中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：財(cái)財(cái)政稅收政策是國(guó)家在一定時(shí)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)的指導(dǎo)原則。適宜的政策手段可以有效地促進(jìn)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但是，任何一項(xiàng)財(cái)政稅收政策的實(shí)施都可能帶來(lái)一些副作用。這需要決策者在制定過(guò)程中充分考慮政策本身所要達(dá)到的目標(biāo)以及干預(yù)的范圍，只有結(jié)合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，因地制宜，才能使得財(cái)政稅收政策的實(shí)施真正達(dá)到所預(yù)期的效果。
太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，有其獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。目前，在如何通過(guò)財(cái)政稅收政策促進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題上，決策者要細(xì)化財(cái)政稅收政策的適用范圍和具體內(nèi)容，爭(zhēng)取對(duì)癥下藥。財(cái)政稅收政策著眼點(diǎn)應(yīng)集中在光伏產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展上，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)太陽(yáng)能可替代性為主要目標(biāo)，著力開發(fā)太陽(yáng)能光伏發(fā)電應(yīng)用市場(chǎng)，真正做到太陽(yáng)能用之于民。太陽(yáng)能光伏發(fā)電技術(shù)性較高的環(huán)節(jié)一直是我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的弱勢(shì)，諸如多晶硅生產(chǎn)技術(shù)、太陽(yáng)能電池組件生產(chǎn)設(shè)備的應(yīng)用等。
國(guó)家可以通過(guò)財(cái)政稅收政策，統(tǒng)籌各有關(guān)部門及專家學(xué)者，對(duì)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板和技術(shù)薄弱點(diǎn)進(jìn)行深入探討研究，爭(zhēng)取在技術(shù)上有所突破，從而均衡產(chǎn)業(yè)鏈整體發(fā)展，提高國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終目的是將太陽(yáng)能轉(zhuǎn)變?yōu)殡娔軕?yīng)用于社會(huì)生產(chǎn)和居民生活中，我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)己經(jīng)度過(guò)發(fā)展初期進(jìn)入調(diào)整期，結(jié)構(gòu)性失調(diào)問題嚴(yán)重，因此，財(cái)政稅收政策應(yīng)專注于最終消費(fèi)市場(chǎng)的打開，而不僅僅是限于光伏項(xiàng)目的前期補(bǔ)貼。另外，太陽(yáng)能由于其自身的間歇性和隨機(jī)性導(dǎo)致光伏并網(wǎng)問題尚未克服，強(qiáng)制并網(wǎng)給電力企業(yè)帶來(lái)一定的困擾，決策者應(yīng)考慮給予光伏產(chǎn)業(yè)的相關(guān)利益方一定的補(bǔ)償，鼓勵(lì)電網(wǎng)及傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)發(fā)展智能電網(wǎng)和儲(chǔ)能技術(shù)，積極接納太陽(yáng)能光伏發(fā)電。
一、以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的財(cái)稅政策建議
1.1、增加對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈兩端企業(yè)的稅收優(yōu)惠
目前，國(guó)內(nèi)的光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)較為嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)鏈中游發(fā)展過(guò)剩，而其上游和下游是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板。因此，應(yīng)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈兩端企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在稅收政策的制定過(guò)程中可從所得稅和增值稅兩方面入手。
所得稅是對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)或其他取得收入的組織、個(gè)人以其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得為課稅對(duì)象進(jìn)行征收的。除前文所述的所得稅優(yōu)惠之外，我國(guó)并沒有專門為光伏產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)制定較為細(xì)化的所得稅優(yōu)惠政策。目前我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)仍然處于成長(zhǎng)期，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)的現(xiàn)狀應(yīng)逐步細(xì)化稅收優(yōu)惠的企業(yè)范圍，著力對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的上游和下游企業(yè)施行一定的優(yōu)惠政策。隨著技術(shù)的進(jìn)步和規(guī)模的擴(kuò)張，未來(lái)多晶硅提純和光伏發(fā)電成本會(huì)有所降低，因此可以考慮在未來(lái)幾年內(nèi)對(duì)上游原材料生產(chǎn)企業(yè)和下游光伏發(fā)電企業(yè)或個(gè)人實(shí)行一定的所得稅優(yōu)惠措施，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
首先，應(yīng)當(dāng)明確原材料生產(chǎn)企業(yè)和光伏發(fā)電企業(yè)所得稅可抵扣的項(xiàng)目，諸如研發(fā)費(fèi)用、專業(yè)人員培訓(xùn)費(fèi)用等，允許稅前進(jìn)行扣除，同時(shí)，允許企業(yè)對(duì)有關(guān)產(chǎn)品設(shè)備的折舊采取靈活的方式；其次，鑒于太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目回收期較長(zhǎng)，可適當(dāng)延長(zhǎng)光伏電力能源項(xiàng)目的虧損彌補(bǔ)年限，減輕企業(yè)在項(xiàng)目投產(chǎn)初期的成本壓力；最后，建議將國(guó)家財(cái)政直接給予的補(bǔ)貼資金不計(jì)入收入，而考慮計(jì)入企業(yè)資本公積金，不征收企業(yè)所得稅。
1.2、以度電補(bǔ)貼為主推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈下游發(fā)展
由于外國(guó)政府紛紛削減對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼額度，歐美各國(guó)對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)品不斷進(jìn)行反傾銷，我國(guó)光伏產(chǎn)品出口阻力日益加大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)問題越來(lái)越顯著。只有開放國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)，才能消化過(guò)剩太陽(yáng)能電池組件等產(chǎn)品，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走出需求不足的困境。我國(guó)的財(cái)政政策應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整，改變以往的補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)鏈前端的做法，由初始投資補(bǔ)貼逐漸轉(zhuǎn)為度電補(bǔ)貼為主，完善以需求為導(dǎo)向型的財(cái)政政策，以需求帶動(dòng)生產(chǎn)，從而帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。
從發(fā)達(dá)國(guó)家的光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，度電補(bǔ)貼的政策能夠有效地刺激國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)，推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)鏈下游發(fā)展。有關(guān)部門應(yīng)與地方政府協(xié)同合作，對(duì)全國(guó)各地區(qū)太陽(yáng)能光伏發(fā)電情況進(jìn)行考察調(diào)研，根據(jù)各地發(fā)展?fàn)顩r制定合理的上網(wǎng)電價(jià)制度，同時(shí)根據(jù)光伏發(fā)電量對(duì)發(fā)電企業(yè)或個(gè)人制定相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，降低太陽(yáng)能光伏發(fā)電成本。政策執(zhí)行后，有關(guān)部門應(yīng)緊密關(guān)注太陽(yáng)能光伏發(fā)電成本的變化，適時(shí)對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼金額進(jìn)行調(diào)整。在電價(jià)補(bǔ)貼金額的確定過(guò)程中，決策者可以考慮將市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)融入基本補(bǔ)貼定價(jià)機(jī)制中，利用市場(chǎng)的供求關(guān)系定時(shí)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼金額。
1.3、加大光伏產(chǎn)業(yè)融資支持以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)的主要原因之一在于上下游發(fā)展初期資金需求量較大，并不能僅僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠才支持上下游企業(yè)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)創(chuàng)新政策思路，積極拓寬原材料企業(yè)和光伏發(fā)電企業(yè)的融資渠道，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供充足的資金支持。結(jié)合目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r，主要考慮公私合作伙伴（PPP）、資產(chǎn)證券化和政府擔(dān)保貼息等方式以加強(qiáng)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的融資支持。
公私合作伙伴（PPP）模式是近年來(lái)廣受國(guó)內(nèi)外關(guān)注的一種政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作方式。它是指政府與私人之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共物品及服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方形成一種伙伴式的合作關(guān)系，通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方之間的權(quán)利和義務(wù)，確保合作項(xiàng)目的順利完成，最終使合作達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更好的結(jié)果。光伏發(fā)電本身具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，發(fā)電項(xiàng)目初期投資額較大，財(cái)政部可以考慮將PPP模式運(yùn)用到光伏發(fā)電項(xiàng)目中，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)或其他社會(huì)主體，建立起共同體關(guān)系，達(dá)到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的最終目標(biāo)。這樣不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也減少了社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)將市場(chǎng)機(jī)制引入光伏產(chǎn)業(yè)的投融資中，實(shí)現(xiàn)以最少的資源提供最多的產(chǎn)品和服務(wù)的目的。
資產(chǎn)證券化是通過(guò)在資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)發(fā)行證券籌資的一種直接融資方式，是以缺乏流動(dòng)性、但具有可預(yù)期收入的資產(chǎn)為基礎(chǔ)加以組合，出售給特殊目的載體SPV，由SPV創(chuàng)立一種以該基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持的證券產(chǎn)品，再將該證券化產(chǎn)品出售給投資者，從而為原資產(chǎn)所有者募得資金。資產(chǎn)支持證券使得光伏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)可以一定的貼現(xiàn)率將未來(lái)現(xiàn)金流（應(yīng)收賬款）貼現(xiàn)，同時(shí)，還可降低初期投資并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能擴(kuò)張。此外，資產(chǎn)支持證券屬于表外資金，出售資產(chǎn)所得的現(xiàn)金和收益計(jì)入資產(chǎn)項(xiàng)，同時(shí)所轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)移至表外。
在國(guó)外資產(chǎn)支持證券廣泛應(yīng)用于汽車貸款、信用卡應(yīng)收賬款和企業(yè)債等領(lǐng)域。2013年11月，SolarCity公司發(fā)行了分布式光伏能源資產(chǎn)的資產(chǎn)支持證券，總額為5440萬(wàn)美元，利率僅為4.8%，到期日為2026年I2月。SolarCity合約池獲得了標(biāo)普BBB+的投資評(píng)級(jí)，這反映了現(xiàn)金流的可預(yù)見性和質(zhì)量，以及相關(guān)資產(chǎn)最低的運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。因此，光伏資產(chǎn)運(yùn)用資產(chǎn)支持證券開辟出一條新的融資渠道，而且資金成本可能較低。有關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)新思路，積極推動(dòng)資產(chǎn)支持證券模式在光伏發(fā)電項(xiàng)目融資過(guò)程中的應(yīng)用。
政府亦可考慮通過(guò)信貸擔(dān)保和貼息的方式促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)信貸擔(dān)保方式，政府與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，利用杠桿撬動(dòng)更多資金投入到光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)中，擴(kuò)大太陽(yáng)能光伏發(fā)電規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，政府通過(guò)貼息貸款方式對(duì)借貸的上下游光伏企業(yè)進(jìn)行扶持，通過(guò)項(xiàng)目審批確定貼息對(duì)象，減輕光伏企業(yè)因貸款而產(chǎn)生的利息負(fù)擔(dān)，緩解光伏企業(yè)在研發(fā)及設(shè)備建設(shè)中所面臨的資金壓力，有效推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張和發(fā)展。
二、以提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)的財(cái)稅政策建議
2.1、增加對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)鏈高技術(shù)性環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼力度
我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，一直占據(jù)著產(chǎn)業(yè)鏈中游的勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)。在技術(shù)要求較高的多晶硅提純、太陽(yáng)能組件生產(chǎn)設(shè)備的制造等方面嚴(yán)重依賴進(jìn)口，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)中處于被動(dòng)地位。光伏產(chǎn)業(yè)能夠高速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，必須首先解決產(chǎn)業(yè)鏈中的技術(shù)性難題。這需要國(guó)家加大對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施和體系建設(shè)的財(cái)政支持力度。
利用財(cái)政政策對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)性支持可以從以下幾方面著手。首先，由財(cái)政出資，建立國(guó)家級(jí)的光伏技術(shù)研究開發(fā)中心，聯(lián)合有關(guān)部門和專家學(xué)者對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的技術(shù)性難關(guān)進(jìn)行逐一研究、廣泛交流，著力硅材料制備技術(shù)、晶體硅產(chǎn)業(yè)化技術(shù)、新型太陽(yáng)能電池應(yīng)用的研發(fā)，并將研發(fā)成果在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，為光伏產(chǎn)業(yè)增添活力。其次，大力支持光伏企業(yè)獨(dú)立研發(fā)高新技術(shù)，給予光伏企業(yè)的技術(shù)研究項(xiàng)目一定的財(cái)政補(bǔ)貼，從而引導(dǎo)國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)摒棄單純的勞動(dòng)加工生產(chǎn)模式，轉(zhuǎn)而投入技術(shù)創(chuàng)新。最后，加強(qiáng)光伏產(chǎn)業(yè)的人才培養(yǎng)。通過(guò)財(cái)政支持，加大培養(yǎng)太陽(yáng)能光伏發(fā)電行業(yè)的優(yōu)秀人才，建立健全光伏產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用的人才培養(yǎng)體系，調(diào)動(dòng)各層次的高校進(jìn)行人才培養(yǎng)與教育，重視理論基礎(chǔ)普及、技術(shù)研究和實(shí)踐能力，提高光伏行業(yè)從業(yè)人員的整體素質(zhì)。
2.2、加強(qiáng)對(duì)高技術(shù)性光伏企業(yè)的稅收優(yōu)惠
稅收優(yōu)惠政策是加大對(duì)高技術(shù)性光伏企業(yè)扶持、提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段之一。光伏產(chǎn)業(yè)的上游和下游屬于技術(shù)密集環(huán)節(jié)，中游的太陽(yáng)能電池制造則屬于勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)。結(jié)合目前國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，有必要對(duì)技術(shù)密集環(huán)節(jié)進(jìn)行一定的稅收優(yōu)惠。
政府部門可通過(guò)增值稅和所得稅對(duì)高技術(shù)性光伏企業(yè)進(jìn)行減免。增值稅是我國(guó)的一大稅種，是針對(duì)商品或勞務(wù)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的增值額所征收的流轉(zhuǎn)稅。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)期不同，在一定期限內(nèi)調(diào)低高技術(shù)性光伏企業(yè)的增值稅率，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，體現(xiàn)稅負(fù)的公平性。同時(shí)，根據(jù)企業(yè)所進(jìn)行的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目的審批確定可享受增值稅優(yōu)惠的企業(yè)名單，并對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在所得稅方面，允許高技術(shù)性光伏企業(yè)的技術(shù)設(shè)備加速折舊，將研發(fā)費(fèi)用等可抵扣項(xiàng)目進(jìn)行稅前扣除，并考慮在技術(shù)創(chuàng)新時(shí)期降低該企業(yè)的所得稅稅率。
除此之外，將高技術(shù)性光伏企業(yè)所繳納的稅收進(jìn)行歸集，建立光伏產(chǎn)業(yè)研發(fā)和扶持基金，以扶持光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的形式返還給高技術(shù)性光伏企業(yè)，從而鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新不斷降低原材料企業(yè)和光伏發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本，提升國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力。
三、以提高太陽(yáng)能可替代性為目標(biāo)的財(cái)稅政策建議
3.1、著力打開光伏發(fā)電應(yīng)用市場(chǎng)
光伏市場(chǎng)發(fā)展的最終目的是將太陽(yáng)能這一清潔可再生能源應(yīng)用于社會(huì)生產(chǎn)生活中，因此增強(qiáng)太陽(yáng)能可替代性至關(guān)重要。通過(guò)加大政府部門對(duì)光伏發(fā)電的采購(gòu)、加強(qiáng)對(duì)智能電網(wǎng)發(fā)展的政策支持等方式著力打開光伏發(fā)電應(yīng)用市場(chǎng)，才能真正有效地將太陽(yáng)能用之于民。
發(fā)揮政府采購(gòu)作用是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最有效的激勵(lì)手段。從日本和美國(guó)的財(cái)政政策及成效看，直接增加政府部門及公共設(shè)施的太陽(yáng)能發(fā)電比例可以有效地刺激國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電的需求量，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時(shí)，政府部門的政策實(shí)施具有一定的示范作用，可以在全社會(huì)范圍內(nèi)形成使用太陽(yáng)能光伏發(fā)電的意識(shí)，有助于啟動(dòng)國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)，從而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈前端的快速發(fā)展，擴(kuò)大太陽(yáng)能光伏生產(chǎn)規(guī)模，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入光伏行業(yè)。具體做法有兩種：一是在政府采購(gòu)過(guò)程中，加大對(duì)光伏產(chǎn)品的傾斜力度，在政府招標(biāo)過(guò)程中，多采用太陽(yáng)能光伏發(fā)電設(shè)施，例如，太陽(yáng)能路燈、太陽(yáng)能計(jì)算器以及安裝光伏系統(tǒng)的公共建筑等，增加公共產(chǎn)品中太陽(yáng)能光伏產(chǎn)品的比例；二是參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定部分地區(qū)政府太陽(yáng)能發(fā)電使用量的比例，消耗國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能光伏發(fā)電產(chǎn)能，促進(jìn)光伏發(fā)電應(yīng)用市場(chǎng)的發(fā)展。
國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)發(fā)展緩慢的一大瓶頸在于太陽(yáng)能發(fā)電的波動(dòng)性。光伏發(fā)電雖然前景廣闊，但在應(yīng)用層面上仍然面臨著遠(yuǎn)距離高壓輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的技術(shù)難題和成本制約。智能電網(wǎng)的開發(fā)運(yùn)用為太陽(yáng)能源并網(wǎng)和利用提供了很好的平臺(tái)。為打開國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)，促進(jìn)智能電網(wǎng)的快速發(fā)展，國(guó)家應(yīng)從戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)層面和財(cái)稅層面多角度完善相關(guān)政策體系。在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)層面，將發(fā)展智能電網(wǎng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，建立合理的引導(dǎo)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)利益關(guān)聯(lián)方的共贏發(fā)展，從而使得智能電網(wǎng)建設(shè)與太陽(yáng)能等新能源開發(fā)利用協(xié)調(diào)發(fā)展。在財(cái)稅層面，由于智能電網(wǎng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)建設(shè)投資主體的責(zé)任，一方面加大財(cái)政投入和對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，另一方面建議中央劃撥部分基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)資金用于智能電網(wǎng)的研發(fā)和建設(shè)，同時(shí)地方政府可因地制宜積極推動(dòng)智能電網(wǎng)在本地的應(yīng)用。只有智能電網(wǎng)的配套設(shè)施大規(guī)模建設(shè)應(yīng)用，才能使得國(guó)內(nèi)輸電網(wǎng)絡(luò)更好地適應(yīng)太陽(yáng)能源的接入，為活躍光伏發(fā)電市場(chǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3.2、增加傳統(tǒng)能源使用成本
傳統(tǒng)能源特別是化石能源已經(jīng)廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)生活中，但因其不可再生性和高污染性的特點(diǎn)，未來(lái)必將被清潔能源所替代?，F(xiàn)階段，要改變國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)、提高太陽(yáng)能資源可替代性可以考慮從增加傳統(tǒng)能源使用成本方面著手，減少太陽(yáng)能與傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)成本差距，以此推動(dòng)太陽(yáng)能資源的廣泛使用、促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，完善細(xì)化資源稅、建立推進(jìn)碳交易市場(chǎng)是兩種提高傳統(tǒng)能源使用成本較為可行的方式。
為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入、體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用、緩解我國(guó)資源緊缺的壓力，自1984年起，我國(guó)開始征收以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象的資源稅。現(xiàn)行的針對(duì)煤炭所征收的資源稅征稅方式為從量征收，以噸為計(jì)量單位，征收固定的稅額，稅負(fù)與資源價(jià)格不掛鉤，導(dǎo)致了煤炭在生產(chǎn)過(guò)程中的資源浪費(fèi)。另外，稅制設(shè)計(jì)中并沒有考慮到煤炭資源的利用情況和環(huán)境保護(hù)等方面的問題。改革煤炭資源稅勢(shì)在必行，這不僅是有利于解決當(dāng)前環(huán)境污染日趨加重的問題，而且有利于提高煤炭資源的利用效率，有效調(diào)節(jié)資源的供求關(guān)系。
煤炭資源稅征收至今，煤炭?jī)r(jià)格己經(jīng)從每噸幾十元變?yōu)閹装僭?，但煤炭資源稅一直保持不變，建議將資源稅征收方式由從量征收改為從價(jià)征收，可按照煤炭出廠價(jià)的一定比例計(jì)征，并根據(jù)國(guó)內(nèi)煤炭供需情況相機(jī)抉擇。煤炭資源稅改革落到實(shí)處將有效地提高火力發(fā)電成本，促進(jìn)國(guó)內(nèi)電力資源格局的革新，為太陽(yáng)能光伏發(fā)電提供新的發(fā)展機(jī)遇。
資源稅的征收符合可持續(xù)發(fā)展的宗旨，可以有效地引導(dǎo)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，促進(jìn)節(jié)能減排。兩種稅制的推行必然對(duì)傳統(tǒng)的電力企業(yè)帶來(lái)一定的成本上行壓力，加大部分用電大戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此，資源稅的變革和碳稅的開征需要循序漸進(jìn)，同時(shí)在征收過(guò)程中考慮用電對(duì)象的不同，對(duì)商用和家用有所區(qū)分，盡可能減少負(fù)面影響，達(dá)到稅負(fù)公平有效。
碳交易是為促進(jìn)減少全球二氧化碳排放所采用的一種市場(chǎng)機(jī)制，即將二氧化碳排放權(quán)作為一種商品進(jìn)行買賣，從而形成二氧化碳排放權(quán)的交易。2011年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，陸續(xù)在北京、上海、天津等七省市開展碳交易試點(diǎn)工作。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及相關(guān)法律架構(gòu)約定，各國(guó)可以通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制、聯(lián)合履行、排放交易三種減排機(jī)制進(jìn)行碳交易。雖然我國(guó)目前尚未承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體絕對(duì)總量的減排，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)該將實(shí)現(xiàn)碳交易市場(chǎng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。目前，我國(guó)應(yīng)著眼建立自愿碳交易市場(chǎng)，逐步推進(jìn)配額交易方式，引導(dǎo)企業(yè)自愿減排，加強(qiáng)與國(guó)外配額企業(yè)的交易，從而為太陽(yáng)能光伏發(fā)電創(chuàng)造更好的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的最終目標(biāo)。
四、財(cái)稅政策實(shí)施應(yīng)注意的問題
4.1、完善并推廣光伏發(fā)電項(xiàng)目評(píng)級(jí)體系
光伏發(fā)電項(xiàng)目評(píng)級(jí)是針對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)伊始到投產(chǎn)發(fā)電的整個(gè)過(guò)程中的追蹤調(diào)查，根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目指標(biāo)評(píng)定項(xiàng)目發(fā)電效率和等級(jí)。我國(guó)在施行財(cái)稅政策促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)汲取“金太陽(yáng)項(xiàng)目工程”的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)光伏發(fā)電項(xiàng)目評(píng)級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼和優(yōu)惠。避免補(bǔ)貼款一次到位或直接初始補(bǔ)貼，導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展忽視最終的并網(wǎng)發(fā)電效果。
在太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目評(píng)級(jí)過(guò)程中，需要考慮完工風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完工風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)業(yè)務(wù)承包商在設(shè)計(jì)和建設(shè)過(guò)程中所面臨的項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)是指操作人員是否合格，以及是否可以為光伏發(fā)電項(xiàng)目提供可靠的技術(shù)支持等。供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)太陽(yáng)輻射變化及能源項(xiàng)目發(fā)電質(zhì)量的衡量。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目初始債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債條件和要求、項(xiàng)目資金流情況等的評(píng)定。根據(jù)以上幾個(gè)指標(biāo)，建立并完善國(guó)內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目評(píng)級(jí)體系，根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果施行不同程度的財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠。太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目評(píng)級(jí)的推廣及應(yīng)用不僅可以提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率，而且可以引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)更加注重最終的并網(wǎng)發(fā)電成果，擴(kuò)大光伏產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)需求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。
4.2、加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理
我國(guó)在利用財(cái)稅政策促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，必然存在著一定的制度缺陷，需要政府部門不斷加強(qiáng)監(jiān)督與管理，及時(shí)修正財(cái)稅政策以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然面臨結(jié)構(gòu)性失調(diào)等很多問題，光伏發(fā)電的推廣不能僅僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。“金太陽(yáng)工程項(xiàng)目”的清盤已經(jīng)表明，政策內(nèi)容需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。有關(guān)部門不僅要重視太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目的前期審批工作，還應(yīng)該注重項(xiàng)目投產(chǎn)的情況及后續(xù)并網(wǎng)發(fā)電情況，切忌補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠到位后對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目缺失后續(xù)監(jiān)管。政府部門應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)調(diào)查力度，定期開展項(xiàng)目審計(jì)抽查工作，保證補(bǔ)貼資金和稅收優(yōu)惠政策的使用得當(dāng)。
光伏產(chǎn)業(yè)在過(guò)去十年的發(fā)展中經(jīng)歷過(guò)快速擴(kuò)張階段，也經(jīng)歷過(guò)調(diào)整洗牌期。鑒于太陽(yáng)能資源的無(wú)污染、可再生等特點(diǎn)，發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)對(duì)我國(guó)的能源安全、節(jié)能減排有著重要意義。近兩年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)各項(xiàng)政策，旨在重振進(jìn)入低迷期的光伏產(chǎn)業(yè)。目前，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然面臨著很多困境，去產(chǎn)能化、技術(shù)創(chuàng)新、降低成本、大規(guī)模并網(wǎng)應(yīng)用都迫在眉睫。
通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)外發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，特別是德國(guó)、日本、美國(guó)三個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，對(duì)我國(guó)未來(lái)如何運(yùn)用政策手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有很重要的借鑒意義。針對(duì)目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出問題，政府部門應(yīng)積極運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、光伏基金、稅收優(yōu)惠等財(cái)稅政策有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)光伏市場(chǎng)困境，同時(shí)創(chuàng)新思路，逐步推行碳交易市場(chǎng)并將PPP模式和資產(chǎn)證券化運(yùn)用到光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中，加強(qiáng)政策實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督與管理，使得各項(xiàng)公共政策能切實(shí)有效地對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生正面影響。
利用太陽(yáng)能光伏發(fā)電技術(shù)、為人類創(chuàng)造潔凈的可再生能源是未來(lái)能源發(fā)展的趨勢(shì)。隨著全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇、各項(xiàng)利好政策的出臺(tái)，太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)必將迎來(lái)新一輪的發(fā)展機(jī)遇。有關(guān)部門仍應(yīng)積極關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
