文/張昕（國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心碳市場(chǎng)管理部副主任）
科學(xué)高效的碳排放核查機(jī)制不僅是碳排放權(quán)初始分配和交易的基礎(chǔ)，同時(shí)還是進(jìn)行碳資產(chǎn)精細(xì)化管理、制定節(jié)能減碳策略、完成碳排放權(quán)履約的重要支撐。
碳排放核查的質(zhì)量和效率決定了碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的減排成效，是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的核心要素。
試點(diǎn)碳交易初期，7個(gè)試點(diǎn)省市均采用“政府出資委托核查”的模式開展碳排放核查工作。2014年度履約期（2014年7月-2015年7月），北京、深圳嘗試實(shí)施碳排放核查市場(chǎng)化，引起了廣泛關(guān)注。
政府出資模式不可持續(xù)
“政府出資委托核查”是由試點(diǎn)省市碳交易主管部門組織核查機(jī)構(gòu)開展重點(diǎn)排放單位碳排放核查，統(tǒng)一分配核查任務(wù)，并向核查機(jī)構(gòu)支付核查費(fèi)用的一種核查模式。這種模式的顯著特點(diǎn)是核查服務(wù)是非營(yíng)利性服務(wù)，重點(diǎn)排放單位不能自主選擇核查機(jī)構(gòu)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)核查費(fèi)用，屬于類似服務(wù)外包的較低程度的市場(chǎng)行為。
在碳市場(chǎng)建設(shè)初期，特別是核查能力較弱的情況下，采用“政府出資委托核查”模式開展碳排放核查工作有助于提高重點(diǎn)排放單位接受核查的積極性，增強(qiáng)重點(diǎn)排放單位對(duì)碳市場(chǎng)建設(shè)的信心，確保核查質(zhì)量和效率，對(duì)碳市場(chǎng)發(fā)展具有積極推動(dòng)作用。
但是，長(zhǎng)期采用這種模式開展核查工作，不但可能使政府財(cái)力不堪重負(fù)，還可能出現(xiàn)核查服務(wù)供給不足或核查服務(wù)政策性壟斷等情況，從而導(dǎo)致核查質(zhì)量和效率降低。
核查市場(chǎng)化就是采用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置核查資源，發(fā)揮管理部門的監(jiān)管作用，重點(diǎn)排放單位可自主選擇具有資質(zhì)的核查機(jī)構(gòu)并向其購(gòu)買核查服務(wù)。核查市場(chǎng)化是以優(yōu)質(zhì)核查服務(wù)為導(dǎo)向，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為手段，以形成合理的核查服務(wù)價(jià)格為基礎(chǔ)提高核查效率，確保核查質(zhì)量。
就管理部門而言，核查市場(chǎng)化促使管理部門從微觀的、具體的、事務(wù)性的核查工作中解放出來(lái)，將工作重點(diǎn)聚焦在加強(qiáng)核查制度建設(shè)和核查監(jiān)管方面。這既緩解了核查工作對(duì)管理部門的壓力和依賴性，又減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有助于防止權(quán)力尋租和腐敗。
就核查機(jī)構(gòu)而言，核查市場(chǎng)化將成為不斷推動(dòng)核查機(jī)構(gòu)主動(dòng)提升業(yè)務(wù)能力，以及增強(qiáng)核查責(zé)任感的長(zhǎng)效動(dòng)力。同時(shí)，還將有利于消除核查市場(chǎng)壟斷、降低核查服務(wù)成本，并以優(yōu)質(zhì)服務(wù)創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益。
就重點(diǎn)排放單位而言，核查市場(chǎng)化將強(qiáng)化重點(diǎn)排放單位碳減排和碳資產(chǎn)管理意識(shí)，推動(dòng)其實(shí)實(shí)在在地實(shí)施減碳計(jì)劃。
由此可見，核查市場(chǎng)化不僅為建立科學(xué)高效的碳排放核查機(jī)制創(chuàng)造了有力的客觀條件，還使改善核查工作環(huán)境、確保核查質(zhì)量、優(yōu)化核查成本成為參與核查各方的自主要求。
制定規(guī)則并監(jiān)管市場(chǎng)
核查市場(chǎng)化是一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，目前缺乏成熟的理論支持和具體可行的運(yùn)行辦法。如果不能有效地規(guī)范和監(jiān)管核查市場(chǎng)，加之核查機(jī)構(gòu)缺乏嚴(yán)格自律，可能會(huì)導(dǎo)致核查機(jī)構(gòu)忽略社會(huì)責(zé)任和公共利益，引發(fā)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致核查市場(chǎng)混亂。
管理部門、核查機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)排放單位都應(yīng)為核查市場(chǎng)化作出積極努力，通過(guò)政府權(quán)威和市場(chǎng)機(jī)制之間的優(yōu)化復(fù)合配置，以更高效、更經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)施碳排放核查。
推行核查市場(chǎng)化，管理部門必須認(rèn)識(shí)到核查市場(chǎng)化不是核查責(zé)任市場(chǎng)化。管理部門非但不能“棄責(zé)”，還要強(qiáng)化責(zé)任，管理部門既要為核查市場(chǎng)建章立制，又要加強(qiáng)核查市場(chǎng)監(jiān)管，保障核查市場(chǎng)健康、有序運(yùn)行。
管理部門是核查市場(chǎng)規(guī)則的制定者。
第一，管理部門要制定嚴(yán)格的核查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和核查機(jī)構(gòu)管理辦法，要建立健全重點(diǎn)排放單位溫室氣體直接報(bào)告系統(tǒng)和排放核查數(shù)據(jù)庫(kù)，協(xié)調(diào)各部門積極探索利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)信息技術(shù)建立核查信息平臺(tái)和共享機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求培育和遴選核查人員與核查機(jī)構(gòu)，建立抽查核查報(bào)告制度。
第二，通過(guò)建章立制規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，例如，建立公開、公平、公正的核查市場(chǎng)招投標(biāo)機(jī)制和嚴(yán)格的抽查復(fù)核制度，防范出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、暗箱操作、隨意違約、重點(diǎn)排放單位與核查機(jī)構(gòu)弄虛作假等不良市場(chǎng)行為，為核查服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。
第三，通過(guò)建立完善的核查市場(chǎng)監(jiān)管政策法規(guī)體系，法制化管理部門行為，防范管理部門出現(xiàn)腐敗和權(quán)利尋租，防止過(guò)度干預(yù)核查市場(chǎng)運(yùn)行。建章立制要結(jié)合實(shí)際，要有針對(duì)性，以預(yù)防問(wèn)題為主，要注重時(shí)效性和長(zhǎng)效性。
管理部門是核查市場(chǎng)的監(jiān)管者。
管理部門應(yīng)以核查市場(chǎng)的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，加強(qiáng)依法監(jiān)管，加強(qiáng)事中管理，建立監(jiān)管責(zé)任制和成效考核機(jī)制。切實(shí)落實(shí)監(jiān)管清單任務(wù)和責(zé)任，提升監(jiān)管成效，扎扎實(shí)實(shí)監(jiān)管核查市場(chǎng)。
同時(shí)，管理部門還應(yīng)與監(jiān)察、審計(jì)、稅務(wù)等多部門形成協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止政出多門，減少監(jiān)管層級(jí)，提高監(jiān)管效率。還應(yīng)建立統(tǒng)一、開放的社會(huì)征信系統(tǒng)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社團(tuán)組織自律和監(jiān)督作用，充分發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用，形成政府各部門、社團(tuán)、公眾、媒體共同參與的多元監(jiān)管體系。
核查服務(wù)市場(chǎng)化是核心
推行核查市場(chǎng)化，核心是核查服務(wù)市場(chǎng)化。
不斷提升核查服務(wù)質(zhì)量是核查市場(chǎng)化的第一要求。核查服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)劣主要取決于核查數(shù)據(jù)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性和及時(shí)性，提升核查機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的核心要求就是提高核查數(shù)據(jù)質(zhì)量。為了提高核查數(shù)據(jù)質(zhì)量，除了管理部門定規(guī)矩、嚴(yán)監(jiān)管外，核查機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)排放單位都應(yīng)責(zé)任到位，積極作為。
核查機(jī)構(gòu)要為提升核查服務(wù)質(zhì)量練內(nèi)功、嚴(yán)自律。核查機(jī)構(gòu)要完善內(nèi)部核查數(shù)據(jù)質(zhì)量管理制度和技術(shù)規(guī)范，不僅嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展科學(xué)化、規(guī)范化核查外，還要堅(jiān)持獨(dú)立核查，做到“應(yīng)核盡核，核全核準(zhǔn)”，要注重源頭數(shù)據(jù)核查，加強(qiáng)內(nèi)部審核，加強(qiáng)交叉核查。
另外，核查機(jī)構(gòu)要注重持續(xù)深入能力建設(shè)，加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，不斷提升專業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，注重加強(qiáng)核查硬件設(shè)施建設(shè)和條件保障。
核查機(jī)構(gòu)還應(yīng)認(rèn)真做好行業(yè)自律，形成自我約束、自我監(jiān)督和自我保護(hù)機(jī)制，以提高核查服務(wù)質(zhì)量為核心，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)求發(fā)展。
重點(diǎn)排放單位要為提升核查服務(wù)質(zhì)量重監(jiān)測(cè)、筑基礎(chǔ)。重點(diǎn)排放單位應(yīng)設(shè)立專人專崗管理碳排放監(jiān)測(cè)和核算工作，做好監(jiān)測(cè)計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)測(cè)計(jì)劃，做好企業(yè)碳排放核算。同時(shí)，在做好企業(yè)碳排放核算的基礎(chǔ)上建立企業(yè)內(nèi)部核查制度，開展企業(yè)內(nèi)部碳排放核查工作，并積極做好與核查機(jī)構(gòu)和對(duì)接，協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部各部門配合碳排放核查。
核查市場(chǎng)化是以市場(chǎng)功能代替行政功能的機(jī)制體制創(chuàng)新，是通過(guò)建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序和誠(chéng)信守法的核查市場(chǎng)體系，以市場(chǎng)機(jī)制提升核查服務(wù)水平，確保核查效率和質(zhì)量。核查市場(chǎng)化是溫室氣體排放核查機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)，也將是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。
盡管目前核查市場(chǎng)化基礎(chǔ)薄弱，不僅尚未出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，核查市場(chǎng)也還沒(méi)有培育起來(lái)，但是，仍需進(jìn)一步解放思想、攻堅(jiān)克難、大膽實(shí)踐，積極探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的碳排放核查市場(chǎng)機(jī)制。
