中國儲能網(wǎng)訊：1能源監(jiān)管的概念與源由
監(jiān)管一詞是舶來品， 是由西方發(fā)達國家的Regulation翻譯過來的。Regulation在國內(nèi)外學術(shù)界一般翻譯為規(guī)制或管制，是指政府通過行政手段干預市場機制，糾正市場失靈的一種做法。規(guī)制一詞存在的前提是承認市場機制并且讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，只是遇到壟斷、公共產(chǎn)品、外部性和信息不對稱時，市場機制無法實現(xiàn)最優(yōu)化資源配置時，政府才出面干預市場，最終實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。然而對于政府能否通過規(guī)制手段來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置這一問題，學術(shù)界對此有著不同的看法。1982年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、同時也是芝加哥學派的代表人物斯蒂格勒提出的“規(guī)制俘獲”假說認為政府規(guī)制只是為利益集團謀利而非真正實現(xiàn)公共利益。而2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、同時也是新規(guī)制經(jīng)濟學派的代表人物梯若爾也認為設計再為精巧的規(guī)制政策仍然無法取代市場機制。
盡管學術(shù)界對于規(guī)制的看法并不統(tǒng)一，但一個基本的共識在于：政府規(guī)制只是市場機制的補充，并且與市場經(jīng)濟緊密相連，脫離市場經(jīng)濟來談規(guī)制沒有任何意義。
對于能源領(lǐng)域而言，市場失靈問題主要體現(xiàn)在自然壟斷和環(huán)境外部性問題上。由于輸配電網(wǎng)絡和油氣管網(wǎng)固定成本高而邊際成本低，因此同一個市場范圍內(nèi)建設多個輸電網(wǎng)絡和油氣管網(wǎng)是不經(jīng)濟的，因此需要政府干預市場機制實施行業(yè)準入，只允許一家企業(yè)投資建設網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施，并且為了防止壟斷網(wǎng)絡企業(yè)索取高額的網(wǎng)絡使用費而剝奪企業(yè)的定價權(quán)，實行政府定價。同時當前人類以化石能源為主的能源利用結(jié)構(gòu)也造成了氣候變化和環(huán)境污染問題，也需要政府通過稅收或補貼以及碳交易等手段改變能源利用結(jié)構(gòu)。對應地，能源規(guī)制應該主要解決這兩大問題，其中前一個問題是能源規(guī)制中的核心問題，而后一個屬于更廣義的能源規(guī)制范疇。
2中國能源管理體制的演變與能源監(jiān)管提出
不同于西方發(fā)達國家建立于市場經(jīng)濟體制下的能源規(guī)制體制，中國能源監(jiān)管的提出是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中提出的。自從1992年確立市場經(jīng)濟體制以來，中國的能源管理體制由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政企不分轉(zhuǎn)變到了政企分開，政府只是負責行業(yè)宏觀管理，不再介入企業(yè)的微觀事務。從政府機構(gòu)設置來看，也由原來的電力部、煤炭部降格為原國家經(jīng)貿(mào)委下的電力司和煤炭局。
直到2003年的國務院機構(gòu)改革，撤銷國家經(jīng)貿(mào)委，成立國家電力監(jiān)管委員會，才標志著中國能源監(jiān)管體制的初步建立。與電監(jiān)會同期成立的還有銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)。值得玩味的是，三大金融監(jiān)管機構(gòu)的全稱是“中國XX（業(yè)）監(jiān)督管理委員會”，只有電監(jiān)會的全稱是國家電力監(jiān)管委員會。這表明電監(jiān)會這種行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)不同于金融監(jiān)管機構(gòu)，不能把監(jiān)管簡單地理解為監(jiān)督管理的簡稱，而應該是發(fā)達國家規(guī)制或者管制的同義詞，只是規(guī)制或管制從字面上而言更容易讓人誤以為是政府要強化對經(jīng)濟活動的控制，從而與市場經(jīng)濟條件下政府簡政放權(quán)的大理念沖突，從而在政府文件中更多地采用監(jiān)管這一較為中性的表述方法。
然而規(guī)制這一概念在中國的落地并不是一帆風順的事情。由于中國政府機構(gòu)設置脫胎于計劃經(jīng)濟體制，傳統(tǒng)計劃思維仍然影響著政策制定者的思維方式。能源行業(yè)主管部門仍然維持著制定能源行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，審批能源領(lǐng)域基本建設項目這種行業(yè)管理模式。當這種傳統(tǒng)的行業(yè)行政管理遇到市場經(jīng)濟條件下的監(jiān)管，便會發(fā)生劇烈的碰撞。例如，能源領(lǐng)域的市場監(jiān)管包括對市場準入的監(jiān)管，但是企業(yè)能源項目投資通過政府行業(yè)管理部門的項目審批并且通過驗收之后，不發(fā)放市場準入許可便是一件非?；奶频氖虑?。又如，對于自然壟斷環(huán)節(jié)的定價是最為核心的監(jiān)管權(quán)，發(fā)達國家的能源監(jiān)管機構(gòu)都擁有價格規(guī)制的權(quán)力，但中國政府所有的定價權(quán)又集中在發(fā)改委價格管理部門手中，這又出現(xiàn)了監(jiān)管行業(yè)的沒有定價權(quán)，管理價格的又不監(jiān)管行業(yè)這種奇怪的局面。而國家電監(jiān)會作為中國第一個行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，受到強勢機構(gòu)的擠壓，盡管在推進電力市場建設中做出了不少有益的探索，但是仍然沒能完成電改5號文預定的目標，對應的現(xiàn)代電力監(jiān)管體制也沒有建立起來，僅僅運行了十年便被并入國家能源局，其過程令人噓唏不已。
這也表明繼承于傳統(tǒng)計劃體制的政府機構(gòu)體系嫁接上市場經(jīng)濟體制下的規(guī)制機構(gòu)難以結(jié)出成熟的果實。不破除計劃體制的殘余，現(xiàn)代能源監(jiān)管體系就不可能建立到位。
3簡政放權(quán)后帶來的監(jiān)管難題
新一屆政府成立以來，簡政放權(quán)和行政審批權(quán)下放成為其鮮明的執(zhí)政特征。盡管強調(diào)市場機制，縮減政府對市場干預的邊界是大勢所趨。
但審批權(quán)下放到地方政府也帶來了一系列的問題，首先是基層政府沒有行使好審批權(quán)的能力，中央把審批權(quán)下放到省里，省里又下放到市里，市里甚至下放至區(qū)縣一級。但基層政府一個處室的工作人員可能很少，又要處理大量的基層事務，沒有能力行使好審批權(quán)，因此又造成了審批權(quán)的失控，中央對地方的約束力在減弱。
其次是地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟的動機實行寬松的審批，鼓勵企業(yè)投資上項目，而能源行業(yè)的企業(yè)大多是國有企業(yè)，在預算軟約束之下不太看重投資的收益回報率，而更傾向于為了與地方政府搞好關(guān)系而投資，這又形成了新的產(chǎn)能過剩，目前的煤電便出現(xiàn)了這種狀況。因此審批權(quán)的下放也會造成一定程度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展失控，中央在看到這一點之后在簡政放權(quán)的同時又強調(diào)加強事中事后監(jiān)管。但這里的監(jiān)管與前面所說的規(guī)制的含義是不一樣的。主要的目標對象是下級政府而不是企業(yè)，但問題是在中國，把規(guī)制稱為監(jiān)管就導致兩者混為一談。這兩者根本不是一回事，前者是產(chǎn)業(yè)政策落實情況的一種督查，而后者是為了矯正市場失靈。
但在電監(jiān)會被并入能源局以后，能源監(jiān)管在新的形勢下便出現(xiàn)了新的問題。原電監(jiān)會作為符合現(xiàn)代規(guī)制理念的監(jiān)管機構(gòu)專司電力規(guī)制，但并入了執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的國家能源局之后也要開始承擔產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況的督查，這也就偏離了預設的方向，而且電力市場也沒有構(gòu)建起來，仍然是價格部門管電價，經(jīng)信部門管電量計劃，能源規(guī)制這一塊沒有權(quán)力，只能去做產(chǎn)業(yè)政策的督查。這也就造成了監(jiān)管的復雜化，該做的事情無法開展，不該做的事情又占用了大量的時間與物力。
總體而言，由于計劃體制的殘留，再加上產(chǎn)業(yè)政策主導了政府的主要注意力，造成能源規(guī)制體系無法在中國當前的大環(huán)境下生存。全國統(tǒng)一的能源市場的形成還受制于地方保護主義，因此某種意義上而言，能源監(jiān)管的對象還應包括地方政府。如果要真正建立起現(xiàn)代能源規(guī)制體系，首先是產(chǎn)業(yè)政策應該讓位于規(guī)制政策，其次是還原能源商品屬性，斬斷地方政府干預能源行業(yè)的各種渠道。從某種意義上說，中國能源行業(yè)的市場化道路還很漫長。
美國是市場經(jīng)濟+私營企業(yè)+規(guī)制政策，中國是計劃經(jīng)濟+國有企業(yè)+產(chǎn)業(yè)政策。而發(fā)達國家盡管也制定能源發(fā)展規(guī)劃，但此發(fā)展規(guī)劃僅僅是一種愿景，引導企業(yè)朝這個方向發(fā)展，并沒有很強的約束力。企業(yè)的實際投資行為也完全是在市場化逐利驅(qū)動之下進行的，政府并不直接干預，只是通過稅收或補貼的方式加以引導。政府對行業(yè)的直接干預，也僅限于對自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)制。電監(jiān)會的成立是上一輪電力體制改革的產(chǎn)物，主要是為了適應“廠網(wǎng)分開、主輔分離、競價上網(wǎng)”后市場監(jiān)管的監(jiān)管需求。
徐駿 （浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院）
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