中國儲能網(wǎng)訊：為實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”的電力體制總體構(gòu)架，輸配電價改革是電力體制改革的核心領(lǐng)域之一，也是實現(xiàn)發(fā)售電價由市場形成的前提。本文旨在介紹我國輸配電價改革試點的最新進展，明確輸配電價改革之于電力體制改革的重要意義，并從加強監(jiān)管能力建設(shè)等方面指出我國輸配電價改革的方向和著力點。
一、輸配電價改革試點取得新進展
2015年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號），新一輪電力體制改革拉開大幕。此次電力體制改革圍繞“在可競爭領(lǐng)域建立市場，在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管”而展開。即按照“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)價格由市場形成；輸配電價要逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。2015年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]28號），再次對于包括電力價格在內(nèi)的價格機制改革做出了決策部署，提出將政府定價范圍限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，到2017年底基本放開競爭性環(huán)節(jié)和競爭領(lǐng)域價格。
作為本輪改革的核心領(lǐng)域之一，輸配電價改革就是要打破現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式，把電網(wǎng)“高速公路化”，對電網(wǎng)服務(wù)實行“成本加成”定價，同時對電力成本實行有效監(jiān)管，以獲取壟斷效率提升的紅利。
根據(jù)中央關(guān)于電力體制改革和價格機制改革的總體要求，國家發(fā)改委會同能源局制定了《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》，作為指導(dǎo)輸配電改革的配套文件。2014年，深圳市輸配電價改革試點正式啟動，改變電網(wǎng)企業(yè)“吃差價”的盈利模式，并公布獨立的輸配電價，標(biāo)志著我國輸配電價改革邁出實質(zhì)性步伐，也是電力市場化改革的破冰之舉。在深圳市、內(nèi)蒙古西部率先開展輸配電價改革試點基礎(chǔ)上，2015年3月，國家發(fā)改委將安徽、湖北、寧夏、云南、貴州?。▍^(qū)）納入輸配電價改革試點范圍。2015年6月，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，指導(dǎo)各試點地區(qū)輸配電成本核算和監(jiān)督審查。在國家發(fā)改委大力推動和相關(guān)方面的積極配合下，五省區(qū)輸配電試點穩(wěn)步推進，各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，出臺了輸配電改革試點方案，開展了輸配電成本核算和成本監(jiān)審，按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則單獨核定輸配電價。在探索輸配電價形成規(guī)則上做了大量嘗試，積累了經(jīng)驗。2016年3月，試點范圍的擴大到北京、天津、冀南、冀北、山西、陜西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西等12個省級電網(wǎng)以及電力體制綜合改革試點電網(wǎng)、華北區(qū)域電網(wǎng)，輸配電價改革試點覆蓋全國半數(shù)省級電網(wǎng)。
我國的輸配電價改革十分復(fù)雜，在電力價格中以政府性基金、附加的形式，承擔(dān)了眾多公共職能；也被作為節(jié)能減排的重要手段，通過差別電價、環(huán)保加價，被賦予促進結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用；同時，電力價格中還包含了交叉補貼，又承擔(dān)了普遍服務(wù)、保障民生的重要職能。交叉補貼不僅在居民、農(nóng)業(yè)用電、工商業(yè)用電與其他類型用電之間存在，在工商業(yè)部門之間也不同程度地存在，為推進我國輸配電價改革增添了難度。輸配電價改革既意義重大、前景光明，也面臨問題繁多、任務(wù)繁雜等挑戰(zhàn)，必須從整體利益和大局出發(fā)，邊干邊學(xué)、堅持不懈、穩(wěn)步推進。
二、輸配電價改革試點的重要意義
1、有利于轉(zhuǎn)變電網(wǎng)的盈利模式和監(jiān)管方式。作為典型的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)在全國各個地區(qū)投資搭建輸配電網(wǎng)絡(luò)，將發(fā)電廠的電能輸送到千家萬戶。由于處在兩頭壟斷的地位，在輸配電價試點之前，電網(wǎng)的盈利模式是獲取售電、購電的價格差，其收益取決于價差的大小，因此，電網(wǎng)有壓低購電側(cè)價格、抬高售電側(cè)價格的動機。國家對電網(wǎng)企業(yè)的價格監(jiān)管是核定購電、售電價格，電網(wǎng)企業(yè)獲得差價收入的間接監(jiān)管。此種模式下，監(jiān)管者難以獲得電網(wǎng)輸配電真實成本，電網(wǎng)公司有將非輸配電資產(chǎn)納入企業(yè)成本的激勵。同時，電網(wǎng)還可以利用壟斷力量干預(yù)電價制定，成為國家開展有效電力監(jiān)管的障礙。輸配電價改革試點地區(qū)，電網(wǎng)傳統(tǒng)的盈利模式被打破，實現(xiàn)電網(wǎng)“高速公路化”，其收入來源于收取的“過網(wǎng)費”。輸配電價以電網(wǎng)有效輸配電資產(chǎn)為基礎(chǔ)，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則單獨核定，國家對電網(wǎng)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐噪娋W(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對輸配電收入、成本和價格全方位直接監(jiān)管，對電網(wǎng)企業(yè)的成本價格監(jiān)管將更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加透明。
2、有利于強化電網(wǎng)企業(yè)成本約束、提高投資效率。市場結(jié)構(gòu)理論表明，對于壟斷型國有企業(yè)，由于缺乏有效的市場競爭約束，就會放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，而導(dǎo)致生產(chǎn)和經(jīng)營低效率。傳統(tǒng)的價差盈利模式，使電網(wǎng)企業(yè)更關(guān)注購電、售電的價差收益，而不重視企業(yè)的成本管理，輸配電資產(chǎn)與非輸配電資產(chǎn)不分，企業(yè)輸配電成本成了一筆糊涂賬。輸配電價改革，將極大改變電網(wǎng)企業(yè)缺乏成本管理觀念的狀況?！俺杀炯映伞钡妮斉潆姸▋r模式，將電網(wǎng)有效的輸配電資產(chǎn)作為輸配電價格核定的基礎(chǔ)，核減不相關(guān)、不合理的輸配電投資和成本費用，并開展嚴(yán)格的成本和輸配電價格監(jiān)審。使電網(wǎng)意識到必須降運營成本才能保障收益，有利于強化電網(wǎng)企業(yè)的成本約束，增強電網(wǎng)企業(yè)成本觀念，提高電網(wǎng)投資效率，提升內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營效率，釋放改革紅利。
3、有利于集思廣益建立輸配電價形成規(guī)則。電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)龐大，關(guān)系復(fù)雜，歷史遺留問題很多，各地情況千差萬別，輸配電價改革必須試點先行、因地制宜、循序漸進。從2014年，深圳、蒙西輸配電價改革試點的正式啟動，到2015年將皖、鄂、寧、滇、黔納入改革試點范疇，再到2016年3月將試點范圍擴大到12個省級電網(wǎng)，我國已分批次將代表性地區(qū)電網(wǎng)納入試點，覆蓋全國半數(shù)省級電網(wǎng)。進行廣泛試點，以點帶面，逐步推進，進而擴展到全國，在前期充分搜集各地區(qū)的數(shù)據(jù)信息，能夠從宏觀層面有效把握地區(qū)差異，集思廣益，在實際操作過程中制定針對性的措施。同時，還能反映出不同地區(qū)電力價格對資源供求關(guān)系、稀缺程度和生態(tài)環(huán)境的不同影響，為實現(xiàn)中央和地方政府對能源的監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨立輸配電價體系，積累了寶貴經(jīng)驗。
4、有利于實現(xiàn)電力直接交易、促進電力市場建設(shè)?，F(xiàn)行的輸售電機制中，電網(wǎng)處于連接供需各方的樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的大數(shù)據(jù)資源，輸配售電業(yè)務(wù)是其價值核心。按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定分電壓等級輸配電價，電網(wǎng)僅僅擔(dān)任輸送職責(zé)接收過網(wǎng)費，電網(wǎng)盈利模式轉(zhuǎn)變后，發(fā)電售電價格高低與電網(wǎng)收入無關(guān)，因而電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電、售電企業(yè)沒有了利益之爭，在發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易中將保持中立地位，避免干預(yù)電力市場的有效運行。對于發(fā)電企業(yè)和電力用戶而言，可以實現(xiàn)公平無障礙的接入和直接交易，按照不同的電壓接入等級和核定的輸配電價格，直接并入雙方直接交易的價格中，賦予了發(fā)電、售電、用戶對于交易對象、電量、價格的自主選擇權(quán)。因此，輸配電價格機制的改革，是完善市場化交易機制的關(guān)鍵所在，對于實現(xiàn)電力直接交易、促進電力市場建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用，對電力體制改革意義重大。
5、有利于開放電網(wǎng)公平接入，促進新能源消納。在傳統(tǒng)的價差盈利模式下，對電網(wǎng)企業(yè)消納可再生能源的激勵不足。現(xiàn)有以“電量計劃”、“固定價格”、“電網(wǎng)壟斷”等為特征的體系已不能適應(yīng)可再生能源發(fā)展?？稍偕茉吹膬?yōu)先調(diào)度受原有電力運行機制和剛性價格機制的限制，難以實現(xiàn)優(yōu)先調(diào)度等行政性規(guī)定。輸配電價改革后，電力市場化交易機制逐步健全，常規(guī)火電發(fā)用電計劃有序放開，發(fā)電計劃和調(diào)度中可優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電；輔助服務(wù)分擔(dān)機制和交易機制的建立，可再生能源邊際成本低的優(yōu)勢將得以發(fā)揮。輸配電價改革為建立和繁榮電力市場，開放電網(wǎng)公平接入，從體制機制上解決棄風(fēng)棄光棄水問題提供了條件。
三、下一步輸配電價改革的方向和著力點
輸配電價改革的目的是建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨立輸配電價體系，讓輸配電價真實反應(yīng)電網(wǎng)的成本，理順電價形成機制，形成主要由市場決定的電力價格。在這個過程中，要切實轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，探索符合實際的監(jiān)管手段，建立對電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機制。
1、大力加強輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合，對于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)需要加強對成本和投資的監(jiān)管。盡管，“成本加成”定價模式有利于增強電網(wǎng)企業(yè)的成本觀念，但如果沒有強大、有效的監(jiān)管，電網(wǎng)企業(yè)的投資、運營成本以及可能的利益輸送問題就難以解決，企業(yè)仍有很強的動機去膨脹資產(chǎn)，而不是關(guān)注內(nèi)部成本的控制、效率的提升等，從而導(dǎo)致過度投資和要素結(jié)構(gòu)扭曲，并影響到電力成本和電力價格。因此，要確保輸配電價改革達到預(yù)期目的，必須大力加強輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。在這個方面，不應(yīng)片面強調(diào)簡政放權(quán)，“管住中間”要求加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。沒有人力定期、高強度監(jiān)管，被監(jiān)管對象可能就會不遵守規(guī)定，市場效率、改革紅利就難以實現(xiàn)；在輸配電價試點過程中，應(yīng)注重與監(jiān)管需求相匹配的監(jiān)管能力建設(shè)，在監(jiān)管機構(gòu)、人員編制、經(jīng)費保障等方面予以統(tǒng)籌考慮，確保電力監(jiān)管機構(gòu)立場的中立性。結(jié)合美國加州、德州電力市場監(jiān)管經(jīng)驗，我國也應(yīng)擴充輸配電監(jiān)管隊伍的規(guī)模，優(yōu)化監(jiān)管機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)，提高電力監(jiān)管的專業(yè)化水平。
2、開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點?？紤]到我國電力建設(shè)處于成長期，適度的電網(wǎng)投資是必不可少的?！皽?zhǔn)許成本加合理收益”的模式可保證電網(wǎng)有效的投資在輸配電價中得以回收，保障了電網(wǎng)企業(yè)投資的積極性。而由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價格監(jiān)管部門之間的信息不對稱，電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國際經(jīng)驗看，成本加成定價法下，電力企業(yè)會有過度投資的動機，也會產(chǎn)生上下游利益輸送等問題。我國地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致，對電網(wǎng)投資的需求有差異，在“成本加成”定價模式為主體的情況下，在具備條件的地區(qū)，可探索開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點。如規(guī)定電網(wǎng)輸配電成本或價格，每年降低X %，連續(xù)降低若干年；探索實行各區(qū)域、省級電網(wǎng)間“對標(biāo)”管理，以監(jiān)管試點為標(biāo)桿制定“領(lǐng)跑者”輸配電價標(biāo)準(zhǔn)，以進一步強化電網(wǎng)企業(yè)成本約束，加強內(nèi)部管理，提高效率。
3、探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度。電網(wǎng)輸配電價格監(jiān)審，屬于事前監(jiān)管模式，有效資產(chǎn)、準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)入收益依賴于對監(jiān)管期內(nèi)投資、電量的預(yù)測。因此，對電網(wǎng)準(zhǔn)許收入的核定，包含了對電網(wǎng)投資的監(jiān)審制度，未來輸配電成本的高低很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策。實際上，對電網(wǎng)成本的監(jiān)管必然包括了對電網(wǎng)投資的監(jiān)管。有必要探索建立電網(wǎng)投資的“準(zhǔn)生證”制度，明確允許進入輸配電成本的投資標(biāo)準(zhǔn)，將對電網(wǎng)投資的監(jiān)審納入監(jiān)管職能，重點審查電網(wǎng)投資是否符合國家的電力規(guī)劃，是否具備進入輸配電成本的條件，確保監(jiān)審機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性，避免“管制俘虜”。
4、建立電網(wǎng)非輸配電資產(chǎn)剝離機制。在改革輸配電價形成機制過程中，電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本界定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確，與輸配電不相關(guān)的電網(wǎng)資產(chǎn)，需要從電網(wǎng)企業(yè)剝離。完善輸配電成本核算制度，嚴(yán)格輸配電成本監(jiān)審制度，形成電網(wǎng)對非輸配電資產(chǎn)剝離的激勵機制，減少可能發(fā)生的“利益輸送”。
由于我國電力價格承擔(dān)著保民生的公共職能，在輸配電價改革過程中，還應(yīng)當(dāng)合理安排政府的政策目標(biāo)，逐步減少和妥善處理交叉補貼，確保電網(wǎng)投資不影響普遍服務(wù)功能的發(fā)揮。一是盡快著手交叉補貼摸底工作，探索解決方案。從供電成本的角度來看，居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級最低負(fù)荷率低，供電成本較工商業(yè)用戶高。但目前我國居民電價較工業(yè)電價低，一直是工商業(yè)用戶長期補貼居民用電。在輸配電價試點過程中，各地應(yīng)結(jié)合實際情況，開展交叉補貼的摸底核算工作。一方面，逐步消除工商業(yè)內(nèi)部的交叉補貼；另一方面，核算并確定居民、農(nóng)業(yè)的交叉補貼規(guī)模。特別是探索建立測算交叉補貼的方法、模型、參數(shù)，待條件成熟，出臺交叉補貼核算技術(shù)指南。在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實際，探索妥善解決交叉補貼的機制。二是探索建立普遍服務(wù)的保證機制。電網(wǎng)企業(yè)實際上承擔(dān)了電力普遍服務(wù)職能，對于偏遠地區(qū)的電網(wǎng)投資，可能無法盈利。在電網(wǎng)盈利模式改變后，對普遍服務(wù)的保障性投資，電力交易量小，導(dǎo)致普遍服務(wù)投資激勵不足，需要有合理的機制保障電網(wǎng)企業(yè)針對普遍服務(wù)的投資不下降。可以采取以下方式：（1）建立普遍服務(wù)基金，并對普遍服務(wù)基金的收取對象、計算基礎(chǔ)、基金收取的比例以及普遍服務(wù)基金的補償對象進行確定，確保普遍服務(wù)有充足的資金作支撐和實現(xiàn)普遍服務(wù)的精準(zhǔn)有效。（2）出臺扶持政策，對電網(wǎng)企業(yè)提供普遍服務(wù)職能的部分，通過稅收優(yōu)惠、低息貸款或財政援助的方式補償成本，不通過價格補償。
