中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：1能源監(jiān)管的概念與源由
監(jiān)管一詞是舶來(lái)品， 是由西方發(fā)達(dá)國(guó)家的Regulation翻譯過(guò)來(lái)的。Regulation在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界一般翻譯為規(guī)制或管制，是指政府通過(guò)行政手段干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，糾正市場(chǎng)失靈的一種做法。規(guī)制一詞存在的前提是承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制并且讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，只是遇到壟斷、公共產(chǎn)品、外部性和信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化資源配置時(shí)，政府才出面干預(yù)市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。然而對(duì)于政府能否通過(guò)規(guī)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置這一問(wèn)題，學(xué)術(shù)界對(duì)此有著不同的看法。1982年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、同時(shí)也是芝加哥學(xué)派的代表人物斯蒂格勒提出的“規(guī)制俘獲”假說(shuō)認(rèn)為政府規(guī)制只是為利益集團(tuán)謀利而非真正實(shí)現(xiàn)公共利益。而2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、同時(shí)也是新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物梯若爾也認(rèn)為設(shè)計(jì)再為精巧的規(guī)制政策仍然無(wú)法取代市場(chǎng)機(jī)制。
盡管學(xué)術(shù)界對(duì)于規(guī)制的看法并不統(tǒng)一，但一個(gè)基本的共識(shí)在于：政府規(guī)制只是市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充，并且與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相連，脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)談規(guī)制沒(méi)有任何意義。
對(duì)于能源領(lǐng)域而言，市場(chǎng)失靈問(wèn)題主要體現(xiàn)在自然壟斷和環(huán)境外部性問(wèn)題上。由于輸配電網(wǎng)絡(luò)和油氣管網(wǎng)固定成本高而邊際成本低，因此同一個(gè)市場(chǎng)范圍內(nèi)建設(shè)多個(gè)輸電網(wǎng)絡(luò)和油氣管網(wǎng)是不經(jīng)濟(jì)的，因此需要政府干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入，只允許一家企業(yè)投資建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，并且為了防止壟斷網(wǎng)絡(luò)企業(yè)索取高額的網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)而剝奪企業(yè)的定價(jià)權(quán)，實(shí)行政府定價(jià)。同時(shí)當(dāng)前人類(lèi)以化石能源為主的能源利用結(jié)構(gòu)也造成了氣候變化和環(huán)境污染問(wèn)題，也需要政府通過(guò)稅收或補(bǔ)貼以及碳交易等手段改變能源利用結(jié)構(gòu)。對(duì)應(yīng)地，能源規(guī)制應(yīng)該主要解決這兩大問(wèn)題，其中前一個(gè)問(wèn)題是能源規(guī)制中的核心問(wèn)題，而后一個(gè)屬于更廣義的能源規(guī)制范疇。
2中國(guó)能源管理體制的演變與能源監(jiān)管提出
不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的能源規(guī)制體制，中國(guó)能源監(jiān)管的提出是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中提出的。自從1992年確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，中國(guó)的能源管理體制由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政企不分轉(zhuǎn)變到了政企分開(kāi)，政府只是負(fù)責(zé)行業(yè)宏觀管理，不再介入企業(yè)的微觀事務(wù)。從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，也由原來(lái)的電力部、煤炭部降格為原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下的電力司和煤炭局。
直到2003年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，撤銷(xiāo)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，成立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，才標(biāo)志著中國(guó)能源監(jiān)管體制的初步建立。與電監(jiān)會(huì)同期成立的還有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。值得玩味的是，三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全稱(chēng)是“中國(guó)XX（業(yè)）監(jiān)督管理委員會(huì)”，只有電監(jiān)會(huì)的全稱(chēng)是國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。這表明電監(jiān)會(huì)這種行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不能把監(jiān)管簡(jiǎn)單地理解為監(jiān)督管理的簡(jiǎn)稱(chēng)，而應(yīng)該是發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)制或者管制的同義詞，只是規(guī)制或管制從字面上而言更容易讓人誤以為是政府要強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，從而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大理念沖突，從而在政府文件中更多地采用監(jiān)管這一較為中性的表述方法。
然而規(guī)制這一概念在中國(guó)的落地并不是一帆風(fēng)順的事情。由于中國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，傳統(tǒng)計(jì)劃思維仍然影響著政策制定者的思維方式。能源行業(yè)主管部門(mén)仍然維持著制定能源行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，審批能源領(lǐng)域基本建設(shè)項(xiàng)目這種行業(yè)管理模式。當(dāng)這種傳統(tǒng)的行業(yè)行政管理遇到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的監(jiān)管，便會(huì)發(fā)生劇烈的碰撞。例如，能源領(lǐng)域的市場(chǎng)監(jiān)管包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管，但是企業(yè)能源項(xiàng)目投資通過(guò)政府行業(yè)管理部門(mén)的項(xiàng)目審批并且通過(guò)驗(yàn)收之后，不發(fā)放市場(chǎng)準(zhǔn)入許可便是一件非?；奶频氖虑?。又如，對(duì)于自然壟斷環(huán)節(jié)的定價(jià)是最為核心的監(jiān)管權(quán)，發(fā)達(dá)國(guó)家的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)都擁有價(jià)格規(guī)制的權(quán)力，但中國(guó)政府所有的定價(jià)權(quán)又集中在發(fā)改委價(jià)格管理部門(mén)手中，這又出現(xiàn)了監(jiān)管行業(yè)的沒(méi)有定價(jià)權(quán)，管理價(jià)格的又不監(jiān)管行業(yè)這種奇怪的局面。而國(guó)家電監(jiān)會(huì)作為中國(guó)第一個(gè)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，受到強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)的擠壓，盡管在推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)中做出了不少有益的探索，但是仍然沒(méi)能完成電改5號(hào)文預(yù)定的目標(biāo)，對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代電力監(jiān)管體制也沒(méi)有建立起來(lái)，僅僅運(yùn)行了十年便被并入國(guó)家能源局，其過(guò)程令人噓唏不已。
這也表明繼承于傳統(tǒng)計(jì)劃體制的政府機(jī)構(gòu)體系嫁接上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)制機(jī)構(gòu)難以結(jié)出成熟的果實(shí)。不破除計(jì)劃體制的殘余，現(xiàn)代能源監(jiān)管體系就不可能建立到位。
3簡(jiǎn)政放權(quán)后帶來(lái)的監(jiān)管難題
新一屆政府成立以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批權(quán)下放成為其鮮明的執(zhí)政特征。盡管強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，縮減政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的邊界是大勢(shì)所趨。
但審批權(quán)下放到地方政府也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，首先是基層政府沒(méi)有行使好審批權(quán)的能力，中央把審批權(quán)下放到省里，省里又下放到市里，市里甚至下放至區(qū)縣一級(jí)。但基層政府一個(gè)處室的工作人員可能很少，又要處理大量的基層事務(wù)，沒(méi)有能力行使好審批權(quán)，因此又造成了審批權(quán)的失控，中央對(duì)地方的約束力在減弱。
其次是地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)實(shí)行寬松的審批，鼓勵(lì)企業(yè)投資上項(xiàng)目，而能源行業(yè)的企業(yè)大多是國(guó)有企業(yè)，在預(yù)算軟約束之下不太看重投資的收益回報(bào)率，而更傾向于為了與地方政府搞好關(guān)系而投資，這又形成了新的產(chǎn)能過(guò)剩，目前的煤電便出現(xiàn)了這種狀況。因此審批權(quán)的下放也會(huì)造成一定程度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展失控，中央在看到這一點(diǎn)之后在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)又強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。但這里的監(jiān)管與前面所說(shuō)的規(guī)制的含義是不一樣的。主要的目標(biāo)對(duì)象是下級(jí)政府而不是企業(yè)，但問(wèn)題是在中國(guó)，把規(guī)制稱(chēng)為監(jiān)管就導(dǎo)致兩者混為一談。這兩者根本不是一回事，前者是產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)情況的一種督查，而后者是為了矯正市場(chǎng)失靈。
但在電監(jiān)會(huì)被并入能源局以后，能源監(jiān)管在新的形勢(shì)下便出現(xiàn)了新的問(wèn)題。原電監(jiān)會(huì)作為符合現(xiàn)代規(guī)制理念的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)司電力規(guī)制，但并入了執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家能源局之后也要開(kāi)始承擔(dān)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況的督查，這也就偏離了預(yù)設(shè)的方向，而且電力市場(chǎng)也沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)，仍然是價(jià)格部門(mén)管電價(jià)，經(jīng)信部門(mén)管電量計(jì)劃，能源規(guī)制這一塊沒(méi)有權(quán)力，只能去做產(chǎn)業(yè)政策的督查。這也就造成了監(jiān)管的復(fù)雜化，該做的事情無(wú)法開(kāi)展，不該做的事情又占用了大量的時(shí)間與物力。
總體而言，由于計(jì)劃體制的殘留，再加上產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)了政府的主要注意力，造成能源規(guī)制體系無(wú)法在中國(guó)當(dāng)前的大環(huán)境下生存。全國(guó)統(tǒng)一的能源市場(chǎng)的形成還受制于地方保護(hù)主義，因此某種意義上而言，能源監(jiān)管的對(duì)象還應(yīng)包括地方政府。如果要真正建立起現(xiàn)代能源規(guī)制體系，首先是產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該讓位于規(guī)制政策，其次是還原能源商品屬性，斬?cái)嗟胤秸深A(yù)能源行業(yè)的各種渠道。從某種意義上說(shuō)，中國(guó)能源行業(yè)的市場(chǎng)化道路還很漫長(zhǎng)。
美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)+私營(yíng)企業(yè)+規(guī)制政策，中國(guó)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)+國(guó)有企業(yè)+產(chǎn)業(yè)政策。而發(fā)達(dá)國(guó)家盡管也制定能源發(fā)展規(guī)劃，但此發(fā)展規(guī)劃僅僅是一種愿景，引導(dǎo)企業(yè)朝這個(gè)方向發(fā)展，并沒(méi)有很強(qiáng)的約束力。企業(yè)的實(shí)際投資行為也完全是在市場(chǎng)化逐利驅(qū)動(dòng)之下進(jìn)行的，政府并不直接干預(yù)，只是通過(guò)稅收或補(bǔ)貼的方式加以引導(dǎo)。政府對(duì)行業(yè)的直接干預(yù)，也僅限于對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)制。電監(jiān)會(huì)的成立是上一輪電力體制改革的產(chǎn)物，主要是為了適應(yīng)“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”后市場(chǎng)監(jiān)管的監(jiān)管需求。
徐駿 （浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院）
本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本刊立場(chǎng)。
