近日，國家下發(fā)了深化電力體制改革的六個(gè)配套文件，標(biāo)志著我國電力改革已由頂層設(shè)計(jì)進(jìn)入到實(shí)施操作階段。電力涉及千家萬戶和各行各業(yè)，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。當(dāng)務(wù)之急是如何穩(wěn)妥、順利地推進(jìn)電力體制改革，確保廣大用戶切實(shí)享受到改革的成效。筆者認(rèn)為，改革的實(shí)施需要重點(diǎn)把握好以下四個(gè)關(guān)系。
一、各項(xiàng)改革任務(wù)統(tǒng)籌兼顧與重點(diǎn)突破的關(guān)系。
電力體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，輸配電價(jià)改革、電力市場建設(shè)、售電側(cè)改革等各項(xiàng)改革任務(wù)彼此交織，互相影響，改革的試點(diǎn)和實(shí)施需要平衡好各項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)推進(jìn)。配套文件下發(fā)后，可能先選取典型省進(jìn)行試點(diǎn)，從目前各方觀點(diǎn)來看，省試點(diǎn)有兩種方式：一是統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)改革任務(wù)，采用綜合試點(diǎn)模式，即將所有改革措施在同一省份進(jìn)行試點(diǎn)。二是重點(diǎn)針對某項(xiàng)改革任務(wù)，采用專項(xiàng)試點(diǎn)模式，即各省根據(jù)本省的實(shí)際情況，選擇中發(fā)9號文件中的各項(xiàng)改革措施開展試點(diǎn)。目前深圳、蒙西、安徽、湖北、寧夏等省或地區(qū)開展了或正在開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，重慶市、廣東省等已申請開展售電側(cè)改革專項(xiàng)試點(diǎn)。云南、貴州申請了電力改革綜合試點(diǎn)。
綜合試點(diǎn)和專項(xiàng)試點(diǎn)都是我國深化電力改革，推進(jìn)電力市場建設(shè)的有效嘗試。相比而言，專項(xiàng)試點(diǎn)模式針對性強(qiáng)，對各市場主體利益調(diào)整相對較小，操作難度相對較低，容易在短時(shí)間內(nèi)取得進(jìn)展，但由于缺乏對各項(xiàng)改革舉措的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革措施可能難以取得顯著效果。而采用綜合試點(diǎn)模式推進(jìn)改革具有系統(tǒng)性，能夠更好地揭示各項(xiàng)改革舉措之間的相互影響，避免專項(xiàng)試點(diǎn)效果片面性，更有利于各項(xiàng)改革舉措的銜接與協(xié)調(diào)，圍繞“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系,形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制”這個(gè)中心目標(biāo)發(fā)力,試出經(jīng)驗(yàn)和范例。因此，建議下一步電力改革實(shí)施以綜合試點(diǎn)模式為主推進(jìn)。
關(guān)于專項(xiàng)改革試點(diǎn)的推進(jìn)，筆者認(rèn)為必須考慮到與其他改革任務(wù)的關(guān)聯(lián)度。以售電側(cè)改革試點(diǎn)為例，在成立多元化售電公司的同時(shí)，也需同步確定售電公司開展交易的輸配電價(jià)，并建立較為完善的電力交易機(jī)制和交易平臺以確保用戶與售電公司能夠公平參與市場競爭。同時(shí)，專項(xiàng)試點(diǎn)的未來發(fā)展方向也應(yīng)該逐步過渡到各項(xiàng)改革任務(wù)的綜合改革。
二、局部市場與全國大市場的關(guān)系。
電力市場范圍越大，資源配置效率越高。我國能源供需逆向分布的稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會較快發(fā)展等基本國情，以及清潔能源集約化開發(fā)和大范圍消納利用的需求，客觀上決定了我國電力大規(guī)?？鐓^(qū)域輸送和消納是必由之路，迫切需要加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國電力市場。從國外電力市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，歐洲、美國等國家和地區(qū)也都在推動(dòng)建立更大范圍的電力市場交易平臺。截至2015年2月，歐盟已實(shí)現(xiàn)覆蓋19個(gè)成員國的市場聯(lián)合交易，并不斷加強(qiáng)與北非、地中海等周邊國家或組織的合作。
同時(shí)，從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，我國長期以來形成了以省為主的行政、財(cái)稅管理體系，銷售電價(jià)也以省為價(jià)區(qū)確定，目前約80%的電力交易在省內(nèi)完成，一定時(shí)期內(nèi)省電力市場將在我國電力市場體系中發(fā)揮重要作用。從省電力市場起步，到各省級市場融合擴(kuò)大，進(jìn)而推動(dòng)全國電力市場建設(shè)，有利于調(diào)動(dòng)各方力量，加快改革進(jìn)程，釋放改革紅利。
但值得注意的是，各省電力市場的核心規(guī)則在建立之初就需要進(jìn)行統(tǒng)一，為未來省市場融合為國家電力市場奠定基礎(chǔ)。歐盟正在建設(shè)統(tǒng)一電力市場，但由于歷史上各國形成的電力市場規(guī)則、阻塞管理及電網(wǎng)運(yùn)行等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致目前推進(jìn)過程緩慢。我國應(yīng)吸取歐盟建設(shè)統(tǒng)一電力市場的教訓(xùn)，在頂層設(shè)計(jì)階段就做好未來擴(kuò)大電力市場范圍的準(zhǔn)備，為未來構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場打下良好的基礎(chǔ)。
三、市場與政府的關(guān)系。
電力市場化就是電力資源由政府計(jì)劃配置方式向政府調(diào)控下的市場配置方式轉(zhuǎn)變。本輪深化電力改革的難點(diǎn)之一就是合理界定政府與市場的定位與邊界，使政府和企業(yè)各司其職，政府的角色應(yīng)更多地定位為加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和監(jiān)管監(jiān)督，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
一是在市場公平準(zhǔn)入、市場交易等按市場規(guī)律運(yùn)作的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)減少對市場的直接干預(yù)。目前某些省在申請售電側(cè)改革時(shí)計(jì)劃指定某些企業(yè)成立配售電公司以實(shí)現(xiàn)單純降價(jià)的目的。這種行政指令性行為與近年來很多省以“拉郎配”的方式開展大用戶直接交易的行為本質(zhì)相同，都有違市場化改革的大方向。
二是在統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)則制定環(huán)節(jié)，政府主管部門應(yīng)進(jìn)一步加大力度、加快步伐。政府主管部門是電力規(guī)劃的責(zé)任主體，應(yīng)牽頭制定電力統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)投資，并與市場銜接。特別是隨著增量配電的放開，需要進(jìn)一步加強(qiáng)配電網(wǎng)規(guī)劃管理，制定統(tǒng)一的建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，避免無序、重復(fù)建設(shè)和電網(wǎng)安全運(yùn)行出現(xiàn)問題。同時(shí)，隨著市場的放開，應(yīng)盡快制定公平合理的市場準(zhǔn)入條件和市場交易規(guī)則，對符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶公平無歧視準(zhǔn)入，嚴(yán)格按照各方共同認(rèn)可的交易規(guī)則組織和執(zhí)行市場交易，確保公平競爭。
三是在市場監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)一步提升監(jiān)管能力。電力市場運(yùn)行中，發(fā)電側(cè)競爭可能會出現(xiàn)市場力問題，售電側(cè)和增量配電業(yè)務(wù)放開也可能會形成新的壟斷，損害用戶利益。監(jiān)管部門迫切需要完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，重點(diǎn)針對電力市場競爭情況、市場環(huán)境下電力交易、調(diào)度、供電服務(wù)和安全，以及電網(wǎng)公平接入等方面加強(qiáng)監(jiān)管，確保電力市場的公平競爭和有序運(yùn)作。
四、市場競爭與民生保障的關(guān)系。
電力行業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)行業(yè)，電力產(chǎn)品是人民生產(chǎn)、生活的必需品，具有準(zhǔn)公共品屬性，9號文也明確指出我國深化電改應(yīng)堅(jiān)持保障民生的原則。因此，在改革實(shí)施過程中，既需要推動(dòng)市場競爭，又需要充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。
一是分步推進(jìn)交叉補(bǔ)貼問題的解決，確保電力普遍服務(wù)的實(shí)施。根據(jù)輸配電價(jià)改革配套文件，在制定合理輸配電價(jià)水平的基礎(chǔ)上，測算電力用戶支付和享受的電價(jià)交叉補(bǔ)貼額度情況，將暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，逐步降低電價(jià)交叉補(bǔ)貼水平，待電價(jià)交叉補(bǔ)貼規(guī)模和范圍逐步縮小后，可探索建立電力普遍服務(wù)基金，主要對偏遠(yuǎn)地區(qū)等特定用戶進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)在改革過渡期，需穩(wěn)定電價(jià)交叉補(bǔ)貼來源，對目前承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼的工商業(yè)用戶等仍需在交易價(jià)格基礎(chǔ)上繼續(xù)承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼加價(jià)。
二是分省細(xì)化公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃制定方式，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公共事業(yè)和公益性服務(wù)等用電需求和可再生能源的消納。各省的電源、電網(wǎng)和用戶結(jié)構(gòu)不同，保障優(yōu)先購電和優(yōu)先發(fā)電的落地措施也應(yīng)有所差異。同時(shí)，在制定保留的發(fā)用電計(jì)劃時(shí)，還需要處理好不同類型機(jī)組之間、不同用戶之間以及省內(nèi)發(fā)電與跨省送電之間的關(guān)系。
三是計(jì)劃與市場雙軌制下需循序漸進(jìn)推進(jìn)各項(xiàng)改革實(shí)施，避免價(jià)格劇烈波動(dòng)和利益格局大幅調(diào)整。一方面，逐步放開發(fā)用電計(jì)劃，電量比例根據(jù)改革進(jìn)程逐步擴(kuò)大。初期可通過計(jì)劃電量調(diào)整，實(shí)現(xiàn)電力電量平衡，隨著放開電量逐步擴(kuò)大，逐步建立市場化的偏差電量調(diào)整機(jī)制。此外，考慮到我國清潔能源快速發(fā)展、電網(wǎng)安全運(yùn)行矛盾突出、技術(shù)條件尚待完善等國情特點(diǎn)，市場建設(shè)初期適宜以中長期交易為主，以保障市場成員長期發(fā)用電需求、規(guī)避市場價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，隨著市場機(jī)制、技術(shù)條件等完善成熟，再逐步推進(jìn)現(xiàn)貨市場建設(shè)，發(fā)揮調(diào)節(jié)實(shí)時(shí)平衡、保障安全等作用。
總體來看，中發(fā)9號文件及其配套文件的發(fā)布為進(jìn)一步加快推進(jìn)電力體制改革指明了方向。在下一步的實(shí)施過程中，應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)實(shí)際效果，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，試出可供推廣、可復(fù)制的模式和做法，創(chuàng)出一條具有中國特色的競爭性電力市場發(fā)展之路。
（作者供職于國網(wǎng)能源研究院）
