中國儲能網(wǎng)訊：中國第一個千萬千瓦級風電基地。
SUV馳騁在干燥的沙石地面上，砂石飛揚、炎熱干燥，典型的戈壁地貌。
國電甘肅龍源風力發(fā)電有限公司副總經(jīng)理魏亮說，對企業(yè)而言，這樣的地塊以前是“送都沒人要”。這樣廣袤、開闊，但貧瘠、干涸的土地，除了搞風電，似乎確實沒有好的用處。
沿著連霍高速公路行駛，道路兩邊綿延矗立著鱗次櫛比的風力發(fā)電機，晴朗耀眼的藍天與荒蕪熱燙的黃土之間夾著一大片“白色森林”。
作為甘肅酒泉千萬千瓦級風電基地里的其中一個風電場，這里土地荒蕪、地價低廉，占地遼闊，場地平坦，便于建設、運維。
如果沒有棄風限電的困擾，這片土地確實是開發(fā)風力發(fā)電的絕佳場址。然而，2015年，這一帶棄風率高達39%，推行直購電后，大部分電量為0電價。
是時候洞悉其中復雜的隱情了。
風電三峽的思路
走訪當日，酒泉部分區(qū)域的風還不算很大。風電場集控室的屏幕顯示，該風電場很多機組都沒有達到滿發(fā)狀態(tài)，在風況較好的瓜州片區(qū)，就有幾個風速達到10米/秒以上的風電場開始限電。系統(tǒng)頁面顯示大片機組處于紅色停發(fā)狀態(tài)。正常情況下，由于風力發(fā)電的間歇性和不穩(wěn)定性，風電場的出力曲線會呈現(xiàn)較大起伏，但當前畫面顯示的出力曲線幾乎呈直線，代表大部分機組都已限發(fā)停機。
屏幕上顯示的是甘肅省特有的限電管理系統(tǒng)，在以前的限電環(huán)境下，調(diào)度都是通過電話通知風電場限電，但如今甘肅的光伏企業(yè)達到200多家，風電企業(yè)也有上百家，電話通知經(jīng)常來不及，因而開發(fā)了這樣一套限電管理系統(tǒng)，每五分鐘發(fā)布一個出力計劃。
為了統(tǒng)計限電比例和造成的損失電量，風電場一般會用抽樣機組法設置標桿機組，用正常發(fā)電的標桿機組發(fā)電量對照限電機組發(fā)電量進行統(tǒng)計，但由于限電問題日益嚴重，風電場能獲得的出力計劃太低，有時連標桿機組都不能發(fā)電，14萬千瓦的風電場原本設置了10臺標桿機組，只有兩臺能發(fā)。有些30萬千瓦的風電場，由于白天要優(yōu)先讓光伏發(fā)電，經(jīng)常只能獲得5000千瓦的出力計劃，據(jù)風場工作人員透露，這些風電場一天的限電比例最高曾達到過80%—90%。
這些細節(jié)對很多工作人員來說已司空見慣，限電比例等數(shù)據(jù)也已經(jīng)沒有太大意義，他們更關心的是當前有沒有切實可行的解決辦法或緩解措施。因為棄風限電，他們的工作量反而顯著增加，正常情況下，設備會自動化運行，限電情況下則需要不停調(diào)節(jié)，對設備來說像是不停踩剎車，無論對運維工作還是設備壽命都是挑戰(zhàn)。
甘肅酒泉風電基地作為全國第一個千萬千瓦級風電基地，其規(guī)劃和建設歷程折射出中國風電產(chǎn)業(yè)以資源稟賦為先決條件的開發(fā)思路，這個基地的建成也奠定了大規(guī)模、集約式、以大型能源基地為依托的開發(fā)模式。
“河西走廊歷史上就是風口，祁連山、賀蘭山中間夾著，常年飛砂走石，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有害的。但風電可以變害為寶，在該地區(qū)建一個一千萬千瓦的風電基地不就等于建一個三峽嗎？三峽要移民一百萬，在這里建根本不需要移民?！薄@個理念一經(jīng)提出就得到地方政府大力響應，在國家發(fā)改委、甘肅省和酒泉市政府的力推下，酒泉風電基地率先規(guī)劃開工，其后全國各地的風資源富集地區(qū)紛紛跟進，至今，全國共規(guī)劃了9個千萬千瓦級風電基地。
這些大型基地對中國風電高速增長的帶動和貢獻不可忽視，正是在這種大基地開發(fā)模式的引領下，中國風電歷經(jīng)了狂飆突進的十年。根據(jù)全球風能理事會（GWEC）的數(shù)據(jù)，中國風電在2005-2015年這十年間，累計裝機容量增長了143.844GW，這個數(shù)字幾乎是當前美國風電裝機容量（74.471GW）的兩倍。
但在這樣世界矚目的成就之下，卻在若干年后出現(xiàn)了嚴重棄風限電的頑疾。根據(jù)中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會數(shù)據(jù)，2010-2015年間，棄風電量累計近1000億千瓦時，相當于三峽、葛洲壩兩大水電站在2015年的全年發(fā)電量，經(jīng)濟損失累計達583億元。而各大風電基地正是棄風限電重災區(qū)，甘肅、吉林、新疆、黑龍江以及內(nèi)蒙古是2015年棄風率排名最高的五個省或自治區(qū)，均為千萬千瓦級風電基地所在地。這些地處偏僻、遠離負荷中心，網(wǎng)架結(jié)構相對不夠完善，但裝機規(guī)模龐大、容量比肩一些歐洲國家的新能源基地，如今猶如郁結(jié)難紓的病變器官；送，送不出；用，用不了。
這些對風電產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都有著重要意義的能源基地是怎樣一步步走向失控的？酒泉可能是最好的樣本?；厮菥迫L電基地的規(guī)劃建設歷程，很難將當前這個難堪的局面歸咎于哪一方，但在這段歷史里，這個項目確實在不同意志、各種環(huán)節(jié)的拉扯下逐漸變形，成為如今新能源發(fā)展的一個典型病例。
規(guī)劃基地
2006年，《可再生能源法》頒布，可再生能源進入發(fā)展早期的第一個快車道，包括特許權招標、發(fā)電價格和費用分攤辦法、專項資金管理辦法等配套政策也已開始實行。2007年，國務院出臺了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，提出到2010年在江蘇、河北、內(nèi)蒙古三地建設3個百萬千瓦級風電基地，當時的規(guī)劃還比較謹慎保守。
但這一切似乎與甘肅關系不大。當時甘肅只有酒泉玉門三十里井子建了一個試驗風電場；2005年，瓜州縣政府曾編制一個百萬千瓦風電場工程規(guī)劃并上報甘肅省發(fā)改委，希望列入國家“十一五”百萬千瓦級風電場開發(fā)規(guī)劃，但沒有獲批。截至2005年底，擁有“世界風庫”瓜州和玉門的甘肅省，累計風電裝機容量只有6.41萬千瓦，排在當年全國第11，自然沒有進入國家規(guī)劃的視野。
轉(zhuǎn)機在2007年出現(xiàn)。時任甘肅省省委書記陸浩早在2006年就提出建設河西風電走廊的想法，并大力支持瓜州參與風電特許權招標等工作，只是其主張一直沒有找到突破口。
由酒泉電視臺副臺長秦川編寫的《風起酒泉》一書詳細描述了當時一位中央領導視察酒泉的情況，他認為這一天改變了酒泉的發(fā)展道路和命運?！?007年9月4日原本是個平常的日子，因為一個小小的改變，這一天對酒泉來說變得極不尋常”。
領導當天的行程中原來沒有視察玉門風電場的計劃，但因為玉門是車隊去敦煌的必經(jīng)路，當時的酒泉市市委書記李沛文提出，請車隊在經(jīng)過玉門風電場附近時稍作停留，“不用下高速公路，讓首長在觀景平臺上看看三十里井子風電場”，陪同視察的陸浩同意了這個建議。領導了解到戈壁上建風電場不占耕地、無須移民后原則性地表示：“酒泉要充分發(fā)揮優(yōu)勢，積極培育新能源、新材料等高新技術產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?！痹诨靥m州的飛機上，陸浩和時任甘肅省省長徐守盛順著這個思路與時任國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長張國寶討論，能不能在酒泉建設一個千萬千瓦級的風電基地，這正好與張國寶的理念不謀而合。酒泉風電基地的初步構想就這樣被提了出來。
這次討論很快組織成形，接下來9月24日的內(nèi)蒙古自治區(qū)風電發(fā)展規(guī)劃工作會議上提出“建設大基地，融入大電網(wǎng)”的開發(fā)思路，依托三北和沿海，“按照新疆和甘肅的風電融入西北電網(wǎng)，內(nèi)蒙西部和河北的風電融入華北電網(wǎng)，內(nèi)蒙東部和東北地區(qū)的風電融入東北電網(wǎng)，東部沿海及海上風電融入華東電網(wǎng)的格局，規(guī)劃幾個千萬千瓦級的大型風電基地，打造幾個‘風電三峽’，并按此配套研究制定輸電網(wǎng)規(guī)劃，保證風電基地的可靠送出，促進我國風電的更快發(fā)展”。
大基地+大電網(wǎng)的開發(fā)思路貫穿了中國風電的發(fā)展歷程，而酒泉風電基地正是這一開發(fā)模式的先驅(qū)。
規(guī)劃落地
如今為人所熟知的酒泉風電基地主要由玉門、瓜州和馬鬃山三個片區(qū)組成。玉門位于河西走廊西部，與瓜州縣相接，由于老市區(qū)資源枯竭，2003年開始向玉門鎮(zhèn)新駐地轉(zhuǎn)移。老油田枯竭給這座古老的城鎮(zhèn)留下深刻的傷痕，大量油田工人失業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)崩潰、城市運作停滯、搬遷工作急需資金，玉門有著迫切的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需求和尋找新的支柱產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟增長點的沖動。
瓜州是甘肅最早開展測風工作的區(qū)域之一，其縣領導對風電工作的興趣和積極性也很高，2000-2005年間，縣里多次編制百萬千瓦風電場規(guī)劃、風資源評估報告、風電產(chǎn)業(yè)招商引資策劃等計劃上報省里或北京。根據(jù)早期測風資料，這兩地年均風能儲量在2000萬千瓦以上。
商業(yè)嗅覺往往會走在政策之前。早在千萬千瓦級風電基地規(guī)劃尚未清晰，甘肅、酒泉政府還沒找到這項新興產(chǎn)業(yè)突破口之前，已經(jīng)有不少企業(yè)盯上了這兩個大風庫。
早于2002年第一輪電力體制改革前，當時的國家電力公司甘肅省公司已經(jīng)在玉門建有12臺、共計8400千瓦的試驗性項目。2002年廠網(wǎng)分開，原屬國家電力公司的風電資產(chǎn)劃撥新組建的國電集團。次年，國電龍源又建了22臺金風產(chǎn)的600千瓦機組，合計裝機13200千瓦。2007年，即酒泉風電基地誕生之前，國電龍源已有11萬千瓦風電機組在玉門。
大唐2006年開始在玉門建風電場，在當?shù)赜幸粋€10萬千瓦的項目；華能在風電基地的構想成型前就已經(jīng)跟瓜州縣簽訂了合作協(xié)議，計劃建設150萬千瓦的風電場。雖然當時政府整體規(guī)劃尚未成型，酒泉的風電建設已初現(xiàn)蓬勃生機。
在酒泉風電基地規(guī)劃落槌后，這些企業(yè)原先的規(guī)劃有些并入了基地的大盤子里，有些沒有，比如華能就屬于前者，而其此前自發(fā)與縣政府合作規(guī)劃的項目只能全部作廢。酒泉風電基地的規(guī)劃建設對地方政府、對國家能源局、對電網(wǎng)公司都有重要意義，必須統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)。
而對一些企業(yè)來說，雖然早期有一些利益受損，但誰都不愿意缺席這場大開發(fā)。圈地，勢在必行。
2007年10月，由于前期測風數(shù)據(jù)充足，西北勘測設計研究院很快就完成了《甘肅酒泉千萬千瓦級風電基地規(guī)劃報告》，該報告提出了這樣一個路線圖：規(guī)劃到2010年新增裝機容量2950MW，總裝機容量達到3360MW，2011-2020年間新增裝機容量7290MW，2020年總裝機容量達到10650MW，建成酒泉千萬千瓦級風電基地。這個規(guī)劃報告很快得到批復，但酒泉實際的規(guī)劃比該報告更為激進，明確為風電裝機2009年達到200萬千瓦，2010年達到516萬千瓦，2015年達到1271萬千瓦。
隨后甘肅省發(fā)改委上報了《關于申請開展“十一五”酒泉千萬千瓦級風電基地 300 萬千瓦風電場及配套 750 千伏電網(wǎng)工程前期工作的請示》。這條750千伏線路是為了保障酒泉風電基地大規(guī)模送出，西北電網(wǎng)公司在河西走廊規(guī)劃建設的750千伏永登—金昌—酒泉—安西輸變電工程，線路2×860公里，變電容量6300兆伏安。當時，工程已經(jīng)開展可研，完成了金昌、酒泉和安西變所址的踏勘工作。而無論是電網(wǎng)還是甘肅省發(fā)改委的報告都很明確，該線路配套的是300萬千瓦的風電場規(guī)模。
2007年11月28日，國家發(fā)改委批復同意了《關于開展酒泉風電基地及配套電網(wǎng)工程前期工作的復函》，酒泉風電基地正式進入前期工作。幾乎同時，玉門昌馬一期20萬千瓦風電場項目也參與了國家的風電特許權招標，中標企業(yè)為中節(jié)能。
這段快速起步，在當時看來并無問題。時至今日，甘肅電力界仍有共識，即酒泉風電基地一期規(guī)劃的380萬千瓦加上規(guī)劃外的幾十萬千瓦早期項目，是符合當時甘肅的電量消納能力的。酒泉風電基地起步之初，甘肅甚至存在過短暫缺電的狀況，如甘肅省電力投資公司下屬的張掖電廠，曾一度擁有極高的火電發(fā)電小時數(shù)。
然而這個僅20萬千瓦的項目卻帶來了意想不到的、更大的效應。當時，千萬千瓦級風電基地規(guī)劃已經(jīng)吸引了眾多企業(yè)，參與這個項目招標的就有20家之多?！讹L起酒泉》一書記述，酒泉市發(fā)改委副主任、市能源局局長吳生學和玉門市市長宋城認為“玉門、瓜州還有近 2000 萬千瓦的風電資源，項目都是成熟的，資料都是齊全的，只要上面一點頭就可以立即上馬”，因此想讓另外四家資質(zhì)和條件跟中節(jié)能差不多的企業(yè)跟標，每家給20萬千瓦，一共招標100萬千瓦。國家能源局破例同意，最后因為企業(yè)參與熱情太高，最終共計380萬千瓦、20家企業(yè)跟標。次年5月，這380 萬千瓦風電場項目全部獲得國家發(fā)改委批復通過，而2007年全國風電裝機容量也只有344萬千瓦。
從2007年9月始，酒泉風電基地規(guī)劃成型到配套電網(wǎng)工程申請、批復，再到項目招投標、打捆審批通過，一個千萬千瓦級別的項目不到一年的時間里已經(jīng)可以開工，這種速度背后是地方政府、國家能源局、發(fā)電企業(yè)以及電網(wǎng)的合力推進，足見當時這個項目對中國風電、對地方經(jīng)濟的意義都舉足輕重。
最重要的任務
酒泉風電基地一期380萬千瓦項目批復以后，地方政府雄心勃勃，企業(yè)的建設熱情也很高。當時，大部分人都預料不到很快基地會遭遇棄風限電問題，業(yè)界幾乎有共識，一期380萬千瓦的裝機容量配套750千伏輸電線路，消納不會有太大問題。但實際上，2010年基地一期工程竣工時裝機容量已經(jīng)達到536萬千瓦。750千伏輸電通道的建設，進一步誘發(fā)強烈的發(fā)展沖動。
甘肅電力公司從一開始就不敢掉以輕心。2008年，甘肅電力公司風電技術中心成立，其初衷就是專門研究酒泉風電基地的外送通道建設。根據(jù)中心主任汪寧勃介紹，“酒泉風電基地啟動之際，甘肅電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構還很弱，酒泉僅與330千伏電網(wǎng)連接，輸出能力不足，但當時酒泉裝機也就幾十萬千瓦，量還比較小，所以消納問題不是很突出”。
但隨著一期風電場項目的快速推進，企業(yè)開始意識到風電消納有可能會成為一個問題。
一位五大發(fā)電集團甘肅新能源分公司負責人說，酒泉風電基地一期建設時，一些企業(yè)就做好了限電5%-10%的準備，待二期一批300萬千瓦裝機獲批后，限電預期調(diào)整到了20%。在整個一期工程建設過程中，企業(yè)切實地體會到地方政府對基地項目的沖動和強烈意志。
這種強烈的沖動由上至下地貫穿于整個甘肅地方政府架構中。2008年 8 月 27 日，《甘肅日報》頭版頭條發(fā)表了陸浩的署名文章《一項關系全局的大戰(zhàn)略——關于建設河西風電走廊的思考》，提出“三步走，第一步，到2015年，裝機容量達到1000萬千瓦，成為全國最大的風電基地之一；第二步，到2020年，裝機容量增加到2000萬千瓦，建成陸上‘三峽’工程；第三步，2020年以后，裝機容量繼續(xù)擴大到3000萬千瓦以上，使河西走廊成為世界上最大的風電基地。如此大規(guī)模的風電產(chǎn)業(yè)開發(fā)，對甘肅的經(jīng)濟社會發(fā)展必將產(chǎn)生重大而深遠的影響”，同時也強調(diào)了“要統(tǒng)籌考慮電源與電網(wǎng)建設，加快750千伏超高壓電網(wǎng)工程向河西走廊的延伸，論證建設特高壓直流電網(wǎng)向華中和華北電網(wǎng)送電，為河西走廊風電基地電力外輸提供保障。這項工作，事關河西走廊風電基地建設的成敗，必須及早研究，抓緊規(guī)劃實施，努力做到電網(wǎng)建設與風電開發(fā)同步進行”。
然而，酒泉風電基地的風電場建設和電網(wǎng)建設一直銜接不起來，汪寧勃說，“電網(wǎng)一直在拼命建，但始終趕不上電源建設的速度。我們建一條750千伏的線路差不多需要兩年，而且這條線路長1000公里，技術難度大；現(xiàn)在他們建一個風電場也就半年時間，而且是多個業(yè)主同時開工”。
由于陸浩提出了2009年酒泉風電基地裝機容量要達到200萬千瓦的目標，推動企業(yè)加快建設步伐成為地方政府當時最重要的任務。2009年下半年，五個月不到的時間里，陸浩五下酒泉，深入車間和建設工地了解情況，也是督促項目進度。酒泉市委領導班子采取了很多非常手段推動企業(yè)大干快上，根據(jù)五大其中一家企業(yè)早期在酒泉跑項目的負責人透露，當時參與一期建設的企業(yè)項目負責人都要簽進度保證書、要表態(tài)、要在高速公路旁豎起代表建設進度的旗子。
《風起酒泉》一書也提到這段歷史，當時為了趕進度，酒泉從市到縣領導班子層層施壓，時任酒泉市市委書記李建華在2009年10月特別召開了一次市委全委擴大會議，向下屬市縣一把手施壓，聲稱“完不成任務就摘了你們的帽子”。當時各家企業(yè)盡管有投資積極性，但還是希望等750千伏線路建成再行動。像中國風能協(xié)會副理事長施鵬飛這樣的老專家也認為，“風電投資不是有過熱跡象，而是已經(jīng)過熱了。在條件不具備的情況下，酒泉風電三峽建設應先停一停，否則，大量風機不能并網(wǎng)發(fā)電，閑著也是浪費”。
但李建華的想法是，通過加速風電場建設，倒逼電網(wǎng)建設提速。而其下屬縣市領導為了完成任務，也祭出了各種非常規(guī)手段。瓜州縣縣委書記李麗，“升旗”正是她提出的辦法，企業(yè)每月分配任務，完成了升紅旗，完不成換綠旗或黃旗降下來。每月競賽結(jié)束后，瓜州把評比出來的倒數(shù)第一、第二、第三位，以縣委、縣政府的名義形成文件，傳到各企業(yè)的總部去，“說你們的速度太慢了，建議貴公司把瓜州項目部的負責人換掉”。
前文提到的項目負責人表示，用行政手段干擾企業(yè)運作，完全違反了市場規(guī)律，讓企業(yè)很反感。
二期工程建設規(guī)劃會召開之前，風電業(yè)主與酒泉當?shù)卣鞴懿块T、國家能源局與地方能源管理部門之間，已經(jīng)就二期建設的進度、設備及消納問題有過兩次拉扯。企業(yè)對酒泉地方政府的一些做法的相關意見也反饋給了國家能源局。
更重要的是，企業(yè)開始意識到地方政府已經(jīng)陷入對酒泉基地建設的狂熱沖動當中，而且這種狂熱還將延續(xù)到二期建設，對于二期怎么規(guī)劃，要拿多少份額，一些企業(yè)開始重新考慮和審視。
當時，還有企業(yè)擔憂河西走廊區(qū)域裝機太過集中，如果電網(wǎng)建設沒跟上，必然導致窩電。早在大規(guī)模棄風限電尚未發(fā)生時，就有發(fā)電企業(yè)在河東布局了風電場項目。后來的事實證明，沒有將雞蛋都放在一個籃子里是多么幸運。當河西地區(qū)的限電比例達到30%時，河東地區(qū)的風電場還能基本照常上網(wǎng)，直到最近整個甘肅都陷入限電漩渦才開始被波及，但情況總體還是比河西區(qū)域的風電場強。
央地間博弈
“大干快干一百天，風電裝機過百萬”、“攻風電，戰(zhàn)百萬”，在這些頗具煽動性的口號引領下，2009年200萬千瓦的目標最后超額完成。而早在2009年3月，國家發(fā)改委又批復同意了酒泉風電基地的二期規(guī)劃工作，實際上等于一期、二期并行著推進。
上述消息人士提到，二期規(guī)劃野心更大，達到了1800萬千瓦，最后在上報國家能源局協(xié)調(diào)討論時只報了800萬千瓦。并且在上報之前，甘肅省發(fā)改委已經(jīng)召集了當?shù)刂饕L電企業(yè)，把這800萬千瓦分成若干容量、條件相差不遠的風電場，通過抓鬮的方式直接分給五大四小等幾個主要的發(fā)電企業(yè)。上述項目負責人認為這種做法不合理，其他企業(yè)也有怨言，而且以當時的消納和輸送能力配套一期的380萬容量是剛好的，在沒有新的送出通道的前提下繼續(xù)推二期對企業(yè)利益可能是一個損害，當時就有人把情況反饋給國家能源局。
為此，國家能源局為了研究確定二期工程的具體規(guī)模特別召開了一次二期工程協(xié)調(diào)會，會上甘肅省發(fā)改委上報了800萬千瓦的規(guī)劃，遭到國家能源局反對，可再生能源司副司長史立山和當時的新能源處處長梁志鵬態(tài)度很明確，認為一期項目裝機發(fā)電量尚未能很好消納，二期不具備上馬條件。
“甘肅省發(fā)改委的領導為了扭轉(zhuǎn)局面，用了很多方法”，上述負責人說，“請來了甘肅東興鋁業(yè)的一位董事長表態(tài)，說東鋁要在酒泉上馬一個電解鋁項目，可以大量消納當?shù)氐娘L電；還有一家火電企業(yè)的老總拿出一份常樂電廠的規(guī)劃直接遞上去給史立山，作為調(diào)峰電廠。當時大家意見分歧得比較厲害，包括一些電規(guī)總院的專家也不同意二期那么快上，所以會上沒有達成共識?！?
但事實上，即使國家能源局尚未審批通過二期的這個規(guī)劃目標，在地方政府的推動下，大量前期工作已經(jīng)做了起來。如果按照國家能源局批復的一期規(guī)劃，酒泉在2009年已經(jīng)完成了220萬千瓦，超過一半，在2010年一年間，酒泉又完成了將近300萬千瓦，到年底一期竣工時，又超額完成了陸浩提出的目標516萬千瓦。
而經(jīng)過甘肅省政府的大力爭取和協(xié)調(diào)，二期工程甘肅所上報的800萬千瓦被分拆為二期一批300萬千瓦和二批500萬千瓦。2011年國家能源局發(fā)布《關于同意酒泉千萬千瓦級風電基地二期工程開展前期工作的復函》，同意二期一批300萬千瓦項目開始前期工作，但條件是必須在當?shù)叵{，并于2012年全部核準了這批項目；而后續(xù)500萬千瓦要等消納條件和外送通道解決了再說。
2011年3月19日，酒泉市能源局曾下發(fā)通知，直接向酒泉風電基地的風電業(yè)主提出2011年項目進度要求，鼓勵使用2.0兆瓦及以上風機機型，還明確表示“同等條件下，原則上競爭擇優(yōu)選用酒泉新能源裝備工業(yè)園區(qū)生產(chǎn)的風電設備”。3月27日，國家能源局下發(fā)《關于酒泉千萬千瓦級風電基地二期工程建設工作的通知》(國能新能﹝2011﹞104號)，要求酒泉市不得自行安排風電建設規(guī)模，向企業(yè)分配確認項目開發(fā)權，也不得以行政方法要求企業(yè)完成建設任務，更不能干預企業(yè)的自主經(jīng)營行為。在這次的文件中，國家能源局同時提到了電網(wǎng)接入、市場消納的問題，盡管酒泉風電基地一期的裝機規(guī)模尚未造成明顯的消納問題。
渴望與效應
不過，國家能源局的“禁令”并未澆滅地方的建設沖動。
4月27日，酒泉市能源局再次發(fā)出《關于加強推進酒泉風電基地二期工程2011年前期工作的通知》，在酒泉風電基地二期工程開發(fā)方案和項目業(yè)主安排尚未獲得國家能源局批準的情況下，對基地內(nèi)的20多家企業(yè)下達“建設任務安排表”，并已開展現(xiàn)場施工，在設備招投標問題上仍要求各企業(yè)“支持地方經(jīng)濟建設，努力實現(xiàn)地企雙贏”。于是，5月9日，國家能源局再度發(fā)出《關于酒泉風電基地建設有關要求的通知》，對酒泉市的相關做法提出嚴厲批評。此次除了重申審批權限、要求“不得將酒泉風電基地內(nèi)項目拆分成5萬千瓦以下項目予以核準”外，還特別強調(diào)“未經(jīng)國家能源主管部門核準，任何提前開工的風電項目，國家電網(wǎng)公司均不得安排其接入電網(wǎng)運行，也不能享受國家可再生能源發(fā)展基金的電價補貼，由此產(chǎn)生的后果由項目單位和擅自批準項目建設的部門承擔?！边@份措辭嚴厲的《通知》還指出了酒泉風電基地建設中出現(xiàn)的問題，如多次大范圍脫網(wǎng)、機組飛車和起火事故等。在千萬千瓦級的酒泉風電大量棄風限電出現(xiàn)前，有關陸上三峽大干快上的問題，主要集中在安全事故上。
面對國家能源局的“禁令”，酒泉市能源局局長吳生學曾陪同當時分管發(fā)改工作的甘肅省副省長、酒泉市市委書記一行，專門前往北京，一面向國家能源局做問題說明，一面跟進酒泉風電基地二期工程的年度裝機規(guī)模核準。面對“未批先建”的指責，吳生學接受媒體采訪時曾解釋，是“一邊等批文，一邊抓緊前期工作準備”，以便一旦獲批，前期工作和建設進度能快一點。
建設速度的執(zhí)著，來自于甘肅和酒泉對經(jīng)濟發(fā)展的強烈渴望。
甘肅省提出的省域經(jīng)濟“兩翼齊飛”里，酒泉是厚望下的“西翼”。建設沖動背后的發(fā)展動機，無論當時還是今日的語境下，都具備相當?shù)暮侠硇浴＞迫L電基地一期380萬千瓦裝機，造價約為1.1萬元／千瓦，拉動固定資產(chǎn)投資近400億。酒泉一期建設周期約3年，相當于每年有100多億投資砸向風電基地。再加上風電基地帶動的設備和零部件需求，以及當?shù)氐缆返扰涮自O施建設，風電基地的投資帶動效應非常顯著。
2008年夏天，第一家進駐的風機制造商金風科技工廠動工建設，一年半后，風機裝備銷售收入已經(jīng)占到整個甘肅省裝備制造銷售收入的八成。2009年，酒泉風電基地建設高峰期時，僅水泥的價格就翻了一番，砂石15元／方，由于各家都在大干快上，酒泉當時僅有的一家生產(chǎn)525標號水泥的廠家，銷售情況旺到買家要排隊拿現(xiàn)金購買。
從2009年開工建設，到2010年基地一期投產(chǎn)，這個項目對甘肅、對酒泉及其下屬縣市的影響是巨大的。2010年，酒泉市風電產(chǎn)業(yè)完成投資223億元，完成增加值60.05億元，上繳稅金1.94億元，吸納就業(yè)8000余人，對經(jīng)濟增長的貢獻率達到37.69%。在風電產(chǎn)業(yè)的帶動下，“十一五”時期酒泉生產(chǎn)總值達到405億元，在甘肅省的排名由“十五”末的第4位上升到第2位；財政收入達到50.5億元，排名由甘肅省第7位上升到第3位；固定資產(chǎn)投資達到438.6億元，連續(xù)保持甘肅省第3位；工業(yè)增加值達到173億元，由甘肅省第6位上升到第3位。
甘肅省政府為了確保酒泉風電基地順利推進，甚至放緩了對另外一翼——隴東煤炭基地的推動和建設。僅2010年，甘肅全省風電裝備產(chǎn)業(yè)完成工業(yè)增加值88億多元，占全省裝備制造業(yè)增加值的78％；甘肅省電力行業(yè)的固定資產(chǎn)額達531.09億元，在所有產(chǎn)業(yè)類型里位居首位。
外送窘境
在早期就進入甘肅風電開發(fā)的人士看來，甘肅年平均風速達到7米/秒，資源優(yōu)勢不可否認，集中開發(fā)、統(tǒng)一調(diào)度也大大降低開發(fā)成本，盡管現(xiàn)在大規(guī)模棄風限電，但風電基地建設的確促進了甘肅的網(wǎng)架結(jié)構改善，甘肅原本只有±300千伏的輸電線路，“沒有大基地，就沒有750千伏兩條通道和±800千伏特高壓直流輸電通道?！币黄陧椖拷ㄔO時的酒泉市主政者也把外送通道和風電場建設形容為先有蛋還是先有雞的問題，希望通過走“險棋”倒逼電網(wǎng)。但事實上，兩者關系更為復雜。
2010年11月，新疆與西北750千伏電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程暨甘肅千萬千瓦級風電一期外送工程投運。汪寧勃認為，這條750千伏線路投運時，新增裝機容量已經(jīng)超過一開始設計的送出容量了，如果查看酒泉歷年來新增裝機容量曲線，可以看到2010年和2014年出現(xiàn)了兩個高峰，都是因為當時新的750千伏輸電線路投運刺激了風電項目的建設，“比如2013年，750千伏線路第二通道建成，甘肅2014年的新增裝機容量就達到了400萬千瓦，但一條750千伏線路的輸送能力可能根本達不到這個數(shù)據(jù)。實際上從2009年同時批了一期的380萬千瓦和750千伏線路，當時的規(guī)劃對電網(wǎng)的輸送能力來說就已經(jīng)比較有壓力，而且企業(yè)都是個體，地方政府和能源局的調(diào)控與實際情況有差距，導致每次新的輸電線路投運更加刺激項目建設，非但不能緩解矛盾還加劇了矛盾”。他認為，盡管目前由于限電問題太突出，國家能源局已經(jīng)叫停新項目，但二期二批的500萬千瓦事實上已經(jīng)獲批，酒泉至湖南±800千伏特高壓直流開工建設還是會帶動和刺激二期項目大量上馬。
酒泉風電基地的限電問題逐漸變得突出和尷尬。風電項目建設和電網(wǎng)建設之間的相互作用持續(xù)變化著?；氐目傄?guī)劃催生了幾條主要的外送通道建設，隨著線路建設的推進，裝機容量建設更受激勵，往往一條線路竣工投運后就會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的裝機容量已經(jīng)超過了通道的輸送能力，要滿足外送還得規(guī)劃新的輸電線路。
基地一期大部分項目投產(chǎn)時，750千伏第一通道還沒投運，根據(jù)企業(yè)反映，滿發(fā)的時候開始有限電要求，比例在30%-40%左右，但2011年第一條750千伏線路建成后，這個比例就降為7%-8%。
然而甘肅2013年棄風、棄光就開始惡化了，根據(jù)國家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)電并網(wǎng)駐點甘肅監(jiān)管報告》，2013年“甘肅河西電網(wǎng)總裝機容量1589萬千瓦，當?shù)赜秒娯摵杉s380萬千瓦左右，輸電能力450萬-520萬千瓦。按照目前甘肅河西電網(wǎng)裝機容量、消納和送出能力分析，現(xiàn)有輸電通道無法滿足已投產(chǎn)發(fā)電企業(yè)富余電量的外送需要，夏季最大受限容量308萬-378萬千瓦，最大受限比例26%-31%；冬季最大受限容量198萬-268萬千瓦,最大受限比例18%-24%”，當年甘肅省棄風率達到20.65%。
本來750千伏線路第二通道理應更好地解決限電問題，但隨著二期項目持續(xù)投產(chǎn)，2013年第二通道投產(chǎn)后限電情況沒有得到明顯改善。上述監(jiān)管報告明確指出，“省里在2011年底前對風電建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，核準的240.91萬千瓦風電項目多數(shù)為零散開發(fā)項目，這些項目一定程度上影響了甘肅省風能資源的整體性利用，而且由于項目的建設與甘肅750千伏配套電網(wǎng)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，部分建成項目擠占了酒泉風電基地送出和消納空間，在建項目的送出也不能完全落實”，加上2013年國家政策的推動，甘肅光伏建設也開始提速，送出通道更加擁擠，棄光率也達到了13.78%。當時，在河西地區(qū)，風電、光伏、火電、水電都需通過現(xiàn)有通道送出，各種類型的電源相互擠占。
2014年，全國來風情況都比較小，棄風情況稍有緩解。到了2015年，隨著經(jīng)濟下滑，用電量增長下降，甘肅從9月開始至今，全社會用電量增長都為負，各電源之間競爭矛盾激化，甘肅棄風限電問題全面爆發(fā)。
送湘受阻
很多人開始把解決棄風限電問題的希望寄托于酒湖±800特高壓直流工程。
酒泉到株洲的±800千伏特高壓輸變電工程，規(guī)劃的起點是甘肅酒泉，落點湖南株洲，途經(jīng)甘肅、陜西、重慶、湖北、湖南等5省(市)，線路總長度2413公里，輸電能力750萬千瓦，項目總投資240億元。2010年國家電網(wǎng)在制定“十二五”規(guī)劃時，將這條線路納入，可行性研究在2011年年初完成。
當時，湖南是缺電大省，省政府對這條線路的建設以及甘肅送電湖南是支持的。甘肅省原省長徐守盛2010年調(diào)任湖南省省長，此后升任省委書記。據(jù)了解，徐守盛對甘湘送電的推動很大。
2011年，甘肅和湖南在長沙舉行經(jīng)濟社會發(fā)展交流會，兩省簽署了《甘肅湖南兩省送電框架協(xié)議》?？蚣軈f(xié)議提到，“湖南是我國中部大省，發(fā)展勢頭強勁，但能源資源相對短缺，需接受部分外來電力才能滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的用電需求。甘肅擁有以酒泉千萬千瓦級風電基地為代表的我國重要的新能源基地，以及以慶陽、平?jīng)鰹橹鞯碾]東地區(qū)大型煤電基地。特高壓線路的架設，可以將甘肅富余的電力送往湖南，實現(xiàn)兩省優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。為此，兩省同意建設甘肅至湖南±800千伏特高壓直流輸電工程”。
這條特高壓線路在2015年獲得核準開工，預計在2017年投運。但現(xiàn)在，該特高壓工程的可行性和經(jīng)濟性卻遭到普遍質(zhì)疑，作為受端的湖南、湖北、江西等省份都表示，接收甘肅外送的可再生能源電量有困難，當線路建成時，能否達到其計劃的加強外送、緩解甘肅棄風限電的目標需要打上大問號。
在該項目規(guī)劃設計時看，這條線路可行性較高。當時有評論認為，這個項目是一個很好的示范，省與省之間的特高壓項目，不僅僅需要獲得國家發(fā)改委和國家電網(wǎng)的支持，起點與落點之間的資源協(xié)調(diào)等因素也非常重要。
從2012年開始，情況變得更加復雜，前一年湖南陷入嚴重缺電的困境，全省調(diào)煤保電，2012年蒙華鐵路獲批，湖南開始大力布局火電。2014年，借助蒙華鐵路建設之機，湖南全力爭取在鐵路的路口——岳陽地區(qū)布局大型火電項目，規(guī)劃建設四個大型電廠，總裝機規(guī)模達到1600萬千瓦；另一個酒湖特高壓的受端省份湖北也提出了自己的大型火電項目建設中長期規(guī)劃，計劃到2015年火電裝機達到3022萬千瓦。2014年開始，湖南已經(jīng)申請國家能源局協(xié)調(diào)，減少外購電量，原因是境內(nèi)火電和水電競爭激烈，火電利用小時銳減，生存困難。2015年又調(diào)減了特高壓購電合同，購入電量降為145.71億千瓦時，同比減少3.08%。
對湖南省政府來說，保證省內(nèi)火電和水電機組的出力才是首要任務，外購電量擠占了湖南火電發(fā)電市場空間，又沒能滿足湖南實際需求，且不能根據(jù)本省供需形勢同步調(diào)整，只會造成省內(nèi)火電生產(chǎn)能力過剩加劇。并且，湖南當?shù)鼗痣娚暇W(wǎng)電價為0.472元/度，甘肅風電上網(wǎng)電價在0.52元到0.54元之間，再加特高壓線路0.12元的過網(wǎng)費，送到湖南可以說毫無價格優(yōu)勢?？梢韵胍?，當酒湖±800千伏特高壓建成時，沒有受端愿意接受送來的風電，會是如何困窘的局面。
盡管特高壓項目在設計時平衡考慮了各地的資源協(xié)調(diào)和互補，但在當前省為實體的能源規(guī)劃體制下，各省首要保證當?shù)仉娫?、發(fā)電企業(yè)的生存，保證電力產(chǎn)業(yè)在省內(nèi)的固定資產(chǎn)投資，跨省送電面臨大量不確定因素，在現(xiàn)行的電力規(guī)劃、協(xié)調(diào)、運行體制下，這種省間壁壘難以打破，新能源外送對受端省份來說最后只能變成一種調(diào)劑或補充。
進退維谷的困境
最早進入酒泉風電基地的這批企業(yè)，目前面臨嚴重的生存危機。
相關人士告訴記者，當初企業(yè)都愿意到酒泉來開發(fā)風電，主要原因在于當?shù)仫L資源條件優(yōu)厚、建設成本低，“在南方根本不可能有這里的條件，風資源條件特別好、規(guī)模化開發(fā)、人力成本低廉、無需征地賠償，當時瓜州的設計利用小時數(shù)達到2300，投資回報率達到12%”。
然而，2015年甘肅的平均設備利用小時數(shù)只有1200小時，各企業(yè)有差別，有些企業(yè)只有1000小時左右。甘肅風電的平均利用小時數(shù)，自2013年開始連續(xù)下降。在2010-2011年酒泉風電基地一期時，能達到2200多小時，0.52元的上網(wǎng)電價下，當時的風電企業(yè)經(jīng)營情況普遍不錯。到了2013年，甘肅的平均風電利用小時數(shù)下降到了1800多小時，2014年則降至1400多小時。據(jù)上述人士預計，2016年的甘肅發(fā)電形勢會更加嚴峻，“我們的奮斗目標是保本，但實際上是在虧損”。
甘肅的風資源強度從河西至河東一路減弱。除了位于河西走廊的酒泉風電基地以外，幾大風電業(yè)主在河東地區(qū)也布局有規(guī)模不小的風電項目。棄風限電從開始的河西限河東不限，漸漸演變?yōu)轱L電裝機不那么密集的河東也開始限電。河東地區(qū)原本的發(fā)電小時數(shù)就不如河西，限電后，已從1800小時下降至1100多小時。
盡管面對這樣的情況，上述人士立足于酒泉風電基地的思路還是非常堅定，“酒泉風電基地仍是我們發(fā)展新能源的一個重要依托”，目前也沒有可見的、行之有效的措施可以改善困境，只能寄希望于經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，用電量增長。
另一位五大發(fā)電集團在甘肅的項目負責人則顯得更加悲觀，他告訴記者，他所在的企業(yè)在開發(fā)早期募集了一批資金，一期的項目基本沒有銀行貸款，財務費用很少，但還是從2013年開始虧損，而其他資本金投入較大的企業(yè)這幾年的日子過得更苦，“既要還銀行貸款又要面對嚴峻的限電，把基礎電量拿掉，再把風電的補貼拿掉，你說企業(yè)怎么活？”他認為甘肅的棄風限電問題地方政府是無力解決的，并且對經(jīng)濟形勢的判斷也更為悲觀，認為只能寄希望于國家層面的政策來解決問題。
國電集團的一位項目負責人也持同樣觀點，“甘肅的統(tǒng)調(diào)裝機容量實際上已經(jīng)超過4000萬千瓦，用電負荷也就1000萬千瓦多一點”，“國家規(guī)劃的這幾個新能源基地，其相應送出通道的規(guī)劃都是滯后的，三北地區(qū)尤為突出，要解決新能源的外送和消納問題，只能從國家層面的大盤子去規(guī)劃。按現(xiàn)在裝機容量與用電負荷的比例，哪怕再怎么壓火電，哪怕繼續(xù)深度調(diào)峰，都不可能在一省之內(nèi)解決問題”。
情況還在惡化。甘肅實行直購電試點以來，原本的基本利用小時保障沒有了，發(fā)電企業(yè)希望有電量增長，只能靠低電價甚至0電價爭奪電量，在全省2016年前三個月發(fā)電利用小時數(shù)僅有200多、用電量增長-8%的情況下，還不斷有新的項目并入，加劇發(fā)電側(cè)惡性競爭和電網(wǎng)壓力。光伏企業(yè)為了拿到更早也更高的的補貼，已經(jīng)批準而未建成的光伏項目正在沖刺撞線，趕在6月30日以前完工。
對于已經(jīng)勒緊了褲腰帶過冬的發(fā)電企業(yè)而言，不知道解決突破口在哪里?！捌髽I(yè)可以進一步降低運維成本，但是運維成本的降低是有限的，比如所謂的供熱改造，改造的成本誰來承擔，這些都是問題”，企業(yè)相關人士哀嘆。
誰是受害者？
2015年年底，甘肅省發(fā)改委、甘肅省能源局曾組織各大發(fā)電集團開過會，商議為酒泉風電基地過剩的電量尋找送出地一事。發(fā)電企業(yè)傾向于由省政府出面協(xié)調(diào)，國家能源局通盤考慮。
但從目前來看，決策層面并沒有拿出行之有效的解決措施。今年4月，國家發(fā)改委批復同意了甘肅、內(nèi)蒙古、吉林三地的可再生能源就地消納試點方案，然而在甘肅省的方案中其實并未提出新的有效措施，更多的是強調(diào)繼續(xù)推進直購電和自備電廠替代交易，這讓許多從業(yè)人員和觀察者大感失望，甚至有人斥之為“一紙空文”。主要原因是，當前的直購電交易幾乎完全沒有解決企業(yè)的實際問題。2016年1-3月，甘肅送青海的風電幾乎都是0電價。
汪寧勃認為，直購電是長期市場交易的變異品種，以發(fā)電企業(yè)降低電價，用戶享受低電價來實現(xiàn)直購電，風電和光伏企業(yè)實際上是不得不參與，兩害相權取其輕。可再生能源發(fā)電替代自備電廠，解決的問題非常有限，因為煤價如此低，自備電廠不發(fā)電邊際成本就很低，最核心的還是用電負荷太低，整個電量蛋糕縮水，所以直購電和替代交易也解決不了任何問題。
在當前這樣險惡的生存環(huán)境下，企業(yè)被迫采取一些自救措施，很多企業(yè)開始自己去找負荷、談電量，但這對企業(yè)來說相當困難，上文提到的在二期工作協(xié)調(diào)會上表態(tài)上馬電解鋁項目、消納新能源的東興鋁業(yè)，以及酒鋼這樣的大型高耗能企業(yè)，事實上都有自己的自備電廠，不愿意消納新能源。此外，由于酒湖±800千伏特高壓直流線路的幾個受端，湖北、湖南等省對接納外送新能源持消極態(tài)度，尋找新的受端也提上了日程，大唐計劃通過銀東直流，將甘肅的富余電力送往山東、華東和江蘇。大唐新能源還在就風電供熱進行調(diào)研，目前在吉林白城已經(jīng)開始推行試驗，但由于跟火電機組相比，風電機組供暖并沒有價格優(yōu)勢，這一措施并未被廣泛看好。
但汪寧勃還提出，其實甘肅還是有選擇的，比如說火電如果沒有調(diào)峰的空間了，是不是可以適當關停？蛋糕就那么大，棄風、棄光、關停火電其實都是可選項。但對電網(wǎng)來說需要一定的火電機組作為支撐，另外火電關停意味著電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力的下降，這兩個因素就限制了火電關停的空間，前者是硬約束，后者倒是有可以做工作的地方，比如甘肅如果調(diào)節(jié)能力不足的話，西北其他省共同來調(diào)節(jié)還是可以提高調(diào)節(jié)的空間，但也是因為省為實體的機制導致這方面的措施無法實行。比如說鄰省的火電給甘肅調(diào)峰，其煤耗增加了，怎么補償，輔助服務市場畢竟還沒建立起來。
在當前的態(tài)勢下，甘肅的新能源企業(yè)是最深受其害的群體，作為國企，這些企業(yè)不可能撤離酒泉基地，持續(xù)虧損下去，所有工作人員的績效和收入都會受到嚴重影響，而進一步惡化下去，這些企業(yè)的損失最后只能由國有資產(chǎn)來兜底。
而此時再回望當初，一期建設時著名的風電建設競速臺，在二期開建時亦已悄然撤銷了。
蔓延的棄風和矛盾
由于棄風限電情況空前嚴重，酒泉風電基地已成為電力和新能源行業(yè)中最矚目的坐標之一。但事實上，酒泉并不特殊，它很有可能只是第一個惡化的病例，而不是最后一個。
新疆與甘肅情況類似。根據(jù)國電集團副總經(jīng)理謝長軍介紹，新疆電網(wǎng)并網(wǎng)裝機連續(xù)四年增幅超過25%，風電裝機連續(xù)四年增幅超過55%。電源裝機連續(xù)高速增長，而最大用電負荷平均增幅僅為20%，截至2015年6月底，新疆最大用電負荷與外送容量之和僅為電源裝機的53%，電源建設的飛速發(fā)展和消納增長緩慢、電網(wǎng)送出線路建設滯后呈鮮明對比，新疆電網(wǎng)限電比例已呈現(xiàn)逐年大幅增加的趨勢。
而東北地區(qū)，則由于用電需求增長緩慢，電力富余，且當?shù)赜袆傂怨嵝枨?，普遍存在較大的風電與供熱之間的矛盾。黑龍江地區(qū)供熱機組占比在持續(xù)加大，棄風形勢將進一步加劇。吉林省90%的火電機組是熱電聯(lián)產(chǎn)機組，即使當?shù)貙犭娐?lián)產(chǎn)機組按“以熱定電”的原則運行，在冬季采暖期，滿足供熱機組尚存在困難，保障風電正常運行的空間就更加有限了。
內(nèi)蒙古地區(qū)主要是電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構對風電影響較大。2009年以來，蒙西電網(wǎng)陸續(xù)開始出現(xiàn)棄風限電情況。一是蒙西電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構整體滯后，部分500千伏主變?nèi)萘坎粔?，部分區(qū)域線路穩(wěn)定極限受限；二是外送通道受限，地區(qū)只有兩條通道，共四回線路，通道數(shù)量多年未增加，送出能力一直很低。蒙東地區(qū)也存在電網(wǎng)建設進度滯后的問題，目前最大外送電力570萬千瓦，允許風電最大出力僅303萬千瓦，風電送出能力明顯不足。
盡管這些新能源基地面臨的具體情況不盡相同，其背后的成因歸結(jié)起來還是幾個主要的因素：一是資源稟賦決定了中國風電的開發(fā)模式，由于中國風資源的逆向分布，決定了其適合在偏遠荒僻、經(jīng)濟落后的“三北”地區(qū)建設大型的風電基地，導致大量風電難以近距離在當?shù)叵{；二是電網(wǎng)和電源規(guī)劃的脫節(jié)，由于兩者規(guī)劃審批流程迥異，建設速度不匹配，導致大量建成的風電項目發(fā)電量難以通過電網(wǎng)外送；三是中國發(fā)展可再生能源的需求與地方政府經(jīng)濟發(fā)展、電力規(guī)劃與供需關系的不協(xié)調(diào)，導致省間壁壘進一步阻礙了可再生能源跨境消納。而在經(jīng)濟形勢下行的當下，各種電源之間的競爭空前激烈，種種矛盾進一步被激化。
對大部分從業(yè)者來說，上述“病因”大家都心知肚明，尤其是二、三條，機制上的病灶正是制約當前中國可再生能源發(fā)展的主要原因。中國已于2015年簽訂了《巴黎協(xié)議》，到2020年非化石能源占一次能源消費比重的20%成為中國對國際社會的承諾。
可再生能源是國家整體戰(zhàn)略的需要，不僅是上述地區(qū)的需要。如果按照2020年非水電清潔能源裝機占比9%的目標來算，目前的可再生能源裝機還要翻番才能達到目標。
在這樣的大環(huán)境下，中國的能源和電力體系應該如何轉(zhuǎn)型去適應新能源的發(fā)展？
從規(guī)劃上看，如何貫徹全國一盤棋，如何把可再生能源納入整體的能源和電力規(guī)劃中，是一個最關鍵的問題。今年1月，謝長軍曾撰文提出，“風電發(fā)展規(guī)劃應納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，將風電開發(fā)與其他能源開發(fā)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，‘水火核風光’通盤考慮，以盡快形成煤、油、氣、核、可再生能源多輪驅(qū)動的能源供應體系。只有真正制定科學、統(tǒng)一、合理的風電發(fā)展規(guī)劃，合理安排風電發(fā)展的速度和規(guī)模，加強風電項目與電網(wǎng)、火電、水電、核電等電力項目的協(xié)調(diào)，才能從源頭解決棄風限電問題”。
新能源迅猛發(fā)展的十年也正是國家統(tǒng)一電力規(guī)劃缺失的十年。從2002年的電力體制改革后，中國經(jīng)過“十一五”、“十二五”已經(jīng)連續(xù)十年沒有制定國家層面的電力規(guī)劃，汪寧勃認為，國家層面的電力規(guī)劃可以解決網(wǎng)源協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)問題，解決電源和市場的匹配問題，解決電力流和資源輸送的問題，“現(xiàn)在我們是沒有這樣整體的規(guī)劃，卻有可再生能源規(guī)劃，電網(wǎng)也有自己的規(guī)劃，所以在發(fā)展過程中難免發(fā)生這樣大基地棄風限電的情況”。
而哪怕規(guī)劃沒有缺失，此時經(jīng)濟下行，此前埋伏的矛盾得以暴露，電量下滑也進一步激化了矛盾。
配額制打破省間壁壘？
當前，可再生能源占全國裝機發(fā)電量的4%，甘肅、內(nèi)蒙這些地方的這個比例都超過了15%，這是由中國的資源稟賦和發(fā)展模式?jīng)Q定的，也是當前條塊分割、省為實體的機制所決定的，可再生能源現(xiàn)在面臨的是整體嚴重不足、局部過剩的尷尬局面。汪寧勃認為，造成這種局面的原因是多方面的，既有資源逆向分布的因素，也有發(fā)展模式或體制機制的因素，其中最重要的原因是國家戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略不配套、不適應，“舉個例子，某些省份的可再生能源比例很低，占比可能只有1%左右，國家規(guī)劃是到2020年達到15%，那這個15%的規(guī)劃目標，這個省份應該承擔多少，沒有人把這個問題交給省政府啊”。
從目前的能源和電力體制現(xiàn)狀來看，能打破這種省間壁壘的似乎只有可再生能源配額制。
按照配額制最初的設計思路，承擔國家可再生能源發(fā)展配額的有三個主體，分別是發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和地方政府。國家能源管理部門根據(jù)可再生能源的整體規(guī)劃把規(guī)劃目標分解到各個主體，發(fā)電企業(yè)的裝機容量里必須有規(guī)定配額的可再生能源機組，電網(wǎng)必須輸送和調(diào)度規(guī)定比例的可再生能源，地方政府也必須消納規(guī)定比例的可再生能源，無法實現(xiàn)的配額比例可以通過交易獲得。
汪寧勃解釋道，“如果有配額制，那甘肅的風電要送到湖南，還是廣東，或者其他省份，是由市場來協(xié)調(diào)。如今，甘肅的風電外送到其他省份，受端省份考慮的是我們自己省內(nèi)有火電，自己的電源都有富余，不需要外省的風電；但如果有了配額制，省政府考慮的就會是，我是自己建可再生能源電源還是接納外送，如果接納外送，首先考慮的也不是價格問題，而是在風火打捆外送的約束下送過來的電量里可再生能源比例是多少。也就是說，我們整體的目標可以通過政策導向形成市場行為，地方政府就會主動去選擇，而不是被動地接收”。
但將可再生能源配額強制分派給地方政府必將引起一些省份的反對，大部分可再生能源占比較低的發(fā)達省份在政策制定過程中有著不可忽視的話語權，因此，可再生能源配額制從制定，到提上國家政策議程，再到正式出臺，經(jīng)歷了非常漫長的時間。2009年開始，國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心就已經(jīng)在研究設計配額制的框架，直到今年3月，這項政策才終于浮出水面。
2016年3月3日，國家能源局發(fā)布《可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》（下稱“指導意見”），規(guī)定了2020年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重，并對發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重提出了明確指標。
國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任任東明介紹，該指導意見還需要結(jié)合4月下發(fā)的征求意見稿《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知》共同執(zhí)行，落實發(fā)電企業(yè)和地方政府兩個最重要的責任主體。
但需要注意的是，指導意見并未提及如何對地方政府是否完成可再生能源配額進行考核，如果沒有考核獎懲機制，配額制政策也將變?yōu)橐患埧瘴摹?jù)任東明介紹，對地方政府的配額制完成情況考核將通過國家能源局的派出機構對地方能源局考核來完成。
但根據(jù)最初的可再生能源配額制設計框架，可再生能源配額應與地方行政長官績效掛鉤，納入其績效考核指標。而2014年，國家能源局起草的《可再生能源電力配額考核辦法（試行）》已經(jīng)由國家發(fā)改委主任辦公會討論并原則通過，下一步會向政府部門和電力企業(yè)征求意見，之后上報國務院審定。這個考核辦法規(guī)定的各省配額基本與指導意見一致，但具體的考核方式則還不明確。
任東明認為，目前全國范圍內(nèi)正如火如荼地推進電力體制改革，電力市場和電力交易中心的推行都讓人激動，但當前的改革并不一定能解決可再生能源的困境，可再生能源在電力交易市場中依然沒有價格優(yōu)勢，要解決可再生能源的弱勢問題，需要把各種能源的外部性也形成交易機制，也就是配額交易機制，讓綠色電力證書也可以像電力一樣流通交易。
在任東明看來，最理想的能源體制應該把電力交易市場、可再生能源配額制以及配額交易市場包含進去，而在這樣的體制下，現(xiàn)有的電價機制和補貼機制也將被交易電價和綠證交易收益所取代。
這一市場還沒起步就附加了層層任務，正如當初的風電基地。
