然氣等對外依存度不斷提高，即使是儲量豐富的煤炭資源也出現(xiàn)大量進(jìn)口，能源自給率下降，能源安全形勢堪憂。由于需求旺盛且不掌握定價權(quán)，近年來我國在國際能源價格的持續(xù)上漲的背景下付出了巨大的能源采購成本，并不時受到“中國能源威脅論”雜音的干擾。因此，在能源發(fā)展戰(zhàn)略上，是利用國內(nèi)國外兩種資源、兩個市場繼續(xù)擴(kuò)大進(jìn)口，還是致力于提高自給率走能源獨(dú)立之路，是個必須要明確的重大問題。
?。ǘ┠茉聪M(fèi)：節(jié)能如何落實？我國節(jié)能潛力巨大，以往相當(dāng)長時期內(nèi)我們對節(jié)能沒有給予足夠重視。實際上，能源需求的基本公式應(yīng)該是：能源需求量=節(jié)能量+能源供給量。在能源需求量既定和資金量有限時，要保證多少能源供給和多少節(jié)能，取決于投入。也就是說，政府投入和公共政策的引導(dǎo)，對能源消費(fèi)至關(guān)重要。近幾年，我國將節(jié)能優(yōu)先上升到國家戰(zhàn)略高度，并開始控制能源強(qiáng)度和消費(fèi)總量。但從落實情況看，效果不是很理想，資金投入不夠，行政手段多，市場手段少，還沒有建立起從企業(yè)到個人自覺節(jié)能的長效機(jī)制。
?。ㄈ┠茉摧斔停杭惺竭h(yuǎn)距離輸送還是分布式就地利用？由于能源負(fù)荷中心與能源生產(chǎn)中心呈逆向分布，我國對新能源電力采用了“大規(guī)模—高集中—遠(yuǎn)距離—高電壓輸送”的開發(fā)模式。集中式遠(yuǎn)距離的能源輸送方式不僅需要大量投資，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的并網(wǎng)和消納的問題，而且長距離線損和層層變損對整個大系統(tǒng)，特別是對受端電網(wǎng)安全運(yùn)行和電能質(zhì)量會帶來較大負(fù)面影響。從電能屬性看，間歇性、隨機(jī)性和稀薄性的特點(diǎn)決定了風(fēng)電、太陽能等新能源電力宜采用分散開發(fā)、分散利用的發(fā)展思路，就近接入中低壓電網(wǎng)，就地、就近消納，世界上新能源利用率高的國家莫不如此。北歐諸國風(fēng)電機(jī)組星羅棋布、三三兩兩，有許多是單臺接入20千伏－10千伏以及電壓等級更低的電網(wǎng)，大都直接接到供電系統(tǒng)。德國光伏發(fā)電容量2011年底達(dá)到2300萬千瓦，與我國三峽水電站裝機(jī)規(guī)模相當(dāng)，基本上也都是分散建在用電戶屋頂，分布式接入系統(tǒng)。我國今后的能源規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局是否應(yīng)該重新評估能源集中式輸送和分布式利用的利弊，需要引起足夠重視。
?。ㄋ模┠茉唇Y(jié)構(gòu)：怎樣處理傳統(tǒng)化石能源與清潔能源關(guān)系？發(fā)達(dá)國家近幾年來清潔能源發(fā)展很快，頁巖氣革命正在改變美國能源結(jié)構(gòu)乃至世界能源版圖。在此背景下，我國如何處理傳統(tǒng)化石能源與清潔能源關(guān)系，如何應(yīng)對美國頁巖氣革命的影響？應(yīng)該看到，歐美國家之所以大力發(fā)展清潔能源，一個大的前提是這些國家已基本完成工業(yè)化和城市化，總能耗不再增長，或者是增長很少，新興能源主要是補(bǔ)充和逐步替代增加部分的化石能源。而資源稟賦和發(fā)展階段決定了我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和火電為主的電力格局短期內(nèi)難以改變，加上本身的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)性約束，新能源在相當(dāng)長時期內(nèi)只能作為傳統(tǒng)能源的補(bǔ)充能源。因此，現(xiàn)階段我國應(yīng)正確評估新能源市場開發(fā)潛力和應(yīng)用前景，在積極發(fā)展新能源的同時，實事求是、科學(xué)謀劃，進(jìn)一步加大對傳統(tǒng)能源的清潔化改造力度，并加快油氣資源開發(fā)，確立以傳統(tǒng)化石能源為主、新能源為補(bǔ)充的能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
（五）能源體制機(jī)制：以行政手段為主還是以市場手段為主？目前，我國能源生產(chǎn)、消費(fèi)、輸送、價格機(jī)制等多個環(huán)節(jié)依然采用計劃手段進(jìn)行管理和調(diào)控，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮很不充分。例如，油氣資源的勘探開發(fā)和管網(wǎng)運(yùn)行，電力的輸送和銷售均由國企壟斷經(jīng)營，發(fā)電量依然由各地方政府采用計劃手段進(jìn)行分配，而能源終端消費(fèi)價格也基本由政府制定。這些計劃方式和行政手段在市場化改革推進(jìn)了三十多年的今天，已在各自的產(chǎn)業(yè)鏈中表現(xiàn)出諸多的不適應(yīng)和矛盾，嚴(yán)重地影響到我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)。對于能源發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)，是以行政手段為主還是以市場手段為主，越來越迫切地成為我們必須要回答的重大問題。
四、對我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的幾點(diǎn)建議
?。ㄒ唬┟鞔_我國能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略，分階段制定發(fā)展目標(biāo)。2012－2050年將是我國能源體系從粗放、低效向集約、高效的現(xiàn)代化能源體系過渡的轉(zhuǎn)型期，在此期間能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式都將發(fā)生革命性變化。建議從近期、中期、長期來分階段制定我國到2050年的能源發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)不同時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能出現(xiàn)的階段性特征，科學(xué)謀劃明確的時間表、目標(biāo)值和路線圖。我國總體能源戰(zhàn)略應(yīng)兼用國內(nèi)國外兩個市場，重點(diǎn)致力于提高能源自給率，降低能源對外依存度，不斷提高能源安全保障水平。
?。ǘ┞鋵嵐?jié)能優(yōu)先，提高能源利用效率。不少國際組織和專家將節(jié)能與煤炭、石油、天然氣和核能等能源并列，稱為“世界第五大能源”。如果中國國內(nèi)能源供應(yīng)規(guī)模保持不變，減少1億噸標(biāo)煤能源消耗，意味著可以減少1億噸標(biāo)煤的能源進(jìn)口量，可以減低當(dāng)年能源對外依存度3個百分點(diǎn)。要切實落實貫徹節(jié)能優(yōu)先的方針，在實施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制的基礎(chǔ)上，著力提高能源轉(zhuǎn)換效率、使用效率和產(chǎn)品的節(jié)能效率，努力構(gòu)建節(jié)能型生產(chǎn)消費(fèi)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建節(jié)能型國家和節(jié)約型社會。
?。ㄈ┲匾暬茉辞鍧嵒a(chǎn)，積極發(fā)展煤基多聯(lián)產(chǎn)和優(yōu)化梯級利用。從我國能源結(jié)構(gòu)看，大力推進(jìn)煤碳綠色生產(chǎn)和清潔利用，是解決我國供給不足和提高能源自給率的必然選擇。當(dāng)前，提高煤炭利用綜合效率和清潔化水平的技術(shù)手段主要有兩類：一是超（超）臨界發(fā)電技術(shù)，以及熱電聯(lián)產(chǎn)和多聯(lián)產(chǎn)技術(shù)，目前技術(shù)較為成熟，近期可積極推廣應(yīng)用。二是整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)技術(shù)（IGCC）和碳捕獲及埋存技術(shù)（CCS），目前這類技術(shù)尚未成熟，運(yùn)行能耗及成本較高，大規(guī)模應(yīng)用尚待時日。應(yīng)多策并舉，積極開展以煤的氣化為龍頭的多聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)建設(shè)，積極發(fā)展多類能源轉(zhuǎn)換梯級優(yōu)化利用，高能源綜合利用效率、減少環(huán)境污染，力求能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)整體效益的最大化。
（四）大力支持清潔能源發(fā)展，提高天然氣比重。從經(jīng)濟(jì)性和現(xiàn)實性看，水電和核電是近中期可以對我國能源結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實質(zhì)影響的兩種清潔能源，應(yīng)堅持積極有序開發(fā)和安全高效發(fā)展，不斷做大規(guī)模。此外，根據(jù)當(dāng)前國際天然氣市場的新變化，應(yīng)積極引進(jìn)天然氣進(jìn)口，加快常規(guī)天然氣和煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)，大力提高天然氣比重，與水電、核電配合，作為我國能源消費(fèi)實現(xiàn)清潔化的重點(diǎn)能源予以政策扶持。此外，從中長期能源替代考慮，則是應(yīng)積極支持風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新能源和智能微電網(wǎng)發(fā)展。
?。ㄎ澹┢瞥w制機(jī)制障礙，鼓勵分布式能源分散利用。積極推進(jìn)能源市場化改革，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，鼓勵民間資本參與能源資源勘探開發(fā)和建設(shè)，構(gòu)建有利于促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。深化能源價格改革，建立能夠反映市場供求關(guān)系和能源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)哪茉从袃斒褂煤蜕鷳B(tài)補(bǔ)償制度，引導(dǎo)清潔能源科學(xué)發(fā)展。統(tǒng)籌能源規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，采取分散開發(fā)和集中開發(fā)并舉模式，大力推動清潔能源分布式發(fā)展，使其形成一定規(guī)模，鼓勵其分散利用，就地消納。組建統(tǒng)一的能源綜合管理部門，加強(qiáng)能源發(fā)展頂層設(shè)計和行業(yè)管理能力，對我國能源行業(yè)進(jìn)行集中管理和開展國際合作。
?。┓e極開展能源外交，加強(qiáng)能源國際合作。大力拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進(jìn)來”水平。構(gòu)建全球能源治理機(jī)制，建立能源、外交、財稅、外貿(mào)、金融等聯(lián)合保障機(jī)制，積極參加境外能源資源開發(fā)，繼續(xù)鞏固和加強(qiáng)海外能源基地建設(shè)，推進(jìn)能源貿(mào)易多元化，擴(kuò)大能源對外貿(mào)易和技術(shù)合作。加強(qiáng)外交和軍隊建設(shè)，深化國際能源多邊和雙邊合作機(jī)制，打造世界先進(jìn)的油氣運(yùn)輸船隊，切實保障海外能源基地安全和海上能源通道安全。
（作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）
