十年成績(jī)與問(wèn)題
十年來(lái)電改取得了巨大成績(jī)。數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到10.6億千瓦，9年間新增7億千瓦，較2002年的3.56億千瓦增長(zhǎng)3倍，我國(guó)先后成為世界第一的水電、風(fēng)電、發(fā)電量大國(guó)，解決了困擾多年的發(fā)電裝機(jī)“硬缺口”問(wèn)題；電網(wǎng)建設(shè)方面220kV以上輸電線路從20.7萬(wàn)公里增加到47.5萬(wàn)公里，增加2.3倍，直流輸電線路總長(zhǎng)度和輸電容量躍居世界第一；發(fā)電廠用電率降低12.4％；線損降低了13.3％；CO2排放降低了14.1％；居民用電停電時(shí)間從11.72小時(shí)/年下降到7.01小時(shí)/年。
但是在此過(guò)程中，電力工業(yè)也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。特別是近幾年來(lái)，煤電矛盾突出，發(fā)電企業(yè)虧損嚴(yán)重，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約等問(wèn)題頻現(xiàn)。“以五大發(fā)電集團(tuán)火電板塊連續(xù)虧損為例，2008年至2011年共虧損921億元，資產(chǎn)負(fù)債率均已超過(guò)國(guó)資委限制的85%的紅線。”一位不愿具名的來(lái)自五大電力集團(tuán)人士說(shuō)。
十年電改的共識(shí)
一方面，電力體制改革取得了巨大成效。首先，電力體制基本實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分開(kāi)，電力市場(chǎng)化改革有了新進(jìn)展、新突破。其中，廠網(wǎng)分開(kāi)使發(fā)電側(cè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，形成了國(guó)有、集體、民營(yíng)及外資等多元化投資主體和全方位競(jìng)爭(zhēng)的格局，競(jìng)爭(zhēng)理念滲透到“前期項(xiàng)目——電廠建設(shè)——運(yùn)營(yíng)管理——并購(gòu)重組”各個(gè)領(lǐng)域。競(jìng)爭(zhēng)之激烈、發(fā)展之活躍，是“空前”的。
其次，電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨躍式發(fā)展，安全供電能力顯著增強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)電力供需的總體平衡，解決了困擾我國(guó)多年的持續(xù)性、大面積“電荒”問(wèn)題。
再次，電力結(jié)構(gòu)布局得到優(yōu)化，技術(shù)裝備水平大幅提高，節(jié)能減排取得較大成效。新能源和可再生能源取得快速發(fā)展，同時(shí)，大力發(fā)展超（超）臨界機(jī)組、大型聯(lián)合循環(huán)機(jī)組，采用高效、潔凈煤發(fā)電技術(shù)，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)和熱電煤氣多聯(lián)供；互聯(lián)電網(wǎng)大發(fā)展，促進(jìn)了跨省區(qū)電力資源優(yōu)化配置，采用先進(jìn)的輸、變、配電技術(shù)和設(shè)備，提高了電力系統(tǒng)安全可靠性，降低輸、變、配電損耗。
另一方面，電力體制改革未實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，又面臨很多新問(wèn)題，電力市場(chǎng)化改革是正確方向。近幾年，煤電矛盾不斷加劇，電力生產(chǎn)減排成本上升，新能源、可再生能源并網(wǎng)受限,電價(jià)和電量分配仍然采用計(jì)劃管理方式，市場(chǎng)調(diào)節(jié)供需和優(yōu)化配置電力資源的作用得不到發(fā)揮等諸多新老問(wèn)題交織，亟待通過(guò)深化電力市場(chǎng)化改革化解。
此外，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，單一的集中競(jìng)價(jià)市場(chǎng)模式不適宜。從理論和國(guó)外電力市場(chǎng)實(shí)踐來(lái)看，多買多賣、多市場(chǎng)交易平臺(tái)的格局是電力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公平和效率的基本條件，單一的集中競(jìng)價(jià)市場(chǎng)模式已被驗(yàn)證易出現(xiàn)市場(chǎng)力行為而失效。而開(kāi)展大用戶與發(fā)電企業(yè)的雙邊交易，逐步開(kāi)放用戶選擇權(quán),實(shí)現(xiàn)從“計(jì)劃電”向“雙軌電”的轉(zhuǎn)型，推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革總體進(jìn)程的觀點(diǎn)，被業(yè)內(nèi)人士普遍接受。
對(duì)未來(lái)電改路徑和方案選擇的分歧
“就目前各方面研究提出的改革措施看，打破壟斷、建立電力市場(chǎng)大致有三種選擇，即輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)、調(diào)度獨(dú)立。但因此三種方法均是對(duì)現(xiàn)行電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式‘休克療法’式的變革，對(duì)既有利益格局沖擊較大，改革風(fēng)險(xiǎn)和成本較高，不利于平穩(wěn)過(guò)渡，也將使改革決策難以形成共識(shí)，從而延緩改革進(jìn)程。所以仍存在較大爭(zhēng)議。”一位不愿具名的來(lái)自國(guó)家能源局人士說(shuō)。
例如，輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)都要對(duì)電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和人員配置進(jìn)行大“手術(shù)”。由于目前輸配、配售的功能界面并不十分清晰，分離從技術(shù)上有一定操作難度，分離后將增加交易環(huán)節(jié)，使內(nèi)部矛盾外部化，加大管理和交易成本，還會(huì)由于分離后彼此職責(zé)不清帶來(lái)電力安全等重大隱患，另外，配售分開(kāi)將使得交叉補(bǔ)貼難以操作，將引發(fā)農(nóng)網(wǎng)建設(shè)等新矛盾。
電力市場(chǎng)是涵括多種電力交易活動(dòng)的綜合體系，電力市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)首先重在市場(chǎng)體系的建設(shè)上，以規(guī)范的大用戶直接購(gòu)電合同、政府長(zhǎng)期購(gòu)電合同和短期平衡市場(chǎng)建設(shè)為深化改革的切入點(diǎn)，同時(shí)建立相應(yīng)的法律保障體系、信用體系（如大宗購(gòu)電的保證金制度）等，以保障市場(chǎng)的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，電力市場(chǎng)化改革目前面臨的最突出最緊要的矛盾是，電力市場(chǎng)中兩個(gè)最重要的主體，即發(fā)電企業(yè)（生產(chǎn)者）和電力用戶（消費(fèi)者）被制度性“隔離”，不能直接“見(jiàn)面”進(jìn)行市場(chǎng)交易，市場(chǎng)機(jī)制基本失靈，電價(jià)水平及上下游產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系被人為扭曲。“因此，下一步改革的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)大宗電力交易的買賣雙方直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，相對(duì)而言，此種方法屬于漸進(jìn)式改革方式，改革成本和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小，更易于實(shí)現(xiàn)。”一位不愿具名的來(lái)自中國(guó)能源研究會(huì)人士說(shuō)。
對(duì)未來(lái)電改的建議
首先，電力體制改革應(yīng)有頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前電力發(fā)展困難重重，人心思改而又方向迷茫，繼續(xù)推進(jìn)電力改革，行業(yè)內(nèi)部和社會(huì)各界紛紛要求，加強(qiáng)整體謀劃，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
其次，電力體制改革應(yīng)兼顧解決現(xiàn)階段面臨的主要問(wèn)題和戰(zhàn)略性應(yīng)對(duì)可預(yù)見(jiàn)的挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)期、戰(zhàn)略上看，我國(guó)電力工業(yè)面臨的主要問(wèn)題是：如何保障各地區(qū)電力供應(yīng)安全問(wèn)題；如何有效形成發(fā)電投資引導(dǎo)信號(hào)。大宗電力交易如何開(kāi)展？沒(méi)有雙邊交易、沒(méi)有金融合同、單一購(gòu)買競(jìng)價(jià)模式不適合市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展，單純大用戶直購(gòu)電也不是科學(xué)的方式。大宗電力交易開(kāi)展中要綜合考慮“西電東送”計(jì)劃、大用戶直供電、短期電力平衡及系統(tǒng)輔助服務(wù)。大用戶直接購(gòu)電交易需要考慮實(shí)時(shí)平衡、輸電阻塞等問(wèn)題；大規(guī)模風(fēng)電并網(wǎng)也要借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。
再次， 規(guī)范長(zhǎng)期跨省區(qū)送電計(jì)劃合同、開(kāi)展短期跨省區(qū)電力市場(chǎng)交易。我國(guó)跨省跨區(qū)交易已具備多買多賣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，應(yīng)在規(guī)范長(zhǎng)期跨省區(qū)送電計(jì)劃合同的基礎(chǔ)上，建立短期跨省區(qū)電力交易市場(chǎng)，以保障受端地區(qū)的電力供應(yīng)安全和送端地區(qū)發(fā)電企業(yè)的利益。
然后，配電網(wǎng)是自然壟斷的，不應(yīng)該參與競(jìng)爭(zhēng)。配電網(wǎng)是自然壟斷的，不應(yīng)該參與競(jìng)爭(zhēng)；而且，分布式能源接入配電網(wǎng)后面臨的挑戰(zhàn)是未知的，分布式電源接入、天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)推廣以及微網(wǎng)等問(wèn)題需要考慮。配電網(wǎng)和大用戶直購(gòu)電、雙邊交易等沒(méi)有矛盾，輸電和配的成本獨(dú)立核算后，不一定要拆分輸電和配電。
最后，政府管理方式的配套改革。當(dāng)前電力體制的主要矛盾和癥結(jié)不是電網(wǎng)自然壟斷本身，而是政府相關(guān)制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的行政壟斷權(quán)和“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”式的電價(jià)形成機(jī)制。因此，在構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，更重要的是對(duì)政府自身管理電力的理念、內(nèi)容和模式進(jìn)行變革。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面入手。
一是盡早頒布能源法和修改頒布新的電力法。二是將本應(yīng)由政府行使的電網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、并網(wǎng)準(zhǔn)入等行政權(quán)上收，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)回歸到企業(yè)的本來(lái)角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度去履行職責(zé)。三是規(guī)定并監(jiān)督電網(wǎng)對(duì)所有用戶和發(fā)電企業(yè)（含分布式能源、自備電廠）公平、無(wú)歧視開(kāi)放，制定新能源、可再生能源和分布式能源電能質(zhì)量及并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，為其上網(wǎng)消納及可持續(xù)發(fā)展提供好的政策環(huán)境。四是創(chuàng)造條件逐步放開(kāi)能由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的電價(jià)，如上網(wǎng)電價(jià)和工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)，使市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。在過(guò)渡時(shí)期，對(duì)政府制定的電價(jià)，也應(yīng)建立科學(xué)合理、調(diào)節(jié)靈活的價(jià)格機(jī)制。五是統(tǒng)一制定并預(yù)先公布電力建設(shè)規(guī)劃以及土地、環(huán)保、能效等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，逐步有序放開(kāi)新建發(fā)電項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入，簡(jiǎn)化電力項(xiàng)目審批程序，使項(xiàng)目業(yè)主自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免“跑馬圈地”等惡性競(jìng)爭(zhēng)。六是區(qū)分電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和公共服務(wù)職責(zé)，實(shí)行不同的考核辦法。建立政府主導(dǎo)的電力普遍服務(wù)新機(jī)制，對(duì)居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)用電優(yōu)惠等政策性、公益性支出主要由財(cái)政“買單”，逐步減少交叉補(bǔ)貼，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)。
