最近網(wǎng)上流傳的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（征求意見稿）》發(fā)改委尚并未在網(wǎng)站公開發(fā)布，除了幾大央企，不少風電行業(yè)人士并不知此文件。本文作者在可再生能源行業(yè)摸爬滾打了8年，網(wǎng)上看到此文件，不吐不快，有多不快，看完就知。
最近媒體盛傳國家能源局發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”）。根據(jù)網(wǎng)上流傳的掃描版，原函只是發(fā)給國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、五大電力、神華、三峽、華潤等等這些國字號單位的。媒體對此事的報道則紛紛采用了“國家能源局…向全社會廣泛征求意見?！钡谋硎?。事實是國家能源局的官網(wǎng)上并沒有這一《辦法》的任何相關內(nèi)容。這讓媒體多少顯得有些自作多情。
其實，分析一下我國可再生能源行業(yè)的構成就不難理解為什么國家能源局不需要全社會的廣泛意見了。拿占我國可再生能源（除水電外）主導地位的風力發(fā)電來看，根據(jù)中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會的統(tǒng)計，截止2014年底，中國風電累計裝機容量前10名中有9名是國字頭公司，這9家公司的總裝機容量占全國的71%。如果加上排名在10名以后的其他央企、國企及地方政府控股的企業(yè)，國有控股的風電裝機占比不會低于90%！在這樣的情況下，國家能源局制定行業(yè)相關政策辦法幾乎等于是自家人關起門來分配利益，也許想當然地認為不需要征求社會公眾的意見。
然而，做為一名可再生能源從業(yè)人員，筆者在過去8年里親眼目睹了這一行業(yè)的高速發(fā)展以及其背后的各種怪現(xiàn)狀。讀完這個真實性尚待核實的《辦法》征求意見稿，心中油然而生一種有槽要吐、不吐不快的情緒。本文言論僅代表個人觀點，水平有限，就事論事，歡迎討論，歡迎指教。
1、“全額保障”到底是進步還是倒退？
“全額保障性收購”這個字眼第一次出現(xiàn)是在2010年生效的《可再生能源法》修改版中。原文是：
第十四條國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。
第二十九條違反本法第十四條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監(jiān)管機構責令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失額一倍以下的罰款。
也就是說：
只要可再生能源發(fā)電企業(yè)依法取得了行政許可并符合并網(wǎng)技術標準，電網(wǎng)就應該全額收購其發(fā)電量。
短評：然而在該法頒布以來的6年里，“全額收購”在占中國風電裝機60%以上的東北、西北地區(qū)，成了一個永遠無法實現(xiàn)的夢。棄風限電問題不但沒有得到改善，反而愈演愈烈。也從未聽說過有電網(wǎng)企業(yè)因限電而承擔賠償責任，更不用說罰款了?，F(xiàn)實讓法律顏面掃地。國家發(fā)改委、國家能源局、國家電網(wǎng)之間就日益嚴重的棄風限電問題也一直是互相推諉責任，對解決限電問題的辦法莫衷一是。
“全額保障性收購”在《辦法》中的解釋則是：
可再生能源發(fā)電全額保障性收購是指電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結(jié)合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。
也就是說：
通過把可再生能源年發(fā)電量創(chuàng)造性地劃分為“保障性收購電量部分”和“市場交易電量部分”，《辦法》即將成功地解決廣受詬病的可再生能源限電問題。為事實上的非全額收購埋下伏筆，使限電不再涉嫌違法，而變成市場機制的產(chǎn)物。
短評：多么偉大的進步！然而，國家能源局是否有權力出臺與法律相沖突的規(guī)定呢？
2、矛盾的邏輯，究竟是否真的要鼓勵多發(fā)電？
《辦法》第七條提出：
“不存在技術因素限制可再生能源發(fā)電情況的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)應根據(jù)其資源條件保障可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目發(fā)電量全額收購?！?
這條貌似與《可再生能源法》一脈相承。然而，通過上述辦法把收購電量劃分為執(zhí)行固定電價的“保障性收購電量”和執(zhí)行競爭性電價的“市場交易電量”，對購電方即電網(wǎng)公司來說，需要支付的購電費比原來降低了。
簡單地說，就是：
《辦法》事實上是強迫可再生能源發(fā)電企業(yè)把受法律保障的利益讓渡給電網(wǎng)公司以換取多發(fā)電。
舉例來說，假設一個50兆瓦的風電場每年實際可發(fā)電1.2億度，折合2400等效小時。如果能源局規(guī)定的保障性收購年利用小時數(shù)是2000小時，那么另外400小時即2000萬度電就變成了“市場交易電量”。風電項目需要“通過市場競爭的方式落實優(yōu)先發(fā)電權”，即降價售電。根據(jù)目前東北和西北地區(qū)的限電形勢，可再生能源項目的電價要達到低于火電上網(wǎng)電價，甚至接近零電價，才有可能獲得上網(wǎng)機會。
如果《辦法》實施后可再生能源限電問題真的得到了改善，是不是可以理解為造成之前限電的主要原因是電網(wǎng)公司嫌電價太貴呢？我國分省區(qū)風電裝機排名第一的內(nèi)蒙古自治區(qū)能源開發(fā)局局長王秉軍說過：“發(fā)展風電其實不是一個簡單的經(jīng)濟利益問題，而是節(jié)能減排的需要。節(jié)能減排是社會責任問題，是為了我們的生存環(huán)境負責，是為了中國在國際上增強碳排放話語權負責。新能源目前就是政策性市場，若不補貼，就無法持續(xù)發(fā)展?！?
短評：所謂的通過市場競爭方式落實優(yōu)先發(fā)電權無異于是讓剛會走路的孩子和成年人賽跑。在可再生能源技術上尚未達到與傳統(tǒng)能源平價上網(wǎng)的程度之前，通過強迫降價來解決可再生能源（尤其是已投產(chǎn)項目）的限電問題是本末倒置。
3、保障性收購電量如何確定？
《辦法》中提出：
由國務院能源主管部門會同經(jīng)濟運行主管部門對可再生能源發(fā)電受限地區(qū)，按照各類標桿電價覆蓋區(qū)域，核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)并予以公布，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和上網(wǎng)電價調(diào)整情況對各地區(qū)各類可再生能源保障性收購年利用小時數(shù)按年度進行調(diào)整?？稍偕茉床⒕W(wǎng)發(fā)電項目根據(jù)該小時數(shù)和裝機容量確定保障性收購年上網(wǎng)電量。
中國風能協(xié)會秘書長秦海巖的看法是“今天在確定保障小時數(shù)的時候，最合理的辦法就是參考最近一次電價調(diào)整時依據(jù)的利用小時數(shù)?！?
短評：對于他的邏輯，我基本同意。
然而，首先，發(fā)改委歷次電價調(diào)整依據(jù)的利用小時數(shù)從來沒有公布過，對行業(yè)來說，這一直是個迷。
其次，眾所周知，可再生能源行業(yè)的特點是初始一次性投入大，后期運營成本小。由于近年來設備價格的大幅下降，同一地區(qū)不同時間建設的項目單位千瓦投資可能會差別很大。因此，即使在同一地區(qū)，保障性收購電量也應該根據(jù)項目建成的時間和投資水平區(qū)別對待。
第三，即使是同一地區(qū)的同一時間建成的項目，由于所使用的發(fā)電設備效率的高低以及運營管理水平的優(yōu)劣，單位裝機容量的產(chǎn)能有可能相差很大。如果不加區(qū)別地統(tǒng)一適用同樣的保障小時數(shù)，將不利于可再生能源項目業(yè)主改進技術和提高效率。進一步來說，發(fā)電企業(yè)為了降低投資以期在規(guī)定的保障性電量前提下利潤最大化，將更傾向于使用質(zhì)次價低的發(fā)電設備而不是生產(chǎn)效率高的發(fā)電設備。往嚴重里說，這將導致整個新能源產(chǎn)業(yè)的倒退。
此外，對保障性小時數(shù)每年進行調(diào)整也不合理。由于可再生能源項目的特殊性，其一旦建成，投資成本、融資成本、折舊成本、運營成本幾乎是固定不變的。而售電是項目唯一收入來源。如果連保障性小時數(shù)都無法固定，項目的風險將完全不可控。這將嚴重損害現(xiàn)有可再生能源項目的利益并同時影響投資人和金融機構對新建項目投資和融資的積極性?！犊稍偕茉捶ā返谒臈l“國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護可再生能源開發(fā)利用者的合法權益?！痹僖淮纬蔀樾φ劇?
4、含混的補償責任劃分
《辦法》第九條提出了三種情況下的補償責任劃分：
第一種情況是：“在保障性收購電量范圍內(nèi)，因電網(wǎng)調(diào)度安排導致的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目限發(fā)電量視為可再生能源優(yōu)先發(fā)電權或優(yōu)先發(fā)電合同自動轉(zhuǎn)讓至系統(tǒng)內(nèi)優(yōu)先級較低的其他機組，由相應機組承擔對可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的補償費用?！?
第二種情況是：“因可再生能源并網(wǎng)線路故障、非計劃檢修導致的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目限發(fā)電量由電網(wǎng)企業(yè)承擔補償?！?
第三種情況是：“由于可再生能源資源條件造成實際發(fā)電量達不到保障發(fā)電量以及因自身設備故障、檢修等原因造成的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目發(fā)電量損失由可再生能源發(fā)電項目自行承擔。”
短評：貌似很合理，然而現(xiàn)實遠遠比這個復雜。還是拿風電來舉例子，眾所周知，棄風限電主要發(fā)生在大風季節(jié)。當北方的風電項目在冬季大風期集中出力，同時火電機組已經(jīng)降到保供暖的最低出力時，受到本地需求和送出容量不足的限制，電網(wǎng)公司要求風電項目降功率運行是不得已而為之。這種經(jīng)常發(fā)生的情況不屬于以上三種情況任何一種，無論是讓火電機組還是電網(wǎng)來承擔補償責任顯然都有失公允。
中國風能協(xié)會秘書長秦海巖說：“考慮到當前煤電企業(yè)利潤較高的現(xiàn)實，限電補貼費用不會對火電企業(yè)經(jīng)營造成顯著影響，與其應該承擔的環(huán)境外部成本相比，真的是微乎其微。”
短評：我對這個觀點不能茍同。其潛臺詞是：煤電企業(yè)當前掙錢多，拿出一些來補貼可再生能源理所應當。誰掙錢多誰補償，而不是誰承擔責任誰補償。這與十三五法制政府建設的目標背道而馳。既然規(guī)定了可在生能源項目優(yōu)先上網(wǎng)，而且“各電網(wǎng)企業(yè)和其他供電主體（以下簡稱電網(wǎng)企業(yè)）承擔其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電全額保障性收購的實施責任。”（《辦法》第四條）而調(diào)度的權利是掌握在電網(wǎng)公司手里，為什么要由低優(yōu)先級的發(fā)電項目支付賠償？
那么誰應該承擔類似上述情況下的補償責任呢？政府。根據(jù)財政部、發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》：
可再生能源電價附加收入用于以下補助：
電網(wǎng)企業(yè)按照國務院價格主管部門確定的上網(wǎng)電價，或者根據(jù)《中華人民共和國可再生能源法》有關規(guī)定通過招標等競爭性方式確定的上網(wǎng)電價，收購可再生能源電量所發(fā)生的費用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額；
《可再生能源法》第十二條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。
很顯然，政府有征收電價附加的權利以及為可再生能源買單的責任。前面說到發(fā)改委、能源局、電網(wǎng)之間就日益嚴重的棄風限電問題一直在互相推諉責任?，F(xiàn)在，《辦法》則試圖把這一責任推向可再生能源項目自己以及常規(guī)能源項目，從而使能源局和電網(wǎng)公司擺脫詬病，可謂用心良苦。
無數(shù)的歷史事實已經(jīng)證明，如果沒有明晰且合理的責權利劃分，看上去很美的政策也終將淪為空文。含混的補償責任劃分，必將造成無法執(zhí)行的尷尬。2014年初，國家能源局發(fā)文勒令各省下大力解決棄風限電問題（《國家能源局關于做好2014年風電并網(wǎng)消納工作的通知》）。為了顯示決心，甚至對當時限電問題最突出的吉林省做出了風電平均發(fā)電小時數(shù)不低于1800小時的要求。然并卵。吉林省當年實際的發(fā)電是1501小時。比能源局的規(guī)定的確保目標低了17%。沒有人因為說大話而承擔責任，也沒有人因未完成任務而承擔責任，更沒有人為吉林的風電企業(yè)的損失買單。能源局，叫我如何再信你一次？
吐了那么多槽，既然是征求意見，那么鄙人的意見是：
1、能源局應公布2009年以來歷次風電標桿電價的計算依據(jù)。包括發(fā)電小時數(shù)假設，單位千瓦投資假設，回報率假設，利息成本假設，運維費用假設。只有這樣，才能使全額保障小時數(shù)的制定有據(jù)可依。
2、全額保障小時數(shù)的制定應采取新老劃斷的原則。對于已經(jīng)投產(chǎn)的項目和在建項目，應根據(jù)項目投產(chǎn)時適用的電價所對應的發(fā)電小時數(shù)假設而確定保障性發(fā)電小時數(shù)并且不再調(diào)整。對于未來的項目，可考慮根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況每年調(diào)整保障性發(fā)電小時數(shù)以引導新增可再生能源投資向不存在消納矛盾的地區(qū)轉(zhuǎn)移。
3、應細化各種限電情況及賠償責任的履行主體，避免責任不清互相扯皮。對于除項目自身原因引起的不能并網(wǎng)的情況以外，所有的限電損失補償中，火電標桿電價的部分（或在競價上網(wǎng)情況下的市場電價部分）由電網(wǎng)公司承擔，剩余部分應由政府從可再生能源發(fā)展基金中支出。只有這樣，才能促使電網(wǎng)公司切實落實可再生能源的優(yōu)先發(fā)電權。
4、根據(jù)《可再生能源法》“第十九條可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，由國務院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術的發(fā)展適時調(diào)整。上網(wǎng)電價應當公布?！笨稍偕茉错椖繀⑴c電力市場交易，以較低價格獲得發(fā)電權，不失為在消納矛盾突出的地區(qū)的一種權宜之計。但與此同時，應該由可再生能源發(fā)展基金支付市場電價和標桿電價的差額部分以保護可再生能源項目的利益以及法律的嚴肅性。
5、建議舉行聽證會廣泛征求專家、學者、利益相關方和社會公眾對《辦法》的意見。
原中電投集團總經(jīng)理陸啟洲在2014年初接受采訪時說：“從法律層面講，風電水電并網(wǎng)還沒有一個可靠的保障，可再生能源應該有全額收購制度，在《可再生能源法》里面有這一條，但是沒執(zhí)行。沒執(zhí)行的法律比沒有法律還糟糕。無法可依比有法不依還好點，有法不依是最糟糕的。目前，《可再生能源法》沒有得到很好執(zhí)行。從這方面看，可以說《可再生能源法》的出臺有點早，沒有考慮到我們的國情還達不到這個程度。”這席話說出了我國可再生能源行業(yè)最大的尷尬。
