中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2002年進(jìn)行的電力體制改革已經(jīng)過去了10余年。
10年間，電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機(jī)容量從2001年的3.386億千瓦，增加到2011年的10.5億千瓦，2012年將突破11億千瓦，很快就要趕上美國(guó)，成為世界上電力裝機(jī)容量最大的國(guó)家;電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相連到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。但另一方面，對(duì)電力體制改革是否成功仍爭(zhēng)議不斷。
1999年我開始任國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(下稱“國(guó)家計(jì)委”)副主任，分管能源、交通、工業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，責(zé)任所在，有幸在時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基、國(guó)務(wù)院副總理吳邦國(guó)和國(guó)家計(jì)委主任曾培炎三位同志的直接領(lǐng)導(dǎo)下，參與了電力、民航、鐵路、電信這四個(gè)被社會(huì)認(rèn)為是壟斷性行業(yè)的改革方案設(shè)計(jì)，作為過來人、親歷者，我有責(zé)任把這段歷史記載下來。
發(fā)電企業(yè)：“一拆五”并引入多種所有制形式
上世紀(jì)90年代末，相對(duì)民航和電信改革而言，要求對(duì)電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。
過去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)，很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門。改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對(duì)集中和精簡(jiǎn)了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國(guó)家電力公司，仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。
回過頭來看，這可能是我們改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。當(dāng)時(shí)有這樣一種說法：廟里有這么多的菩薩，你光把菩薩請(qǐng)走了還會(huì)有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想，那個(gè)時(shí)候涉及了幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及到的人數(shù)我沒有詳細(xì)的數(shù)字，估計(jì)起碼有好幾萬人，這么大的改革，需要很大的魄力。
部委撤并改革后，第二步便是對(duì)一些已經(jīng)變成公司，但是又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首先就是電力、民航、鐵路和電信部門。
如果讓這些部門自己改自己是很難的，所以需要一個(gè)綜合部門設(shè)計(jì)改革方案。這任務(wù)落到了國(guó)家計(jì)委頭上。曾培炎同志當(dāng)時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任，他當(dāng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，我當(dāng)副組長(zhǎng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)這四個(gè)行業(yè)都是我分管，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門的同志也參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。
當(dāng)時(shí)對(duì)電力體制改革比較有共識(shí)的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國(guó)家電力公司里面剝離出來放到政府部門里面去;第二個(gè)是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國(guó)家電力公司，把原來屬于國(guó)家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競(jìng)爭(zhēng)。
多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來國(guó)家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。5家可以相互競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)你的服務(wù)，根據(jù)你其他方面的能力來進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
另一個(gè)重大的步驟是，原來國(guó)家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競(jìng)爭(zhēng)，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國(guó)信等都辦了一些電廠。
估計(jì)現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國(guó)家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標(biāo)志著多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，形成了多家辦電的競(jìng)爭(zhēng)格局。
電網(wǎng)成改革焦點(diǎn)：全國(guó)“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?
電力改革過程中，遇到不少難題，難題之一便是電網(wǎng)怎么辦?
有人提出電網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的6個(gè)電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個(gè)電力大區(qū)變成六個(gè)電網(wǎng)公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了6個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)“一張網(wǎng)”。
電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對(duì)廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼，難以接受。新中國(guó)成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在這樣一個(gè)有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是這些同志也不好說什么，因?yàn)樯鐣?huì)輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢(shì)所趨。
不過，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步把“網(wǎng)”分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國(guó)是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?
高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。國(guó)家電力公司是被改的對(duì)象，比如說廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。改革是大勢(shì)所趨，但你說一點(diǎn)想法也沒有也是不可能的，這是事實(shí)。
當(dāng)時(shí)組織上讓我去找高嚴(yán)(時(shí)任國(guó)家電力公司總經(jīng)理)談過一次，他沒有當(dāng)著我的面說不同意或者表現(xiàn)出對(duì)改革有抵觸，但只寒暄了幾句就推說身體有病，讓別人和我談。你說他心里痛快嗎?他不會(huì)愿意電力被進(jìn)一步拆散。有這樣認(rèn)識(shí)的不只是幾個(gè)人。
為了形成改革共識(shí)，當(dāng)時(shí)組織人去國(guó)外考察，借鑒其他國(guó)家的電力管理體制經(jīng)驗(yàn)，舉辦了很多國(guó)內(nèi)外的研討會(huì)和座談會(huì)。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時(shí)電力體制改革方案能不能出臺(tái)的一個(gè)焦點(diǎn)問題，社會(huì)上也很關(guān)注，大家提出了各種建議。有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。我們搞過很多大的研討會(huì)，也請(qǐng)了很多國(guó)外的咨詢機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)，比如高盛、美國(guó)劍橋能源研究所都來過，別的一些國(guó)家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗(yàn)。
大多數(shù)的研討會(huì)我都參加了，我看研討會(huì)的模式都基本一樣，張三這么說，李四那么說?，F(xiàn)在回憶起來，我覺得全世界各國(guó)電力管理模式?jīng)]有哪個(gè)是完全一樣的。并不是說某個(gè)模式大家公認(rèn)是最好的，每個(gè)國(guó)家都能遵循的模式是沒有的。包括西方國(guó)家，英國(guó)模式和美國(guó)的一樣嗎?英國(guó)模式和法國(guó)模式一樣嗎?日本模式和英國(guó)的一樣嗎?都不一樣。
當(dāng)時(shí)各種意見魚龍混雜，包括投行也紛紛來做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他們好像很懂行，告訴你應(yīng)該如何如何，實(shí)際上他們是想以后幫助這些企業(yè)上市，更主要的是在尋找商業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益。
現(xiàn)在回想起來，某些投行只是揣摩中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，如果領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為“一張網(wǎng)”好，他就往“一張網(wǎng)”說，如果領(lǐng)導(dǎo)說“多張網(wǎng)”好就往“多張網(wǎng)”說，其實(shí)他們并不懂。為什么他們不懂?不是他們沒有這個(gè)知識(shí)，正如我前面說的，全世界沒有任何一個(gè)電力管理模式是完全一樣的、可以借鑒的，都是各有特色，也各有利弊。
江澤民總書記親自過問并要求："compromise”
由于在電網(wǎng)問題上爭(zhēng)議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書記也親自過問電力體制改革：為什么到現(xiàn)在還沒有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打電話給曾培炎同志，當(dāng)時(shí)我就在旁邊。
曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問題上了。江總書記聽了以后，說了一句英語“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見相互妥協(xié)，再協(xié)調(diào)一下。
為什么后來變成了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)?由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋(編者注：天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。
所以說后來形成的國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)電網(wǎng)的狀況作出的決定。
朱镕基總理發(fā)話：向廣東送電1000萬千瓦，做不到我辭職
曾培炎同志在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘(編者注：即二灘水電站，位于四川省境內(nèi))棄水，還有就是西電東送。
2000年夏天中央政治局在北戴河召開會(huì)議。李長(zhǎng)春同志當(dāng)時(shí)任廣東省委書記，提出由于改革開放，廣東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中，為廣東新增1000萬千瓦電力。
討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送1000萬千瓦?時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基同志極力主張：廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對(duì)西部欠發(fā)達(dá)省份的支持;并且說了：如果做不到我總理辭職，還對(duì)時(shí)任國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(下稱“國(guó)家計(jì)委”)主任曾培炎說：你這個(gè)計(jì)委主任也辭職。這個(gè)意見最后在政治局會(huì)議上達(dá)成了共識(shí)，包括江總書記也同意按照朱镕基同志這個(gè)意見辦。
這個(gè)會(huì)我沒有在現(xiàn)場(chǎng)，曾培炎同志在會(huì)場(chǎng)，我住在國(guó)家計(jì)委在北戴河的培訓(xùn)中心，曾培炎同志把會(huì)上的內(nèi)容向我介紹了，說要馬上做方案。按照這個(gè)意見，具體落實(shí)向廣東送電1000萬千瓦的方案。當(dāng)天晚上我沒有回北京，就和培炎同志草擬文件。
時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬同志在會(huì)上提出了一個(gè)建設(shè)性的意見，因?yàn)閾?dān)心短期內(nèi)向廣東送電1000萬千瓦有困難，即使在貴州或云南建水電站可能也來不及，李鵬同志提出，把三峽的電一路直流送往廣東。三峽的輸電方向是早定的，華東和華中是三峽電力的消納地，以前沒有考慮過把電送到廣東，這是這次會(huì)議上定的。
那時(shí)候已經(jīng)開始進(jìn)行三峽輸電(即“三常線”，三峽到常州)的招標(biāo)。我們把三峽到廣東這條“三廣線”加進(jìn)去，變成了兩條正負(fù)500千伏直流輸電線路，打捆拿去和ABB公司統(tǒng)一招標(biāo)談判。
這一意見很快被大家接受，這跟二灘水電站有一點(diǎn)關(guān)系。二灘水電站的建成正好是我國(guó)經(jīng)濟(jì)受亞洲金融危機(jī)影響的低谷時(shí)期，那個(gè)時(shí)候電力的需求并不是非常旺盛，二灘的電送不出去，那時(shí)每年都要開一次會(huì)，討論怎么把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒人要，到了豐水期的時(shí)候，計(jì)劃外發(fā)的電一度只有2~3分錢。如何讓二灘的電送出來，經(jīng)研究后來修了一個(gè)“三萬線”，從三峽到萬縣用50萬伏交流聯(lián)起來，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東。
二灘這件事說明了我國(guó)電力需要在更大的范圍進(jìn)行配置。原來川渝和華中電網(wǎng)是不聯(lián)的，川渝是一個(gè)網(wǎng)，華中是一個(gè)網(wǎng)，由于建了“三萬線”，才把川渝電網(wǎng)和華中電網(wǎng)聯(lián)成了一個(gè)同步電網(wǎng)。三峽的電當(dāng)時(shí)同樣有這個(gè)問題，不像現(xiàn)在，三峽電現(xiàn)在誰都覺得好，以前三峽電分給誰誰都不要。
我當(dāng)時(shí)主持分電，具體由電力處處長(zhǎng)王駿和郝衛(wèi)平同志做方案。找重慶談，重慶說千萬不要分給我，你看我們重慶為三峽建設(shè)移民做了這么大的犧牲，你還要給我。找湖北也是同樣，我湖北水電這么豐富，我不要。當(dāng)時(shí)的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都是屬于分電的地區(qū)，河南說我有這么多煤，我以火電為主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們說我們是農(nóng)業(yè)省，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，也不要這么多電。只有江浙滬沒有說過這些話。
因此三峽電往廣東送，在當(dāng)時(shí)情況下是非常正確的選擇，現(xiàn)在倒過來看也是正確的事，使三峽的電在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行消納，如果沒有這個(gè)改變的話，就只能沿著長(zhǎng)江把它消納掉。方案還包括了離廣東很近的湖南鯉魚江電廠，上馬擴(kuò)建兩臺(tái)30萬千瓦火電站，直送廣東，一共湊足了1000萬千瓦，滿足了廣東的目標(biāo)，于是就弄了一個(gè)文，通過發(fā)改委的審查，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這就是西電東送的南線方案。
這個(gè)西電東送方案發(fā)生在電力體制改革之前，從云南、貴州向廣東輸電的任務(wù)肯定是落到了云南、貴州、廣西、廣東電網(wǎng)的頭上。當(dāng)時(shí)云南、貴州、廣西電網(wǎng)歸國(guó)家電力公司管，廣東是地方電網(wǎng)，合起來有了南方電網(wǎng)這個(gè)雛形。所以議論到電力體制改革的時(shí)候，就和2000年以后決定往廣東送電1000萬千瓦有關(guān)，這是形成南方電網(wǎng)的基礎(chǔ)。提出搞兩個(gè)電網(wǎng)，也是對(duì)主張電網(wǎng)不拆分的意見進(jìn)行吸收，既沒有以前講的“六張網(wǎng)”，也不是“一張網(wǎng)”，確實(shí)是一個(gè)折中的意見，過去爭(zhēng)論的兩種意見都吸納了一部分。
廣東、海南兩省領(lǐng)導(dǎo)曾想不通
這個(gè)方案出來以后，高層基本上認(rèn)可，但不是沒有阻力，花絮非常多。
比如說，當(dāng)時(shí)海南書記汪嘯風(fēng)打電話給曾培炎同志，說不同意，海南電網(wǎng)是獨(dú)立的，南方電網(wǎng)沒電送給海南，海南也沒電送給南方電網(wǎng)，為什么海南要進(jìn)南方電網(wǎng)?曾培炎同志在電話里做了很多工作，汪嘯風(fēng)同志最后表態(tài)說如果要聯(lián)起來我就同意。當(dāng)時(shí)海南進(jìn)南方電網(wǎng)有這個(gè)條件，是答應(yīng)過的，就是建海底電纜和南方電網(wǎng)聯(lián)起來，海南才同意，這算是一個(gè)小的花絮。
還有一個(gè)小花絮，原先廣東省的電網(wǎng)投資主體實(shí)際上是廣東省，并不是中央資產(chǎn)，當(dāng)時(shí)南方電網(wǎng)中作為地方電網(wǎng)的廣東電網(wǎng)資產(chǎn)最多，大股東應(yīng)是廣東省，但后來把南方電網(wǎng)，包括人事任免收到中央管了，廣東的同志私下還頗有意見。最后形成文件以后，也請(qǐng)中組部一起參與意見，把南方電網(wǎng)定位為中央53家(編者注：即中央直接管理的53家國(guó)有重要骨干企業(yè))當(dāng)中的一家，干部任命也要到中組部來，廣東省開始的時(shí)候是有點(diǎn)看法的，但是在大的形勢(shì)下和顧大局的考慮下也同意了。
10年過去了，基本上按照方案進(jìn)行了改組、建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了向廣東送電1000萬千瓦，最后還超了。正好結(jié)合我國(guó)拉動(dòng)內(nèi)需的戰(zhàn)略，營(yíng)造了西電東送的聲勢(shì)，在完成西電東送任務(wù)上，南方電網(wǎng)做得很漂亮，讓大家確實(shí)感受到了南方電網(wǎng)的作用?，F(xiàn)在“兩張網(wǎng)”的架構(gòu)比較穩(wěn)固了，但是后遺癥也有，不是完全沒有。
當(dāng)時(shí)往廣東送電還有其它的方案，有一些電力部門的老領(lǐng)導(dǎo)提出來，不是說四川消納不了嗎，能不能把四川電網(wǎng)和云貴電網(wǎng)聯(lián)起來，云貴電網(wǎng)又和廣東聯(lián)起來，后來沒有采納這個(gè)意見，采用了川渝與華中相聯(lián)的方案。原因和當(dāng)?shù)氐牡匦斡嘘P(guān)系，都是高山、峽谷。第二個(gè)意見是把福建和廣東聯(lián)起來。從東南沿海來說，福建和廣東都是經(jīng)濟(jì)比較開放、發(fā)達(dá)的地方，把這兩個(gè)省的網(wǎng)聯(lián)起來是順理成章的事情，但是后來由于變成了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，迄今為止福建和廣東還是沒有聯(lián)起來。在我沒有退下來的時(shí)候，我極力想完成這個(gè)任務(wù)，但已經(jīng)來不及了。從電網(wǎng)的規(guī)劃來說，應(yīng)該把這兩個(gè)地方聯(lián)起來，這也是留下的一個(gè)后遺癥。
電監(jiān)會(huì)借鑒了英國(guó)模式 李鵬提議電監(jiān)會(huì)為正部級(jí)
中國(guó)的電力體制改革方案很大程度上參考了英國(guó)模式，成立電監(jiān)會(huì)也是借鑒了英國(guó)做法。
電網(wǎng)在某一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的壟斷性實(shí)際上沒有改變，現(xiàn)在還有很多人在談這個(gè)問題，你再怎么分，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)還是自然壟斷。因此如何做到公平交易，加強(qiáng)對(duì)自然壟斷的監(jiān)管是必須考慮的。發(fā)電側(cè)形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，多種所有制都可以辦電，發(fā)電廠把電賣給電網(wǎng)，電網(wǎng)是不是可以公平對(duì)待所有發(fā)電的企業(yè)，這里面的游戲規(guī)則需要有人來監(jiān)管，所以有了電監(jiān)會(huì)。
當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，宋密任司長(zhǎng)，他和王駿帶隊(duì)去英國(guó)調(diào)查，他們認(rèn)為英國(guó)的模式挺好，而且也是廠網(wǎng)分開的，也是有電監(jiān)會(huì)的，所以我們的電力體制改革更多地借鑒了英國(guó)的模式。
電力體制改革方案當(dāng)時(shí)沒寫電監(jiān)會(huì)的級(jí)別。曾培炎同志跟我商量，他認(rèn)為定級(jí)別不是我們這個(gè)層級(jí)來說的，如果高層在審議時(shí)有明確意見我們照辦就可以了。上報(bào)政治局討論的電力體制改革方案審議稿中沒有寫電監(jiān)會(huì)的級(jí)別。到了政治局討論時(shí)，李鵬同志的意見是這個(gè)機(jī)構(gòu)非常重要，應(yīng)該給一個(gè)比較高的級(jí)別，正部級(jí)，其他同志未表示異議。
我們回來就修改了5號(hào)文件，寫上了電監(jiān)會(huì)為國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)事業(yè)單位。這個(gè)過程外面是不知道的。電監(jiān)會(huì)，顧名思義就是要對(duì)電力行業(yè)的游戲規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。這是過去在政企不分的情況下，或者是在老電力部、老電力公司的情況下所沒有的新事物。
電力體制改革方案確定后，執(zhí)行時(shí)還是順利的。一旦改革方案定了以后，氛圍馬上就變了，沒有人再反對(duì)改革，電力公司內(nèi)部變成了爭(zhēng)資產(chǎn)的問題。原來的電力資產(chǎn)要分到五大公司去，哪個(gè)電站歸你，哪個(gè)電站歸我，好壞搭配等等，這時(shí)大家的注意力已經(jīng)放到那兒去了，而不再是放到要不要分的問題上。電站哪個(gè)歸你，哪個(gè)歸我，花了很大的工夫，要做到公平。當(dāng)時(shí)我堅(jiān)持了一條，就是水電基本上按照一個(gè)流域給一個(gè)公司，不要再拆分。
比如說黃河上中游，就劃給了中電投，而不是把黃河上的電站你一個(gè)我一個(gè)，劉家峽劃給你，龍羊峽劃給他，那就麻煩了。一個(gè)流域基本上是在一家公司，沒有把流域里的電站再進(jìn)行拆分，留了一些調(diào)峰水電站給電網(wǎng)公司，這個(gè)決定現(xiàn)在看來也是非常正確的。
中國(guó)電網(wǎng)是世界上最好的電網(wǎng)
現(xiàn)在有些人認(rèn)為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的。我不贊成這樣的看法。看問題要有歷史唯物主義的視角。全世界上沒有哪兩個(gè)國(guó)家的電力體制管理模式是一模一樣的。
法國(guó)電力至今依然是國(guó)有，而且還是廠網(wǎng)不分的。全部核電站都?xì)w法國(guó)電力管。日本跟中國(guó)也不太一樣，它的每個(gè)區(qū)域都沒有能源，不像中國(guó)一些地方有能源，一些地方?jīng)]有能源。因此，日本的電力基本上是每個(gè)區(qū)域自求平衡。其他發(fā)展中國(guó)家就更沒法和中國(guó)比了，例如印度有五個(gè)管能源的部門，緬甸還有兩個(gè)電力部。
我們是“墻內(nèi)開花墻外紅”。我們內(nèi)部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但別的國(guó)家從外部看我們的改革，看到中國(guó)飛速發(fā)展的電力事業(yè)，認(rèn)為中國(guó)最成功。其他國(guó)家發(fā)生了若干次大停電，但是中國(guó)沒有發(fā)生，中國(guó)整個(gè)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)是非常清晰的，沒有出現(xiàn)很多國(guó)家的重復(fù)、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是因?yàn)橹袊?guó)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的動(dòng)力，也有當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較合理的規(guī)劃因素在里面，我認(rèn)為中國(guó)的電網(wǎng)在世界上是最好的電網(wǎng)。
不干這個(gè)事的人，可以坐而論道，當(dāng)批評(píng)家非常容易當(dāng)，因?yàn)榧炔回?fù)責(zé)任也不用實(shí)際操作，但是當(dāng)你實(shí)際操作的時(shí)候，碰到的復(fù)雜問題比紙上談兵難得多。
電力體制改革或者其他體制改革，說“百分之百是對(duì)的”肯定不可能，改革是個(gè)漸進(jìn)的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有值得進(jìn)一步改革的地方，從這個(gè)層面上看，有批評(píng)的意見有利于不斷深化改革。但是，衡量一個(gè)改革是否正確的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。
電力體制改革十年是我國(guó)電力事業(yè)發(fā)展最快的十年，也創(chuàng)造了世界電力發(fā)展史上最快的發(fā)展速度?！笆晃濉逼陂g，每年新增發(fā)電裝機(jī)容量1億千瓦，如果沒有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如果沒有發(fā)動(dòng)多家辦電的積極性，可以達(dá)到這一點(diǎn)嗎?這才是主流。如果今天不是10.5億千瓦(編者注：2011年我國(guó)電力裝機(jī)容量為10.5億千瓦)，而是8億千瓦，那今天的經(jīng)濟(jì)總量就不是現(xiàn)在的狀況了。從這個(gè)意義上說，我們的電力體制改革是為整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)騰飛做了重大的貢獻(xiàn)。
5號(hào)文為何沒定電改時(shí)間表
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，電力體制改革沒有達(dá)到5號(hào)文件要求的市場(chǎng)化目標(biāo)，原因是19號(hào)文(編者注：即2007年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》)和5號(hào)文都沒有寫出電改的時(shí)間和進(jìn)度表。但我認(rèn)為，之所以沒有寫出時(shí)間表是因?yàn)楹茈y給出一個(gè)時(shí)間表;再者，我們改革的總體指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個(gè)基礎(chǔ)上，待時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候再邁出第二步。
回想改革開放30多年來走過的路，如果當(dāng)時(shí)不顧歷史發(fā)展的階段，一下子照搬西方國(guó)家的做法，那么改革很可能是失敗的。改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，是在大家認(rèn)識(shí)的過程中逐漸深化的過程。鐵路改革一擱置就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。如果改革一開始就完全按照現(xiàn)在的樣子，把部委都撤銷，可能改都改不成。
如果想改革一次都到位，可能社會(huì)的負(fù)擔(dān)就比較大。只做政企分開、廠網(wǎng)分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會(huì)波及到下面去。如果再把輸配電也分開，把主輔企業(yè)也分開，波及到的人就更廣了。當(dāng)時(shí)如果這些問題都搞清楚再去改的話，我估計(jì)兩三年也改不動(dòng)。
走一步總比不走要強(qiáng)，所以當(dāng)時(shí)就先完成一個(gè)階段性的任務(wù)，就是政企分開、廠網(wǎng)分開。而可能會(huì)引發(fā)更多反彈的問題，就留到以后適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)再去改。我們不希望在改革中產(chǎn)生過多的社會(huì)矛盾。
現(xiàn)在有些人在批評(píng)電力體制改革，他們應(yīng)該從當(dāng)時(shí)的歷史背景看這個(gè)問題，那就比較好理解了。
電監(jiān)會(huì)很難獨(dú)立推進(jìn)電改
有觀點(diǎn)認(rèn)為，電網(wǎng)在分離輔業(yè)方面滯后。我認(rèn)為這不能怪電網(wǎng)。其實(shí)電網(wǎng)公司是愿意分離的。施工企業(yè)參差不齊，有一些很糟糕，電網(wǎng)公司也怕長(zhǎng)期捂在自己手里面。包括已經(jīng)離退休的勞保問題怎么解決?按道理電力公司分家了，不應(yīng)該由電網(wǎng)公司一家來承擔(dān)。但是現(xiàn)實(shí)情況就是這樣。電網(wǎng)公司找過我多次，希望盡快地把輔業(yè)剝離出去。
為什么電力體制改革以后若干年都沒有完成這件事?5號(hào)文件下達(dá)了以后，主要的任務(wù)目標(biāo)達(dá)到了，大的格局已經(jīng)形成了，這時(shí)候機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，曾培炎同志也從國(guó)家計(jì)委主任升任國(guó)務(wù)院副總理。他覺得這個(gè)任務(wù)我們已經(jīng)完成了，人家都說發(fā)改委的權(quán)力太大，不能什么事都攬?jiān)诎l(fā)改委，就把繼續(xù)推進(jìn)電力體制改革的任務(wù)給了電監(jiān)會(huì)，電改辦也從發(fā)改委劃轉(zhuǎn)到電監(jiān)會(huì)。
但是電監(jiān)會(huì)一家來挑起改革的任務(wù)確實(shí)很困難，它是國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，一個(gè)事業(yè)單位去做這么大的動(dòng)作，去進(jìn)行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府強(qiáng)有力的部門支持，它確實(shí)很為難。有幾個(gè)部門繞不過去，一個(gè)是發(fā)改委，一個(gè)是國(guó)資委，電監(jiān)會(huì)既沒有干部任命權(quán)也沒有資產(chǎn)劃撥權(quán)，你叫人家怎么改?
主輔分開，電網(wǎng)公司是愿意的，但是分開以后交給誰?就是一個(gè)麻煩了。我最初的想法是施工企業(yè)也可以下放到各個(gè)地方自己找飯吃，相當(dāng)于現(xiàn)在建筑公司一樣，這是一種市場(chǎng)化改革的想法，但是這個(gè)方案的阻力是最大的?，F(xiàn)在提出的是一個(gè)簡(jiǎn)單的操作辦法，干脆把所有的輔業(yè)、施工企業(yè)再成立一個(gè)公司。
但我認(rèn)為這種再成立一個(gè)公司的方法并不好。這個(gè)剝離方法簡(jiǎn)便易行，也滿足了施工企業(yè)不愿下放到地方，或者完全獨(dú)立、走市場(chǎng)化道路的意愿，主輔終于分離了，但這個(gè)主輔分離模式并不是理想的。發(fā)電公司本來可以利用他們充分競(jìng)爭(zhēng)，搞個(gè)電廠招標(biāo)，全國(guó)都來競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在所有施工企業(yè)變成了一個(gè)總公司，競(jìng)爭(zhēng)減弱了。但這個(gè)模式滿足了輿論的需要，即如果是要走市場(chǎng)化，就應(yīng)該讓它自己獨(dú)立，讓它自己找飯吃。
能源法出臺(tái)難在哪里?
國(guó)家電網(wǎng)公司后來收購許繼集團(tuán)、平高集團(tuán)，我是不同意的，我沒有簽字，我也做過工作，我說你何必要這樣做呢?這是和原來的電力改革思路廠網(wǎng)分開主輔分開相違背的。如果把平高集團(tuán)和許繼集團(tuán)收購了，將來別的企業(yè)覺得你不公平了，這是你的親兒子，別的是干兒子，即使你做得再公平，人家也會(huì)說你有親有疏。但是他們一看我不批，就通過其他部委的途徑批了。
最近還有一個(gè)有爭(zhēng)論的特高壓輸電問題。最早在中央文件里提出特高壓這個(gè)詞的，并不是國(guó)家能源局，也不是發(fā)改委，不是國(guó)家電網(wǎng)公司，而是科技部牽頭制定，國(guó)家發(fā)布的科技中長(zhǎng)期規(guī)劃。此外，還有兩個(gè)國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件中提到了特高壓。我認(rèn)為，現(xiàn)在再去論證該不該搞特高壓已經(jīng)有點(diǎn)本末倒置了。
如果對(duì)這些文件還有不同意見，那就是質(zhì)疑國(guó)務(wù)院文件本身還有沒有公信力的問題了。其實(shí)糾纏于這個(gè)問題，一點(diǎn)道理都沒有。隨著電網(wǎng)的出現(xiàn)，電壓等級(jí)逐步提高，我不是說可以無限下去，你今天1000千伏，明天可以提到2000千伏，不是這個(gè)意思，是說技術(shù)上發(fā)生一些變化是完全可能的。
我覺得電力體制改革還是應(yīng)該保持一種漸進(jìn)的過程。比如像輸配分離，既要和整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步、社會(huì)能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價(jià)格體系改革，價(jià)格體系不到位，輸配怎么分開?而價(jià)格是歸價(jià)格部門管，又不是國(guó)家能源局管。也有人問我，如果劃給國(guó)家能源局行不行?我認(rèn)為在目前的外部條件下也不行。每個(gè)部門都是為自己部門說話的，如果國(guó)家能源局來管這個(gè)價(jià)格，很可能偏向于能源企業(yè)，就認(rèn)為應(yīng)該漲價(jià)，替能源企業(yè)說話。
社會(huì)上還有人建議應(yīng)制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。國(guó)家能源辦2007年發(fā)了一個(gè)征求意見稿，但至今一直推不下去。因?yàn)樗婕暗椒椒矫婷?。比如說修改電力法和煤炭法，這兩個(gè)法都是在20多年前制定的，但是老電力法也有很多提法是正確的，可以繼續(xù)保留下來。這一點(diǎn)非常重要。
現(xiàn)在究竟難在哪里?各部門就是想把自己部門的一些權(quán)力、一些訴求放在法律里，想把三定方案當(dāng)中沒有解決的問題通過法律來解決。我們不能用法律解決三定方案沒有解決的問題，電監(jiān)會(huì)跟能源局的關(guān)系沒有扯清楚，靠電力法能扯清楚?這就為修改或制定法律增加了難度。
競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)為何終止
有專家認(rèn)為，我國(guó)電力體制改革啟動(dòng)后，并未建立競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)化改革仍停在路上，目前電力體制非計(jì)劃、非市場(chǎng)，最為糟糕。
實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)也是電力體制改革希望最終能做到的目標(biāo)。其實(shí)1999—2001年，受1998年亞洲金融危機(jī)的影響，我國(guó)用電需求下降，一度有過供大于求的情況。
后來成為嚴(yán)重缺電省的浙江，當(dāng)時(shí)也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國(guó)外的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的報(bào)價(jià)軟件，結(jié)合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)比對(duì)，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。我曾陪同領(lǐng)導(dǎo)同志去浙江省電力局參觀過，我也向電力系統(tǒng)的其他單位介紹浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機(jī)的影響很快過去了，2002年起全國(guó)大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴(yán)重，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動(dòng)消亡了。
電力體制改革之后，有的同志仍想推動(dòng)此事，于是新成立的電監(jiān)會(huì)把電力供應(yīng)相對(duì)寬松的東北電網(wǎng)作為試點(diǎn)，推行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，由時(shí)任電監(jiān)會(huì)副主席宋密同志主抓。但實(shí)施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問題，認(rèn)為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)時(shí)機(jī)還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點(diǎn)，我還接待過幾家電力企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)來反映問題。不久這項(xiàng)試點(diǎn)也告終止。
總結(jié)我們嘗試競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的實(shí)踐，這是需要一定條件的，電力供應(yīng)相對(duì)寬松是先決條件，此外，還需要定價(jià)制度等的配套改革。前幾年電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅領(lǐng)導(dǎo)十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)一直難以實(shí)施。
現(xiàn)在社會(huì)上對(duì)電力體制改革的意見，有相當(dāng)部分集中在價(jià)格改革上，大家把電價(jià)改革看作是電力體制改革的重要內(nèi)容。但在政府管理架構(gòu)的三定方案中，電價(jià)歸國(guó)家發(fā)改委價(jià)格部門管，不歸能源局，而電改辦公室又移到了電監(jiān)會(huì)，在發(fā)改委內(nèi)部還有一個(gè)體改司，后來涉及電力體制改革的事務(wù)交由體改司牽頭負(fù)責(zé)。但社會(huì)上和媒體一直以為能源局應(yīng)統(tǒng)一對(duì)電力體制改革和電價(jià)定價(jià)制度改革負(fù)責(zé)，實(shí)際上能源局是無能為力的，在現(xiàn)有體制下在上述兩個(gè)問題中最多是個(gè)配角。
盡管如此，我仍然認(rèn)為，在總的改革開放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開創(chuàng)了很好的局面。任何一個(gè)改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調(diào)整、完善的，所以你不能拿后來的東西簡(jiǎn)單來衡量改革漸進(jìn)過程中的一些做法對(duì)還是不對(duì)。電力體制改革能走到今天，這個(gè)局面是非常不容易的，接著往下走下去，不能空憑設(shè)想，應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)。
鐵路體制為什么沒改?
我再講一點(diǎn)改革的花絮，回到我說過的四個(gè)壟斷行業(yè)：電力、民航、電信、鐵路，前三個(gè)都改了，為什么只有鐵路沒有改?朱基總理在退休以前也曾把鐵路體制改革提上了日程，那個(gè)時(shí)候是傅志寰當(dāng)鐵道部部長(zhǎng)，已經(jīng)在國(guó)務(wù)院匯報(bào)了一次，我也參加了這次匯報(bào)，鐵道部拿出來的方案跟電力體制改革一樣，叫做網(wǎng)運(yùn)分離。實(shí)際上電力體制改革，鐵路是想借鑒的。
當(dāng)時(shí)碰到的問題和電力體制改革時(shí)一樣，朱基總理是想把鐵路網(wǎng)進(jìn)一步拆分。他認(rèn)為分成若干個(gè)網(wǎng)也是可以的，也提出過若干個(gè)設(shè)想，比如長(zhǎng)江以北算一個(gè)，長(zhǎng)江以南算一個(gè)，或者是按照鐵路局來劃分。但鐵路部門強(qiáng)烈主張鐵路網(wǎng)不能再拆分，要全國(guó)一個(gè)鐵路網(wǎng)。那個(gè)時(shí)候那屆政府任期將滿，所以朱基總理說，不能所有的事情都在我這里做完，做不完的事留給下一屆去做。就把鐵路改革擱置了。拿鐵路改革跟電力體制改革比，我覺得電力體制改革成就是非常大的。前不久，傅志寰來找我，問我對(duì)鐵路體制改革有什么看法，我就講，如果當(dāng)年走網(wǎng)運(yùn)分離的話，也不失為邁出了改革第一步。之所以講這些題外話，是因?yàn)樗娏w制改革非常相似。
評(píng)判電改5號(hào)文件成敗的四條標(biāo)準(zhǔn)
一、世界上沒有統(tǒng)一的電力體制模式，采用什么電力管理體制要根據(jù)各國(guó)的國(guó)情、發(fā)展階段而選擇，并且在發(fā)展過程中逐步調(diào)整完善。
西方資本主義國(guó)家采用的電力體制也是五花八門、各不相同。中國(guó)的電力體制究竟好不好?在世界上沒有參照國(guó)。還是要根據(jù)中國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段走中國(guó)自己的道路。
二、衡量一個(gè)體制，一項(xiàng)改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是什么?
別的國(guó)家采用什么體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn);在電力體制改革中，一張網(wǎng)還是幾張網(wǎng)也不是電力體制改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。衡量一個(gè)體制、一項(xiàng)改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是看該體制和改革是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否與該國(guó)的發(fā)展階段相適應(yīng)。而我們有些人習(xí)慣拿外國(guó)是怎么做的來批評(píng)我們的體制，尤其喜歡拿發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機(jī)的發(fā)生，美國(guó)東部大停電的事實(shí)告訴我們，資本主義制度并不是十全十美的。
三、電力體制改革十年來，特別是近五年來我國(guó)電力建設(shè)和技術(shù)進(jìn)步空前。
近五年新增裝機(jī)容量是前55年的總和。十年新增裝機(jī)容量超過7億千瓦，相當(dāng)于一年一個(gè)英國(guó)的裝機(jī)容量。水力發(fā)電五年新增裝機(jī)容量是自1910年中國(guó)有水電以來95年裝機(jī)容量的總和，2011年底水電裝機(jī)容量總和達(dá)到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發(fā)電異軍突起，中國(guó)的風(fēng)力發(fā)電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機(jī)容量達(dá)到6000萬千瓦，崛起為世界第一風(fēng)電大國(guó)。
十年過去了，物價(jià)上漲，但電力建設(shè)成本不升反而穩(wěn)中有降。這十年中國(guó)的電力發(fā)展創(chuàng)造了中國(guó)電力建設(shè)史上前所未有的速度，也是世界電力建設(shè)史上前所未有的速度，電力沒有拖國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，相反發(fā)展速度高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，結(jié)束了長(zhǎng)期困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力短缺的瓶頸制約。電力技術(shù)和電力裝備也迅速趕上了世界先進(jìn)水平。這十年，我國(guó)電力生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，我國(guó)的電力體制是適合我國(guó)現(xiàn)有發(fā)展階段的模式，我們的體制比許多資本主義體制更具優(yōu)越性。怎么能罔顧事實(shí)把我國(guó)的電力體制和改革說得一塌糊涂呢!
四、改革開放以來我國(guó)改革的一條成功經(jīng)驗(yàn)是“摸著石頭過河”，看準(zhǔn)了的、成熟了的就改。一時(shí)看不準(zhǔn)、尚不成熟的緩一緩待時(shí)機(jī)成熟了再改。
實(shí)踐證明，我國(guó)的改革方法要比前蘇聯(lián)解體后采取的休克療法和激進(jìn)的私有化都要成功，也為世界所公認(rèn)。改革沒有終點(diǎn)，是與時(shí)俱進(jìn)不斷完善，與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的過程。我們現(xiàn)階段還是社會(huì)主義初級(jí)階段，我們需要的是改革和發(fā)展的弄潮兒，而不是在改革發(fā)展大潮旁指手劃腳、紙上談兵的觀潮派。實(shí)干興邦，空談?wù)`國(guó)，我們要理直氣壯地走中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，面對(duì)別的國(guó)家的體制我們不必妄自菲薄。
