西部地區(qū)光伏電站可能在短期內(nèi)不會(huì)有很大突破，中東部地區(qū)可能會(huì)被作為發(fā)展戰(zhàn)略要點(diǎn)。
光伏領(lǐng)域的形勢(shì)是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。兩個(gè)機(jī)遇，第一個(gè)，世界上從全球能源的發(fā)展趨勢(shì)來看，能源變革勢(shì)在必行。一些跡象可以表明，能源轉(zhuǎn)型現(xiàn)在是在加速?？稍偕茉粗饾u成為能源轉(zhuǎn)型新增電力裝機(jī)的一個(gè)主力，比如發(fā)達(dá)國家加速可再生能源對(duì)化石能源的替代，比如發(fā)展中國家對(duì)可再生能源的重視和利用等。從全球范圍來看，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，今年全球光伏發(fā)電新增裝機(jī)5000萬千瓦，增速大概是15%到16%，光伏發(fā)展面臨一個(gè)很好的機(jī)遇。
第二，在中國的能源變化中，光伏發(fā)展依然機(jī)遇很大。國家能源局及其他多個(gè)部門已經(jīng)統(tǒng)計(jì)了2015年最終的數(shù)字，將于近期公布。初步測(cè)算，至2015年底，我國光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量是4300萬千瓦。其中，新增裝機(jī)容量大約15GW，累計(jì)量已經(jīng)超過了德國，成為全球第一。在規(guī)模上，中國連續(xù)三年裝機(jī)都是超過一千萬千瓦，并提前完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。
而未來“十三五”目前的規(guī)劃目標(biāo)，預(yù)計(jì)是到2020年達(dá)到1.5億千瓦（150GW），最終的數(shù)字還要等待各部門協(xié)調(diào)，因此預(yù)計(jì)最終目標(biāo)會(huì)再在1-1.5億千瓦范圍。但不管最終結(jié)果如何，每年平均裝機(jī)大概都在1500到2000萬千瓦之間，這個(gè)數(shù)字對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的支撐應(yīng)該還是有力度的，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來前景依然被看好。
在兩個(gè)機(jī)遇下，挑戰(zhàn)也并存著。
第一個(gè)挑戰(zhàn)是光伏的電價(jià)補(bǔ)貼政策。我們認(rèn)為現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策可能是不可持續(xù)的，從我們自身來看，即使從行業(yè)管理部門來看，補(bǔ)貼政策依然存在問題。這兩年，光伏發(fā)電行業(yè)因補(bǔ)貼問題受到不小影響，2013年9月份至現(xiàn)在，新并網(wǎng)的電站機(jī)組都沒有享受到補(bǔ)貼。
目前經(jīng)過一系列措施，可再生能源每度電價(jià)附加的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從1.5分提高到1.9分。這個(gè)力度雖然與預(yù)期還要差很多，但確實(shí)是一個(gè)進(jìn)步。
第六批可再生能源補(bǔ)貼目錄的工作已經(jīng)啟動(dòng)，但就一些細(xì)節(jié)還存在不同的意見，實(shí)施辦法還在討論之中。第六批補(bǔ)貼目錄不久就會(huì)下發(fā)各地，讓各地填報(bào)項(xiàng)目。但大家應(yīng)該也很清楚，1.9分的附加遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠解決光伏電站被拖欠的補(bǔ)貼。
目前，統(tǒng)計(jì)到2015年底光伏發(fā)電項(xiàng)目累計(jì)拖欠補(bǔ)貼大概有400億。即使按照2016年1.9分的新標(biāo)準(zhǔn)來征收，每年能征收不到700億，只有大約600億左右。這個(gè)數(shù)字的計(jì)算是這樣來的：全年用電量是5-5.5萬億度，征收范圍中不包括居民電量和農(nóng)業(yè)電量，而且自備電廠的征收率也比較低，最終大概征收率只能覆蓋到所有用電量的70%。按照以前標(biāo)準(zhǔn)，1.5分的電價(jià)附加下大概每年能征收500億，新提高標(biāo)準(zhǔn)以后每年也就是六百多億的資金。所以到2016年底征收完畢，也只能夠解決到2015年底之前的新能源項(xiàng)目。
在現(xiàn)行補(bǔ)貼政策下，補(bǔ)貼的拖欠在未來一段時(shí)間內(nèi)可能會(huì)存在。估計(jì)普遍拖欠時(shí)間有一年左右，即2015年并網(wǎng)的項(xiàng)目，可能2016年底才能夠進(jìn)入補(bǔ)貼目錄。
第二個(gè)挑戰(zhàn)即限電。現(xiàn)在光伏棄光現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全年棄光電量大概是40億。2015年全國光伏電量是400億，棄光比例是10%。棄光最重的兩個(gè)地方，是甘肅和新疆，甘肅的棄光率31%，新疆的棄光率是26%。入冬采暖季到了以后，棄光率更加嚴(yán)重。在2015年12月的統(tǒng)計(jì)中，新疆的棄光率達(dá)到59%，寧夏的棄光率達(dá)到39%。這個(gè)棄光情形到2016年不僅難以緩解，并且很可能更加惡化。
2015年全社會(huì)用電量增加只有0.6%，但電力裝機(jī)增長(zhǎng)速度是10%。2015年全年新增裝機(jī)1.3億千瓦，不僅沒有降低，反而是歷年來新增裝機(jī)量最大的一年。其中火電裝機(jī)新增加6000多萬千瓦，風(fēng)電大約3200萬千瓦，光伏1500萬千瓦。不難看出，火電的裝機(jī)增幅依然很大，火電新增裝機(jī)增長(zhǎng)速度也達(dá)到了將近8%。
2016年，西部地區(qū)的棄光情況一定是更加明顯。
有人可能認(rèn)為西部地區(qū)在新建外送通道，現(xiàn)在各級(jí)“十三五”規(guī)劃中提出很多外送通道的建設(shè)。但外送通道能否解決西電東送、新能源消納的問題能否解決？并不樂觀。在能源生產(chǎn)和消費(fèi)的新常態(tài)下，中東部地區(qū)也不缺電，以往缺電的大省，如廣東、浙江等，本省的平均火電利用小時(shí)數(shù)也只有4000小時(shí)左右。從這個(gè)供需來看，中東部地區(qū)接受外來電力的意愿越來越低，積極性在減弱。由此，協(xié)調(diào)外送通道的難度也越來越大。
所以，如果體制機(jī)制不發(fā)生大變革，西部地區(qū)棄光現(xiàn)象也將持續(xù)。特別是最近剛調(diào)整了光伏上網(wǎng)電價(jià)，一類地區(qū)降了一毛錢，二類地區(qū)降了七分錢，因此一類地區(qū)、二類地區(qū)電站的經(jīng)濟(jì)性越來越差。光伏市場(chǎng)很可能向中東部調(diào)整。
第三個(gè)挑戰(zhàn)，如果光伏市場(chǎng)向中東部轉(zhuǎn)移，也將面臨挑戰(zhàn)。中東部地區(qū)未利用土地少，土地成為中東部開發(fā)光伏電站的重要約束。
近期國土資源部聯(lián)合六部委印發(fā)的五號(hào)文件中規(guī)定，如果光伏發(fā)電項(xiàng)目占用農(nóng)地，要完全要按照建設(shè)用地來處理。這樣的一刀切操作對(duì)光伏電站開發(fā)是致命的打擊，中東部地區(qū)未利用地非常少，大多數(shù)都是農(nóng)地、林地。
為了解決這些挑戰(zhàn)，國家能源局在“十三五”期間的工作方向，最主要的任務(wù)是加速光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低，盡早擺脫對(duì)補(bǔ)貼的依賴。未來有以下五個(gè)工作方向。
一、配合發(fā)改委價(jià)格司做好逐漸電價(jià)下調(diào)工作。從行業(yè)自身來看，光伏行業(yè)應(yīng)該有動(dòng)力面對(duì)電價(jià)下調(diào)，無論從贏得國際市場(chǎng)，還是在國內(nèi)跟傳統(tǒng)能源最終形成競(jìng)爭(zhēng)力看，都應(yīng)該降電價(jià)。另外要避免行業(yè)大起大落的狀況，如光伏電站規(guī)模突然減速、剎車，這對(duì)制造行業(yè)可能會(huì)有較大影響?？紤]到行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展后盡量適當(dāng)控制電站開發(fā)節(jié)奏。爭(zhēng)取用更少補(bǔ)貼，更小的規(guī)模，把電價(jià)先降下來。國家能源局做了測(cè)算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發(fā)，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計(jì)需要的補(bǔ)貼近4000億。這是一個(gè)很大的數(shù)字。如果按照先慢后快的節(jié)奏進(jìn)行開發(fā)，補(bǔ)貼總額會(huì)降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
二、繼續(xù)推進(jìn)領(lǐng)跑者計(jì)劃。關(guān)于領(lǐng)跑者計(jì)劃，國家能源局將會(huì)同工信部，把前端制造業(yè)和后端應(yīng)用聯(lián)動(dòng)起來，通過市場(chǎng)應(yīng)用加速先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。具體事項(xiàng)還在協(xié)調(diào)。
此外，還要加強(qiáng)監(jiān)管力度，由于電價(jià)調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)在2016年的6月份，因此上半年組件會(huì)非常緊俏，很多落后產(chǎn)能可能趁機(jī)開工。這些落后產(chǎn)能到底能不能達(dá)到先進(jìn)技術(shù)門檻，應(yīng)該進(jìn)行全面核查，要保證電站中能夠用到質(zhì)量合格的組件。
三、競(jìng)爭(zhēng)方式的項(xiàng)目配置。全面采取競(jìng)爭(zhēng)方式來配置項(xiàng)目，目前還處于向全社會(huì)公開征求意見的階段。文件最終出臺(tái)的內(nèi)容還在研究中。該文件重要的三個(gè)思想包括：第一，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目資源，把競(jìng)爭(zhēng)條件，如入門門檻、項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備等因素都納進(jìn)來。希望能夠通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)去發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格，擠出各種各樣水分。第二，體現(xiàn)放管結(jié)合思想。提出大的原則，希望地方分配項(xiàng)目過程中體現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)的原則，設(shè)置入門門檻，杜絕指標(biāo)分配的亂象。另外，本著放管結(jié)合的前提，國家能源局還放開了分布式的規(guī)模，想把分布式作為投資的重點(diǎn)。第三，希望通過競(jìng)爭(zhēng)來降低價(jià)格。
四、壓縮非技術(shù)性成本。第四項(xiàng)工作是壓縮非技術(shù)性成本。國家能源局跟企業(yè)交流、調(diào)研后了解，各地光伏電站項(xiàng)目受到了很多地方非技術(shù)性的影響。近期國家能源局也給國家財(cái)政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進(jìn)一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標(biāo)準(zhǔn)如何。希望財(cái)政部門和稅務(wù)部門能給光伏產(chǎn)業(yè)減壓。
五、積極推動(dòng)可再生能源電價(jià)附加的提升。雖然可再生能源電價(jià)附加進(jìn)一步上調(diào)的難度確實(shí)非常大，但我們也將繼續(xù)協(xié)調(diào)進(jìn)一步上調(diào)可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)國家能源局也希望推動(dòng)擴(kuò)大可再生能源電價(jià)附加的征收范圍。下一步是簡(jiǎn)化可再生能源電價(jià)附加申報(bào)項(xiàng)目流程。
幾點(diǎn)措施也會(huì)陸續(xù)進(jìn)行。西部地區(qū)光伏電站可能在短期內(nèi)不會(huì)有很大突破，中東部地區(qū)可能會(huì)被作為戰(zhàn)略要點(diǎn)。要鼓勵(lì)在中東部發(fā)展光伏發(fā)電，能夠就地消納，直接發(fā)揮替代傳統(tǒng)能源的作用。從規(guī)模安排上，國家能源局會(huì)給中東部會(huì)適當(dāng)?shù)膬A斜，西部光伏發(fā)電規(guī)模會(huì)適當(dāng)壓縮。
鼓勵(lì)新興模式和業(yè)態(tài)，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區(qū)的結(jié)合等，也有企業(yè)提出光伏和一些廢舊礦區(qū)生態(tài)治理相結(jié)合。光伏農(nóng)業(yè)也是未來重點(diǎn)的發(fā)展方向。各種新模式都在探討。但新模式的發(fā)展有一個(gè)共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個(gè)很大的約束。最近我們跟國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部多次商討，基本上達(dá)成以下共識(shí)：第一，國土資源部五號(hào)文件中光伏發(fā)電項(xiàng)目使用農(nóng)用地要按照建設(shè)用地來管理，需要進(jìn)一步細(xì)則解釋，不能一刀切。第二，光伏發(fā)電項(xiàng)目可以結(jié)合農(nóng)業(yè)用地做，但要遵守幾個(gè)原則：保護(hù)耕地；有利于土地資源最大化、集約化利用；有利于促進(jìn)新能源發(fā)展?，F(xiàn)在下一步思工作是對(duì)哪些類型的農(nóng)業(yè)土地上能做光伏發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行分類梳理，如哪種項(xiàng)目的支架要多高等細(xì)節(jié)提出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，然后與國土部進(jìn)一步商定，看是否要出臺(tái)一個(gè)具有操作性的相關(guān)文件。
屋頂?shù)姆植际焦夥l(fā)電項(xiàng)目也是一個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)。在工業(yè)園區(qū)、城市復(fù)合區(qū)，有合適的屋頂去做分布式，同時(shí)建議這些項(xiàng)目要結(jié)合電力體制改革來做。國家能源局建議可以結(jié)合著電力體制改革把分布式發(fā)電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網(wǎng)與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結(jié)合，開發(fā)多能互補(bǔ)新能源微電網(wǎng)。通過交少量的過網(wǎng)費(fèi)，分布式項(xiàng)目的電能夠賣到微電網(wǎng)里面的各個(gè)用戶，這樣電價(jià)是用戶的電價(jià)加上四毛二的補(bǔ)貼，或許會(huì)有更好的經(jīng)濟(jì)效益，這對(duì)光伏發(fā)電成本的降低也有作用。
此外，我們也有一個(gè)觀點(diǎn)，雖然與傳統(tǒng)能源相比，光伏電價(jià)成本還比較高，但這是基于傳統(tǒng)能源環(huán)境治理成本沒有考慮。有測(cè)算顯示如果考慮環(huán)境成本等因素，傳統(tǒng)能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環(huán)境要素的傳統(tǒng)能源價(jià)格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標(biāo)也就達(dá)到了。
