中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的動(dòng)力和保障。多年來(lái)，面對(duì)能源供需格局新變化、國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)，中央政府不斷調(diào)整能源管理體制，優(yōu)化能源管理部門及職能，適應(yīng)了我國(guó)能源發(fā)展和變革的基本要求，總體保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速和可持續(xù)發(fā)展。伴隨“放管服”改革，我國(guó)能源行業(yè)行政效能有了較大幅度提高。
但也應(yīng)看到，能源行政體制改革已取得的成果仍然是階段性的，當(dāng)前能源管理方面仍然存在較多突出問題，在一定程度上影響了能源發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、市場(chǎng)化改革進(jìn)程、能源法制建設(shè)和能源政策的貫徹落實(shí)。按照習(xí)近平同志在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上關(guān)于能源革命的講話要求和中央全會(huì)的有關(guān)精神，迫切需要深化研究政府能源管理的方式方法，加快能源管理和監(jiān)管體制創(chuàng)新。
能源管理體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，針對(duì)能源資源的戰(zhàn)略屬性和商品屬性，為避免“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”，既不能單純強(qiáng)調(diào)政府管制，也不能單純依賴市場(chǎng)機(jī)制，既要兼顧社會(huì)公平，也要注重提高市場(chǎng)效率?；趯?duì)美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)家的能源管理體制的比較研究，我們認(rèn)為能源管理體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有三點(diǎn)值得借鑒。
一是面對(duì)世情國(guó)情變化，需要不斷優(yōu)化調(diào)整國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)及其職能。上世紀(jì)七十年代石油危機(jī)后，美國(guó)成立了能源部，日本成立了通產(chǎn)省下的資源能源廳。英國(guó)伴隨著能源的私有化浪潮，組建了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，撤銷了成立20年之久的能源部；面對(duì)能源安全和應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力，2008年又成立了能源與氣候變化部；前不久又重組成立了商務(wù)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部。能源是俄羅斯經(jīng)濟(jì)騰飛的基石和生命線，俄羅斯于1991年成立能源部之后，經(jīng)歷1993年的燃料動(dòng)力部—2000年的動(dòng)力部—2004年的工業(yè)和能源部，2008年組建了新的能源部，進(jìn)一步完善了管理職能。二是能源管理職能比較集中，相關(guān)部門分工明確。無(wú)論美國(guó)、俄羅斯等設(shè)有專門的能源部，還是法國(guó)在工業(yè)、能源與數(shù)字經(jīng)濟(jì)部之下，德國(guó)在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部之下設(shè)置專門的能源管理部門，將能源管理的各項(xiàng)職能相對(duì)集中起來(lái)，便于管理和協(xié)調(diào)，各國(guó)做法基本一致。但將所有涉及能源的管理職能完全集中也不現(xiàn)實(shí)。美國(guó)除了作為能源主管部門的能源部和能源監(jiān)管部門的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)外，仍然存在負(fù)責(zé)核能監(jiān)管的核能監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)節(jié)能減排的環(huán)境保護(hù)署，負(fù)責(zé)能源外交的國(guó)務(wù)院能源資源局，以及涉及油氣輸送的運(yùn)輸部，但邊界清晰、分工明確。三是設(shè)立專業(yè)化的獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的主流模式。如美國(guó)的能源監(jiān)管委員會(huì)、英國(guó)的天然氣與電力市場(chǎng)辦公室、德國(guó)的網(wǎng)絡(luò)傳輸管理局等。
我國(guó)能源管理體制幾經(jīng)風(fēng)雨，能源管理部門分分合合。既有統(tǒng)管電力、煤炭、石油等多領(lǐng)域的燃料工業(yè)部、能源部，也有分散設(shè)置的電力部、煤炭部、石油部等；既有高規(guī)格的國(guó)家能源委，也有隸屬于部委的司局級(jí)單位。從歷史發(fā)展的角度看，我國(guó)能源管理能力實(shí)現(xiàn)了螺旋式上升，具體有四個(gè)規(guī)律。一是能源管理體制變革頻繁，但能源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并與撤銷，均與經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)；二是國(guó)家能源管理的職能由分行業(yè)的分散管理相對(duì)集中到了國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局；三是從綜合管理到行業(yè)管理的演變過程中，再次確立了能源管理專業(yè)屬性；四是通過“政監(jiān)分離”和“政監(jiān)合一、內(nèi)部分離”模式的實(shí)踐探索，基本確立了能源（電力）監(jiān)管的法律地位。
我國(guó)現(xiàn)行的能源管理格局有五個(gè)特征。一是行業(yè)管理相對(duì)綜合。國(guó)家能源局作為行業(yè)主管部門，對(duì)涵蓋電力、煤炭、石油、天然氣、核電、可再生能源的能源領(lǐng)域?qū)嵤┬袠I(yè)管理。二是行業(yè)管理不獨(dú)立。能源局與發(fā)展改革委在能源管理職責(zé)方面既有分工，也有職能交叉，特別是能源項(xiàng)目核準(zhǔn)、能源系統(tǒng)運(yùn)行管理和能源市場(chǎng)體系培育方面?！安课芾淼膰?guó)家局”定位，導(dǎo)致決策效率低下，越位與缺位現(xiàn)象并存。三是相關(guān)管理職責(zé)涉及多部門。能源產(chǎn)業(yè)鏈的部分職能分散于國(guó)土資源部、水利部、環(huán)境保護(hù)部、安監(jiān)總局（煤監(jiān)局）、國(guó)資委和財(cái)政部等。四是能源經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能弱化?，F(xiàn)行能源（電力）監(jiān)管“政監(jiān)合一”模式，相較于之前的電力行業(yè)“政監(jiān)分離”模式，監(jiān)管活力、效率和市場(chǎng)秩序均有明顯下降。五是國(guó)務(wù)院成立的國(guó)家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究擬訂國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)能源開發(fā)和能源國(guó)際合作的重大事項(xiàng)。
能源管理體制改革要理性看待、積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一方面要繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展。另一方面也要謀求政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離，避免部門“一身三任”的體制弊端。能源管理體制改革的基本原則，一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。針對(duì)當(dāng)前能源行業(yè)行政運(yùn)作機(jī)制中，存在的職能交叉、多頭管理、政監(jiān)不分等問題，通過優(yōu)化調(diào)整化解消融突出問題。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式、價(jià)值取向和基本規(guī)律相結(jié)合，把握正確目標(biāo)，避免方向偏差。二是堅(jiān)持效能原則。調(diào)整能源管理組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化職能配置和工作流程，從能力、效率、效果、效益等方面實(shí)現(xiàn)能源行政管理能力的有效提升。借鑒國(guó)際能源管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。三是堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。能源管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極有序推進(jìn)。要立足國(guó)情，高度重視和正確處理集中與分散、中央與地方、條條與塊塊的關(guān)系，以充分發(fā)揮各方的積極性。
針對(duì)我國(guó)中央層面能源管理體制改革，建議如下：一是與我國(guó)能源生產(chǎn)大國(guó)、能源消費(fèi)大國(guó)和能源責(zé)任大國(guó)的地位相適應(yīng)，將國(guó)家能源局升格為國(guó)家能源部，賦予其完整的能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)等管理職權(quán)，克服“部委管理的國(guó)家局”存在的諸多弊端，提高國(guó)家在能源領(lǐng)域行政決策的效率，適應(yīng)形勢(shì)變幻莫測(cè)的國(guó)際能源格局。二是整合能源局市場(chǎng)監(jiān)管、資質(zhì)管理職能和發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、價(jià)格（成本監(jiān)審）職能，組建國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)，獨(dú)立履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。伴隨能源生產(chǎn)、使用計(jì)劃放開，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理與市場(chǎng)監(jiān)管的邊界正在消融；伴隨“管住中間”及相應(yīng)價(jià)格形成機(jī)制的改變，能源價(jià)格的宏觀調(diào)控工具性逐漸喪失，確需國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)制定市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管辦法，來(lái)應(yīng)對(duì)電力、油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化后的復(fù)雜局面。三是環(huán)境、安全、資源等社會(huì)監(jiān)管職能各歸各位，相應(yīng)由環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家安監(jiān)總局和國(guó)土資源部承擔(dān)，國(guó)家能源部承擔(dān)“管行業(yè)就要管安全”的應(yīng)有責(zé)任。四是整合電力可靠性中心、石油儲(chǔ)備中心，充實(shí)管輸專業(yè)力量，設(shè)立國(guó)家電力與油氣可靠性委員會(huì)，事業(yè)單位獨(dú)立運(yùn)行，制定能源大系統(tǒng)可靠性標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)可靠性水平，接受能源監(jiān)管委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。五是充分發(fā)揮國(guó)家能源委員會(huì)最高統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用。盡管國(guó)家能源部和國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)職能已經(jīng)相對(duì)集中，但能源領(lǐng)域管理與監(jiān)管依然涉及較多部門，因此保留國(guó)家能源委員會(huì)并強(qiáng)化其議事協(xié)調(diào)能力十分必要。
在能源管理體制上處理好能源管理中央和地方的關(guān)系，一要保障國(guó)家能源安全和推動(dòng)能源市場(chǎng)化改革需要調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性；二要堅(jiān)持適度和均衡原則，尋求集權(quán)與分權(quán)管理的平衡點(diǎn)。具體建議，一是改組能源局區(qū)域監(jiān)管局為國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)區(qū)域監(jiān)管局。其主要職責(zé)是推動(dòng)能源統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，監(jiān)管區(qū)域和省級(jí)的批發(fā)市場(chǎng)秩序，監(jiān)管跨省區(qū)輸電網(wǎng)絡(luò)和油氣管網(wǎng)的公平開放。二是比照國(guó)家設(shè)立省級(jí)能源廳和能源監(jiān)管局。將現(xiàn)有的國(guó)家能源局省監(jiān)管辦與地方發(fā)改委、能源局、經(jīng)信委、物價(jià)局等部門的相關(guān)職能進(jìn)行有機(jī)組合，設(shè)立省級(jí)能源廳和能源監(jiān)管局。能源廳負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理；能源監(jiān)管局監(jiān)管能源配送、供給服務(wù)和零售市場(chǎng)的秩序。三是省級(jí)能源廳實(shí)行中央與地方雙重管理，省級(jí)能源監(jiān)管局接受國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)區(qū)域監(jiān)管局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；實(shí)行省以下能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)垂直管理制度。省級(jí)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況在市縣級(jí)設(shè)置相應(yīng)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。四是環(huán)境、安全、資源等社會(huì)監(jiān)管職能，比照中央部門進(jìn)行設(shè)置；省級(jí)政府建立能源管理聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化能源領(lǐng)域行業(yè)管理、經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管各部門之間的政策協(xié)同。
（作者系華北電力大學(xué)教授、中國(guó)能源政策研究中心主任）
