在面臨傳統(tǒng)能源稀缺危機(jī)的現(xiàn)代工業(yè)社會，太陽能的開發(fā)與利用受到了世界各國的重視，并推出了一系列光伏產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策，以激勵(lì)和扶持太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策始于1995年國家計(jì)委、國家科委和國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996－2010）》（以下簡稱《綱要（1996－2010）》），此后，我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策逐步發(fā)展和健全，現(xiàn)已形成由相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則等組成的一套較完整的政策體系。
作為產(chǎn)業(yè)政策一個(gè)重要子領(lǐng)域，光伏產(chǎn)業(yè)政策得到了來自產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和公共政策學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究：總結(jié)了21世紀(jì)以來我國在研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費(fèi)4個(gè)方面制定的一系列光伏政策措施，指出諸多政策做大卻沒有做強(qiáng)我國光伏產(chǎn)業(yè)，并提出了政策調(diào)整的思路和方向；從價(jià)格體系的角度分析了我國光伏補(bǔ)貼政策存在的主要問題，并提出了完善我國光伏發(fā)電價(jià)格體系的對策建議；從產(chǎn)業(yè)鏈平衡發(fā)展的視角構(gòu)建了光伏產(chǎn)業(yè)政策框架，以產(chǎn)業(yè)鏈上下游政策之間滿足兼容性的要求為原則提出了政策調(diào)整的建議；通過研究國外光伏產(chǎn)業(yè)政策或?qū)⒅型夤夥a(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行比較，探討了國外光伏產(chǎn)業(yè)政策對于我國的啟示。筆者將對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行動態(tài)考察，這有助于更深入了解光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢與光伏產(chǎn)業(yè)政策措施的內(nèi)在關(guān)系，更充分地把握影響光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的關(guān)鍵因素。
一、我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)概述
1995年，國家計(jì)委、國家科委和國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布了《綱要（1996－2010）》，提出了發(fā)展風(fēng)能、太陽能等新能源和可再生能源的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要“盡快形成產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大應(yīng)用，進(jìn)入市場”。這是我國在國家層面發(fā)布的第一個(gè)關(guān)于扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本，標(biāo)志著我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的開端。此后的18年間，在國家層面，我國政府各部門相繼發(fā)布了86個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文本。依據(jù)政策導(dǎo)向我們將我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展劃分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為1995～2004年間的以政府主導(dǎo)為主的階段，以1995年發(fā)布的《綱要》（1996－2010）為標(biāo)志性文件。在此階段的光伏產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)稱為政策A；第二個(gè)階段為2005年至今的政府扶持、激勵(lì)和規(guī)范市場的階段，代表性政策文件是2005年頒布、2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》。它從立法角度確立了發(fā)展光伏等可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位，標(biāo)志著我國可再生能源開發(fā)進(jìn)入到了一個(gè)新階段，此階段的光伏產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)稱為政策B。
1.研究框架
所謂“政策變遷”是指一個(gè)或一系列政策向另一個(gè)或另一系列政策轉(zhuǎn)換的過程。本文將政策變遷界定為是一個(gè)依賴時(shí)空變量的動態(tài)演進(jìn)過程，因而采用政策演進(jìn)———學(xué)習(xí)模型作為研究我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的分析框架（見圖1）。
左邊的兩個(gè)方框是兩組外生變量：相對穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)和子系統(tǒng)外影響因素。系統(tǒng)參數(shù)較為穩(wěn)定，短時(shí)間內(nèi)較難改變，包括：問題領(lǐng)域的基本稟賦、基本的制度結(jié)構(gòu)、社會文化價(jià)值和政治系統(tǒng)的資源配置情況。子系統(tǒng)外影響因素變動可能性大，是發(fā)生政策變遷的必要條件，包括：主要的社會經(jīng)濟(jì)變化、公眾輿論的變化、操縱性聯(lián)盟的格局系統(tǒng)變化以及來自其他子系統(tǒng)的政策決策和沖擊。這兩組變量會通過影響子系統(tǒng)政策行動者的資源和限制條件（中間方框）來對政策子系統(tǒng)造成影響。
在政策子系統(tǒng)（右邊方框）內(nèi)部，不同的政策行動者聯(lián)盟在各自的信念體系和資源條件下提出各自的政策策略，在政策代理人的協(xié)調(diào)和運(yùn)作下形成政府政策措施。接著在操作層面產(chǎn)生政策產(chǎn)出，并帶來相應(yīng)的政策效果。各政策行動者聯(lián)盟依據(jù)政策產(chǎn)出和效果的內(nèi)部反饋，以及新變化的子系統(tǒng)外影響因素，來調(diào)整自己的信念體系和政治策略（政策學(xué)習(xí)）。
圖1 描述政策變遷過程的政策演進(jìn)－學(xué)習(xí)模型
筆者將以該框架來界定推動和制約我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的外生變量，并分析子系統(tǒng)外影響因素是如何推動我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A變遷到政策B的。在對子系統(tǒng)外影響因素的分析過程中，將采用金登的多源流理論中問題源流、政策源流和政治源流的概念。同時(shí)，將探討我國光伏產(chǎn)業(yè)政策通過子系統(tǒng)內(nèi)部反饋來進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和自我修正的過程。
二、外影響因素如何驅(qū)動我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷
2.1、問題源流
1）世界光伏市場迅速發(fā)展
1994～2004年的10年間，在德、美、日等發(fā)達(dá)國家的政策法規(guī)推動下，世界光伏市場呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢，全球太陽能電池產(chǎn)量增長了17倍，年均增長率33％。2004年世界光伏電池和組件產(chǎn)量達(dá)到1200MW，總裝機(jī)容量超過4GW。發(fā)達(dá)國家光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和逐漸成熟，促使我國政府加快發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的步伐。同時(shí)發(fā)達(dá)國家的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，也為我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑提供了參考。
2）煤炭等常規(guī)能源日益短缺
由于國內(nèi)對火電的需求逐年增大，煤炭越發(fā)吃緊，能源緊缺的狀況日益凸顯。2004～2005年間我國先后有20多個(gè)省份拉閘限電，許多工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工作受到了嚴(yán)重影響。大力發(fā)展太陽能等新興能源，已經(jīng)成為我國政府迫在眉睫的任務(wù)。
3）我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展失衡
在2002～2005年間，我國光伏太陽能電池生產(chǎn)規(guī)模大幅度增加。然而從產(chǎn)業(yè)鏈的整體性來看，我國光伏產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“兩頭在外”的格局。在產(chǎn)業(yè)鏈上游，多數(shù)光伏企業(yè)通過進(jìn)口電池片進(jìn)行封裝加工組件，增加了成本，失去了掌握市場的主動性。在產(chǎn)業(yè)鏈下游，國內(nèi)尚未有商業(yè)化運(yùn)作的光伏并網(wǎng)項(xiàng)目，大部分國內(nèi)生產(chǎn)組裝的光伏電池組件都需要出口，形成了對國際光伏市場的依賴局面。
2.2、政策源流
1）光伏產(chǎn)業(yè)政策支撐理論
我國出臺光伏產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)包括市場失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論，它們成為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策A和政策B的有力理論支撐。首先，是彌補(bǔ)市場失靈。工業(yè)企業(yè)燃燒化石燃料所排放的大量污染物和二氧化碳，既污染了空氣質(zhì)量，又加劇了全球變暖。工業(yè)企業(yè)自身沒有動機(jī)放棄成本較低的化石能源而采用成本高昂的可再生能源，如果僅僅依靠市場，負(fù)的外部性將持續(xù)存在。只有政府提供扶持政策，加快光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能更快地降低其開發(fā)成本，吸引工業(yè)企業(yè)使用更多的新型能源。其次，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。上世紀(jì)80年代末90年代初，德、美、日等發(fā)達(dá)國家的光伏產(chǎn)業(yè)在國家政策的扶持下率先發(fā)展起來。根據(jù)產(chǎn)業(yè)追趕理論的觀點(diǎn)，中國作為發(fā)展中國家，應(yīng)該吸取發(fā)達(dá)國家發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定本國相應(yīng)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。上述理論提供了支持我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的合法性依據(jù)，使發(fā)展我國光伏產(chǎn)業(yè)的必要性得到了更多公眾的理解和政策制定者的重視，成為了我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A向政策B變遷并不斷調(diào)整的影響因素。
2）光伏產(chǎn)業(yè)政策唱衰觀點(diǎn)
唱衰光伏產(chǎn)業(yè)政策的觀點(diǎn)主要是出于對政府政策能力和行政能力的質(zhì)疑。首先，政府政策能力有限，掌握著各項(xiàng)資源的政府未必能做出比市場更明智的資源配置選擇。在光伏產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)烈干預(yù)下，資源加速向光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，反而可能犧牲其他產(chǎn)業(yè)的利益，導(dǎo)致資源配置的低效率。其次，政府行政能力有限，在政策措施執(zhí)行的過程中，各級政策執(zhí)行者常常出現(xiàn)“尋租”活動，造成巨大的社會福利損失，導(dǎo)致一項(xiàng)政策的實(shí)施結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)制定該政策時(shí)的初衷。在問題源流的強(qiáng)大影響力和政策支撐理論的有力支持下，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了從政策A到政策B的轉(zhuǎn)變。而政策能力和行政能力上的局限，則決定了了政策B在執(zhí)行中難免需要調(diào)整和修正。
2.3、政治源流
1）光伏企業(yè)
有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策、并網(wǎng)全額收購制度等政策措施都受到了光伏企業(yè)的歡迎。政府的政策導(dǎo)向，可以決定光伏產(chǎn)業(yè)的市場需求和發(fā)展水平。首先，技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃可以大幅度降低光伏電池制造企業(yè)的原材料成本和研發(fā)投入，提升其產(chǎn)品競爭力。其次，政府對太陽能光伏項(xiàng)目的財(cái)稅補(bǔ)貼，既直接增加了光伏電站安裝建造企業(yè)的營業(yè)利潤，又因擴(kuò)大光伏項(xiàng)目裝機(jī)規(guī)模提高了對光伏電池組件的需求。最后，并網(wǎng)全額收購制度和標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)制度的確立，降低了并網(wǎng)光伏項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)?？傮w來看，光伏企業(yè)對政策B內(nèi)各政策措施表示歡迎。在政策B執(zhí)行期間，我國光伏裝機(jī)總量和新增裝機(jī)量也逐年增加。
2）電網(wǎng)公司
光伏項(xiàng)目的并網(wǎng)是光伏產(chǎn)業(yè)的重要一環(huán)。跟傳統(tǒng)能源發(fā)電相比，光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電具有不穩(wěn)定性，易對電網(wǎng)和用戶的電器造成沖擊，并給電網(wǎng)調(diào)峰帶來困難。電網(wǎng)公司接納新能源電力的積極性并不高，甚至在地方光伏項(xiàng)目并網(wǎng)的流程中，出現(xiàn)應(yīng)對緩慢、不配合的情況。要改變電網(wǎng)公司這一立場，需要改革電力系統(tǒng)管理制度、加快電網(wǎng)建設(shè)和攻克光伏并網(wǎng)技術(shù)難關(guān)，這些都需要政府從中協(xié)調(diào)。
3）居民個(gè)人
政策B鼓勵(lì)建設(shè)分布式光伏應(yīng)用項(xiàng)目，該政策措施可幫助擁有大量閑置屋頂天臺空間的居民解決用電困難，提供投資機(jī)會。部分居民在充分了解此類項(xiàng)目的投資收益風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)后，有申請建造的意向。但是補(bǔ)貼明細(xì)模糊、申報(bào)流程繁瑣、融資途徑不暢，致使屋頂業(yè)主望而卻步，我國的分布式光伏處于叫好不叫座的階段。因此，推廣居民分布式光伏系統(tǒng)的應(yīng)用，需要政府采取措施，明晰申報(bào)流程，簡化補(bǔ)貼的審批和發(fā)放。
三、穩(wěn)定系統(tǒng)參數(shù)對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的制約
3.1、太陽能與用電需求分布不匹配
太陽能資源豐富區(qū)在我國西部或北部，具有巨大的開發(fā)潛能。而我國的用電需求大的華東華南地區(qū)，年輻射總量和日照時(shí)數(shù)都遠(yuǎn)低于西部地區(qū)，太陽能資源僅處于可用或良好狀態(tài)。這樣的分布不匹配，提高了光伏發(fā)電開發(fā)利用的難度，也增加了政府以政策推進(jìn)這一開發(fā)進(jìn)程的成本。
3.2、補(bǔ)貼基金限制
支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施中，涉及到對光伏項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。由于政府對其掌握的資源稟賦，需要在多個(gè)不同的政策領(lǐng)域之間分配。在光伏產(chǎn)業(yè)這一政策子領(lǐng)域，存在著補(bǔ)貼基金的限制，造成了光伏補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼額度和補(bǔ)貼年限制約，無法保證對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期穩(wěn)定支持。
3.3、電力體制壁壘
我國目前的電力行業(yè)企業(yè)主要有五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。我國的電網(wǎng)公司壟斷電網(wǎng)的輸、配電業(yè)務(wù)，是電力調(diào)度機(jī)構(gòu)，又是盈利主體。這樣的輸配電體制，導(dǎo)致電網(wǎng)公司缺乏積極性加快電網(wǎng)建設(shè)，提升輸配電能力，做好迎接光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的準(zhǔn)備。此外，我國電力市場規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，也致使太陽能光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的審核流程復(fù)雜、補(bǔ)貼落實(shí)緩慢。
3.4、公眾觀念滯后
公眾對能源危機(jī)的認(rèn)識和對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)認(rèn)知程度不足成為了推進(jìn)我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的障礙之一。我國整體上公眾環(huán)境保護(hù)意識較低，大多不愿支付較高的價(jià)格購買新能源及其電力，以利用該差價(jià)鼓勵(lì)光伏等新能源發(fā)電的發(fā)展。而“量入為出，有所節(jié)余”的傳統(tǒng)支出觀念也制約著我國居民的超前投資行為，影響了其對回收期較長的分布式光伏項(xiàng)目的投資積極性。
四、政策行動者的學(xué)習(xí)效應(yīng)
政策A的執(zhí)行得到了以下的反饋結(jié)果：政府主導(dǎo)組織建設(shè)的各示范光伏項(xiàng)目，并未形成商業(yè)化運(yùn)營和形成示范效應(yīng)，且一定程度上造成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡的格局。在這一反饋下，光伏產(chǎn)業(yè)政策開始向政策B變遷，2005年可再生能源法出臺。2009年，針對在政策B執(zhí)行反饋中出現(xiàn)的上網(wǎng)制度不明確、電網(wǎng)能力落后、資金來源不明確的問題，全國人大常委會通過《中華人民共和國可再生能源法（2009修訂案）》，明確了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)全額保障性收購制度、加快電網(wǎng)能力建設(shè)、設(shè)立可再生能源發(fā)展基金等事項(xiàng)。在此后政策B的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了地面大型光伏電站的輸配電困難的問題，而分布式光伏電站可靈活配置（自用或上網(wǎng)）的優(yōu)點(diǎn)也逐漸顯現(xiàn)，促使政策B進(jìn)一步演進(jìn)和修正，在2013年6月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確了重點(diǎn)拓展分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的方向。
從以上對政策B整體演進(jìn)的分析，可以看出我國光伏產(chǎn)業(yè)政策B的演化過程中，呈現(xiàn)出政策行為者不斷發(fā)現(xiàn)新問題、不斷得到經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、不斷修正政策的發(fā)展路線。這一政策學(xué)習(xí)效應(yīng)，可用線性箭頭簡單表示為“政策A出臺→政策A執(zhí)行反饋→政策B出臺→政策B執(zhí)行反饋→政策B修正→修正后政策B執(zhí)行反饋→政策B再修正→……”。
五、結(jié)論與討論
我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A（1995年～2004年，由政府主導(dǎo)建設(shè)若干光伏示范項(xiàng)目）向政策B（2005年至今，政府以扶持光伏產(chǎn)業(yè)和培育光伏市場為目標(biāo)）的變遷，受到了問題源流、政策源流、政治源流內(nèi)變化因素的影響。在問題源流內(nèi)，世界光伏市場的迅速發(fā)展、常規(guī)能源日益短缺、光伏產(chǎn)業(yè)鏈不均衡發(fā)展這些能源產(chǎn)業(yè)環(huán)境的變化，與政策A的執(zhí)行反饋一起，共同提出了我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題，呼喚著從政策A向政策B的變遷。在政策源流內(nèi)，市場失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的推出和變遷提供了理論上的合法性依據(jù)，這一合法性依據(jù)和問題源流內(nèi)的問題共同推動政策A向政策B的變遷。而政府政策能力和行政能力上的局限，則導(dǎo)致政策B替換政策A之后，呈現(xiàn)出不斷學(xué)習(xí)和自我修正的特點(diǎn)。在政治源流內(nèi)，光伏企業(yè)、電網(wǎng)公司和居民等各政策參與方對政策B持有各自不同的政策立場，需要政府從中進(jìn)行協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)。
光伏產(chǎn)業(yè)政策的變遷也受到了相對穩(wěn)定系統(tǒng)因素的制約，包括太陽能與用電需求的分布不匹配、政府補(bǔ)貼基金不足、電力體制壁壘、公眾觀念滯后等。這些因素短期較難改變，制約了政策的演進(jìn)路徑和演進(jìn)方式的可能性。光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷到政策B后，也在不斷從自身的執(zhí)行反饋中進(jìn)行學(xué)習(xí)和自我修正，這其中包括了2009年對可再生能源法的修訂和2013年提出以拓展分布式光伏系統(tǒng)為重點(diǎn)的政策演進(jìn)。結(jié)論表明，在各項(xiàng)穩(wěn)定因素的制約下，在政策能力和行政能力的局限下，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)自身反饋的學(xué)習(xí)和自我修正顯得極為重要。政策行動者需要不斷從政策的實(shí)施反饋中察覺新問題，對政策行為進(jìn)行修正，以期更好地促進(jìn)我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和光伏市場的壯大。從長遠(yuǎn)角度看，要推動可再生能源的利用，一方面要提高政府的政策能力和行政能力，從而做到盡可能明智的資源配置的選擇。另一方面要逐漸減輕穩(wěn)定制約因素的影響，包括：調(diào)整財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，充實(shí)補(bǔ)貼基金；進(jìn)行電力體制改革，破除電力體制壁壘；加強(qiáng)對社會公眾環(huán)境意識和觀念的革新與建設(shè)等。
