或許有人質(zhì)疑，此輪市場化改革就是以改變電網(wǎng)營利模式為主要內(nèi)容，云南電改中也核算了獨(dú)立輸配電價，這些都是促進(jìn)云南電力市場化交易的有力條件，因此，云南電改方案是沿著正確的道路前進(jìn)。但這種觀點(diǎn)恰恰忽視了，這些改革既非電力市場化交易的充分條件，也非必要條件。換個思路，電網(wǎng)營利模式的改變，應(yīng)該是市場化改革的自然結(jié)果，而不是改革手段。
年初，云南省下發(fā)了《2016年云南電力市場化交易實(shí)施方案》（簡稱《方案》），標(biāo)志著云南電改再一次走在全國前列?！斗桨浮烽_篇即表明，市場化交易改革要落實(shí)9號文及配套文件要求，并結(jié)合云南省的實(shí)際，以構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系。然而，將云南的《方案》與9號文確定的改革路徑結(jié)合起來分析，或許能讓我們更清晰地看清改革隱患和體制癥結(jié)。
筆者不妨從《方案》的市場結(jié)構(gòu)特點(diǎn)談起。《方案》遵循了9號文及配套文件的要求，建立起包括非競爭市場和競爭市場的雙軌機(jī)制。從過渡期而言，這具有合理性，只不過《方案》的劃分帶有更多云南特色。云南省水電豐富，水電廠眾多，誰去競爭，誰被保障，首先成為電廠第一次競爭的對象。經(jīng)過爭論妥協(xié)，最終《方案》以電源類型、系統(tǒng)可靠性和投產(chǎn)時間等因素來劃分優(yōu)先電廠。認(rèn)定后的市場主體包括四類：優(yōu)先或非競爭性售電主體、競爭性售電主體、優(yōu)先購電用戶和競爭性購電用戶。接下來的問題是，各類市場主體能夠參與哪些電力交易？這里，云南又面臨一個問題，即云南是西電東送大省，要跟省外交易主體打交道，省外交易的性質(zhì)和特點(diǎn)與省內(nèi)交易不同，為此又專門劃出了西電東送市場。
于是，云南整個電量市場結(jié)構(gòu)就可以概括為：非競爭性售電主體（第一、二類優(yōu)先電廠）理論上通吃所有市場；第三類優(yōu)先電廠可以競爭省內(nèi)優(yōu)先電量的剩余電量、西電東送電量，以及省內(nèi)競爭電量；非優(yōu)先電廠只能競爭省內(nèi)優(yōu)先電量的剩余電量和省內(nèi)競爭電量。此外，還加上一個合約平衡交易機(jī)制，用于平衡市場主體的合同頭寸，滿足考核。
不過，《方案》并未對事關(guān)競爭效率的關(guān)鍵制度要素，比如所有制、市場集中度等做出規(guī)定說明。而眾所周知，云南的電源結(jié)構(gòu)是比較集中的，而且，建市場去不關(guān)注競爭所導(dǎo)致的市場失靈在國外電力市場改革中已不在少數(shù)。
那么問題來了，為什么《方案》對市場主體的分類、各個電廠的認(rèn)定、電量市場的劃分都做出了明確的規(guī)定，但卻不關(guān)注這些市場中的競爭是否有效并可持續(xù)？僅僅是因?yàn)楦母飫偲鸩?？這種回答明顯過于膚淺，答案實(shí)際上在于《方案》的改革理念?！斗桨浮繁旧淼哪繕?biāo)似乎是促進(jìn)電力市場化交易，但其背后的根本目的卻并沒有這么遠(yuǎn)大，主要是承接因前期改革而由南方電網(wǎng)讓渡的部分價差利益，并通過某種合理方式實(shí)現(xiàn)省內(nèi)再分配。
或許有人質(zhì)疑，此輪市場化改革就是以改變電網(wǎng)營利模式為主要內(nèi)容，云南電改中也核算了獨(dú)立輸配電價，這些都是促進(jìn)云南電力市場化交易的有力條件，因此，《方案》是沿著正確道路前進(jìn)的。
但這種觀點(diǎn)恰恰忽視了，這些改革既非電力市場化交易的充分條件，也非必要條件。換個思路，電網(wǎng)營利模式的改變，應(yīng)該是市場化改革的自然結(jié)果，而不是改革手段。因此，問題歸結(jié)到了筆者一直強(qiáng)調(diào)的，9號文的改革路徑存在偏差和隱患。實(shí)際上，云南之所以選擇一種以利益承接和再分配為導(dǎo)向的改革理念，根本上是由9號文的改革路徑所決定的；同時，也是云南最合理、最現(xiàn)實(shí)的選擇——這在《方案》設(shè)計(jì)的交易和結(jié)算規(guī)則中體現(xiàn)得淋漓盡致，筆者主要從三個方面來說明。
首先，現(xiàn)貨與價格。
配套文件《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》明確提出了建立電力現(xiàn)貨市場的目標(biāo)，《方案》也做出了如此嘗試，但卻未能體現(xiàn)真正的“現(xiàn)貨”特征。
所謂現(xiàn)貨，即短期電價波動要反映系統(tǒng)狀況的變化。受限于物理和制度條件所帶來的交易成本，所有現(xiàn)實(shí)中的電力現(xiàn)貨定價均是理論最優(yōu)定價的某種近似。但無論如何，“現(xiàn)貨”的應(yīng)有之義讓電力價格向真實(shí)成本逼近。一方面，電價要有變化；另一方面，也是最重要的，變化的驅(qū)動因素是系統(tǒng)狀況。
因此，現(xiàn)貨市場的設(shè)計(jì)必然應(yīng)與系統(tǒng)調(diào)度緊密結(jié)合起來。但是在9號文確定的改革路徑下，調(diào)度體制的變化是不在此輪改革范圍之內(nèi)的。然而有意思的是，配套文件又明確提出了現(xiàn)貨的概念，同時落實(shí)路線又是地方試點(diǎn)為主，那么可以想見，地方推行的“現(xiàn)貨”怎么可能是競爭市場下的應(yīng)有“現(xiàn)貨”？
再來看《方案》。《方案》提出的省內(nèi)市場交易中確實(shí)包括一個日前增量電量市場，僅從“日前”二字來看，似乎屬于現(xiàn)貨范疇，但就是功能而言，卻并無任何“現(xiàn)貨”內(nèi)涵。真正競爭性日前市場具有重要的物理和財(cái)務(wù)功能，在物理層面上，日前市場要能引導(dǎo)機(jī)組組合和實(shí)時調(diào)度，即以價格信號取代直接控制；在財(cái)務(wù)層面上，日前市場是市場主體平衡合同頭寸的重要場所。而《方案》中的日前增量市場，充其量僅是一個孤立的組織日度電量交易的工具，其價格幾無信號作用。
如果非要確定一個“現(xiàn)貨”市場，反倒是月度市場更接近，當(dāng)然這是就市場設(shè)計(jì)而言的（就其時間跨度而言，顯然與“現(xiàn)貨”卻相去甚遠(yuǎn)），因?yàn)槟甓群贤欠纸獾皆露葓?zhí)行和結(jié)算的。然而其設(shè)計(jì)雖然運(yùn)用了競爭市場中必備的拍賣手段，設(shè)計(jì)卻并非真正的市場化。
在拍賣機(jī)制的設(shè)計(jì)上，《方案》首先體現(xiàn)了“降價”動機(jī)，即選擇了（有調(diào)整的）Pay-as-Bid拍賣，而未采用單一價格拍賣。盡管有著名的“收入等價定理”，但電力的多單位拍賣特性很難滿足這一定理的條件，在政策實(shí)踐中，Pay-as-Bid拍賣往往會比單一價格拍賣帶來更低的價格。有意思的是，這一降價的效果常會伴隨著經(jīng)濟(jì)效率和社會福利的降低，不過《方案》的決策者并未考慮這么長遠(yuǎn)。
因此，這正反映了《方案》制定者力圖盡快實(shí)現(xiàn)“改革紅利”的努力：一方面通過拍賣方式的選擇切實(shí)降低電價；另一方面，在Pay-as-Bid拍賣下，可以將社會總剩余實(shí)現(xiàn)一種政府主導(dǎo)的互惠式分配（分配參數(shù)由政府決定），即讓能夠參與交易的買賣雙方和處于弱勢地位的火電實(shí)現(xiàn)“三分收益”的結(jié)果，這在方案中體現(xiàn)為“偏差平衡機(jī)制”。
其次，交易與結(jié)算。
《方案》雖然區(qū)分了年度、月度和日度交易市場，但是這些市場之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)非常薄弱，主要承擔(dān)了各自市場所指定主體的電量平衡?！斗桨浮芬?guī)定了月度和日度市場的“增量”交易性質(zhì)，實(shí)質(zhì)地割裂了各市場之間的內(nèi)在聯(lián)系，因?yàn)橛脩魺o法用一個市場中的交易來平衡另一個市場中的頭寸，而只能開展“新”的交易；更沒有一個作為基準(zhǔn)的現(xiàn)貨價格來為所有市場的合同提供一個理性預(yù)期。這就決定了，市場主體缺乏在不同時間跨度的市場間進(jìn)行套利的可能，市場缺乏價格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險規(guī)避功能。因此，雖然《方案》方案確實(shí)實(shí)現(xiàn)了電力供求雙方的直接交易，但也僅限于此。
由于市場的分類不是以促進(jìn)競爭為導(dǎo)向，因此，結(jié)算的設(shè)計(jì)也僅僅是為各市場分別平衡電量服務(wù)。不過，真正競爭性市場中的結(jié)算制度是恰是實(shí)現(xiàn)有效競爭的關(guān)鍵設(shè)計(jì)之一，只有通過雙結(jié)算或多結(jié)算制度，才能把有效的現(xiàn)貨市場信號傳遞至所有時間跨度時間內(nèi)，覆蓋所有合同（包括長期）的所有市場主體。然而遺憾的是，一方面，結(jié)算制度的改革同樣不在9號文確定的改革范圍之內(nèi)；另一方面，如前所述，云南《方案》中的年度、月度、日度市場功能定位本身就存在偏差，沒有作為價格體系核心的現(xiàn)貨價格。分析至此，我們可以更清楚地看出，《方案》就是分門別類地設(shè)計(jì)出幾個電量市場，然后把承接來的利益分配給省內(nèi)的用戶與發(fā)電廠的機(jī)制。這一機(jī)制是否促進(jìn)有效的競爭的是其次關(guān)心的，把利益承接下來才是主要目標(biāo)。
最后，政府的價格管制與政策盲區(qū)。
《方案》雖然長篇累牘地規(guī)定了各交易市場中的價格計(jì)算方法，但最終都以政府管制的目錄電價或相關(guān)政策確定的電價來作為上限。這既默認(rèn)了原有政府管制定價的合理性，也明確表明了“至少不許提價”的改革取向，更隱含地表明了對市場的擔(dān)心，從而出現(xiàn)了一種令市場很尷尬的局面。同時，這也解釋了前面所提的，為什么《方案》能夠只劃分市場卻不考慮市場的競爭效率——政府實(shí)施了極為嚴(yán)格的價格上限管制，阻止任何價格波動超越目錄電價，才會保證推進(jìn)的改革措施取得預(yù)期成果，讓省內(nèi)主體切實(shí)感受到“改革紅利”。
但很遺憾，這種利益承接和再分配理念指導(dǎo)下的方案，不僅很難理順短期機(jī)制，長期機(jī)制更無法到位。在對市場交易做出諸多安排的同時，《方案》并未對電力投資，比如對火電的長期發(fā)展做出合理的制度鋪墊。盡管偏差平衡基金可以用來補(bǔ)償火電機(jī)組的長期備用，但這一設(shè)計(jì)仍具有臨時性和不確定性，火電在云南的長期投資激勵并未得到有效保障。實(shí)際上，不管火電是否被定位為備用，在市場化進(jìn)程中，其投資激勵必須通過價格反映出來，要么通過電量價格，要么通過容量價格，而容量設(shè)計(jì)對云南而言遠(yuǎn)不可行，電量價格在《方案》確定的路線下又不可能提高。因此，火電的長期發(fā)展必然受到影響。只考慮短期，不關(guān)注長期，再次反映了《方案》的利益承接和利益再分配導(dǎo)向。
綜合來看，顯然，《方案》雖然名為“市場化”，但距離真正的市場化仍相去甚遠(yuǎn)，雖說處于起步階段，但至少前進(jìn)的方向應(yīng)該正確。目前來看，市場結(jié)構(gòu)對競爭的影響被有意忽略，市場體系構(gòu)建也是本末倒置。這或許并非地方試點(diǎn)的決策者所樂見，甚至并非本意，但卻是必然的結(jié)果。在9號文及配套文件確定的路徑上，未來一段時間內(nèi)深層體制問題是難以觸及的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方試點(diǎn)的設(shè)計(jì)和推進(jìn)能力，既然如此，地方試點(diǎn)必然選擇更為現(xiàn)實(shí)的路線，通過協(xié)商妥協(xié)的辦法來找到折衷方案，比如相對獨(dú)立的交易中心雖然在《方案》征求意見稿中出現(xiàn)，但卻在發(fā)布時刪除了。對云南而言，在已經(jīng)確定的政策路線上，先邁出一步，邊走邊看，不斷承接可行的利益轉(zhuǎn)移更為現(xiàn)實(shí)。如果運(yùn)氣好，這種“先占”策略或許還可能未來形成對深層體制問題的倒逼改革壓力。但是，這一折衷路線本身也存在眾多缺陷，能不能沿著這種想法貫徹下去，還是很大的疑問。如果試點(diǎn)缺陷突出，那么地區(qū)改革可能面臨再次停滯，甚至夭折的風(fēng)險。這種問題，將普遍存在于所有的試點(diǎn)之中。
歸根結(jié)底，問題癥結(jié)還要?dú)w結(jié)到，新一輪電改并未形成科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，特別對圍繞電力市場契約關(guān)系構(gòu)建的核心議題，比如交易與調(diào)度的關(guān)系、交易與結(jié)算的關(guān)系、縱向結(jié)構(gòu)與競爭關(guān)系、國企體制與競爭效率、政府職能與專業(yè)監(jiān)管等，均缺乏清晰概念和認(rèn)知。需要警惕，9號文所確定改革路徑中的隱患與地方推進(jìn)電力體制改革的動機(jī)可能共同促進(jìn)電改成效的短暫假象，即電價下降，實(shí)現(xiàn)所謂“改革紅利”，但是，其主要推動力來自于宏觀經(jīng)濟(jì)和電力供求形勢，以及電力體制之外的多種深層體制因素，電價才有了下降空間。若把這些功勞歸在理念偏差的電改頭上，恐令電改之路走入歧途?？傊?，如果不從根本上明確頂層設(shè)計(jì)，，否則電改再度停滯的可能性極大，遠(yuǎn)非短期內(nèi)的電價下降收益所能阻擋！
（作者系中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院能源經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）
