本輪電力體制改革始于2002年，按照“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”的原則，對原國家電力公司進行了拆分和重組，組建了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團，剝離了電力輔業(yè)并于2011年9月整合為兩大輔業(yè)集團；2003年成立了履行電力市場監(jiān)管職能的國家電監(jiān)會。
發(fā)電側(cè)形成競爭態(tài)勢已有時日，與發(fā)電密切相關(guān)的煤炭生產(chǎn)、銷售也實現(xiàn)了市場化，但由于能源工業(yè)體制機制方面的深層次矛盾沒有得到化解（市場煤計劃電只是原因之一），有效的市場競爭格局沒有形成，近年來火電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼，政府宏觀調(diào)控左右為難，上網(wǎng)電價和銷售電價一漲再漲，廣大人民群眾成為資源價格大幅上漲的主要承擔(dān)者。我國許多地區(qū)占全部用電量85％左右的工業(yè)和商業(yè)用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發(fā)達國家。
新時期，應(yīng)當(dāng)排除不同利益主體的干擾，堅定不移地推進電力體制改革，改變“改得動就改、改不動緩改”的局面和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的模式。構(gòu)建有中國特色的競爭性的電力市場，最終通過改革使人民得到實惠，確保整個電力工業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展應(yīng)是電力體制改革的主要目標(biāo)，為此應(yīng)圍繞以下幾個關(guān)鍵問題進行全面、系統(tǒng)、深入的改革。
一、理順資源獲得成本是推動電力體制改革的前置條件
傳統(tǒng)意義上將煤炭、石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、水能、風(fēng)能、太陽能、地?zé)帷⒊毕葎澐譃橐淮文茉?，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源是有限的，《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定了這類資源開發(fā)需繳納資源稅，且實現(xiàn)了由從量征收向從價征收的轉(zhuǎn)變。
水能、風(fēng)能、太陽能等雖是可再生的，但有經(jīng)濟開發(fā)價值的資源點也是有限的，優(yōu)質(zhì)資源點越來越少，而國家對這類資源還沒有征收資源稅，致使水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)的實際生產(chǎn)成本低于其正常成本，這是近年來國企、民企哄搶水電開發(fā)權(quán)以及眾多水電項目大幅溢價轉(zhuǎn)讓的原因。由于央企開發(fā)各省水電資源未繳納資源稅（屬于地稅），地方政府和當(dāng)?shù)厝罕娨灿邢喈?dāng)大的意見。而燃煤發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電、核電等發(fā)電企業(yè)的主要成本是燃料采購，煤炭、天然氣已征資源稅，這類發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本是全成本。
因此應(yīng)啟動水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等企業(yè)的資源稅征收工作，建立科學(xué)合理的評估體系和詳細(xì)的計算公式，宜采用前低后高的方式征收資源稅，因為這類企業(yè)在剛投產(chǎn)時固定資產(chǎn)折舊和財務(wù)費用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后年運行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網(wǎng)電價不變情況下利潤過高。水電資源稅應(yīng)綜合參考水電項目的投產(chǎn)年限、有效利用落差和流量、實際年發(fā)電量、裝機規(guī)模等因素進行設(shè)計，移民數(shù)量、移民區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、環(huán)境恢復(fù)成本等作為減免資源稅的因素加以考慮。
目前受國家產(chǎn)業(yè)政策扶持的風(fēng)電、光伏發(fā)電等，在出現(xiàn)多數(shù)企業(yè)盈利前可緩征資源稅，并由國家按照風(fēng)電、光伏發(fā)電平均上網(wǎng)利用小時數(shù)和各省標(biāo)桿電價給予補貼，但應(yīng)提出這類企業(yè)通過技術(shù)進步和管理提升降低補貼標(biāo)準(zhǔn)的分年度目標(biāo)。
二、變革電價形成機制是電力體制改革的核心內(nèi)容
市場經(jīng)濟需要政府的宏觀調(diào)控，貨幣、財政、稅收、補貼等政策是宏觀調(diào)控的主要手段，但價格不是市場經(jīng)濟中的調(diào)控手段，因為價格競爭是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)和市場競爭的本質(zhì)。在競爭性市場中供求關(guān)系決定市場均衡價格，個別產(chǎn)品質(zhì)量決定個別產(chǎn)品價格，個體成本決定企業(yè)盈利能力。
“質(zhì)優(yōu)價高、質(zhì)次價低”是市場競爭的必然結(jié)果。而我國至今在電價領(lǐng)域?qū)嵭行姓徟?，不同電力產(chǎn)品的上網(wǎng)電價差別巨大，光伏發(fā)電1元/千瓦時（曾經(jīng)為1.15元/千瓦時），風(fēng)電平均0.55元/千瓦時，核電0.41～0.46元/千瓦時，燃?xì)獍l(fā)電約0.54元/千瓦時，循環(huán)流化床機組約0.48元/千瓦時，脫硫火電約0.44元/千瓦時，有調(diào)節(jié)性能水電約0.32元/千瓦時，徑流式水電約0.30元/千瓦時，建成時間較早已完成還貸和提完折舊的水電廠以及地方小水電保護性上網(wǎng)電價約0.15元/千瓦時（部分電價以某省代表性電廠為例）?，F(xiàn)在又出現(xiàn)了按照建設(shè)成本審批新建水電項目電價的苗頭，“一廠一價”有重新取代標(biāo)桿電價的趨勢。雖然“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”寫入了《電力法》，有識之士也呼吁了多年，但始終沒有得到落實。
對不同電能上網(wǎng)電價實行行政審批的初衷，是因為不同電廠的成本差別較大，加上一些成本未反映到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，比如水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)應(yīng)繳納的資源稅，核電企業(yè)應(yīng)繳納的核電安全基金等，政府有關(guān)部門從平衡不同能源品種利益的角度出發(fā)，人為制造了價格差別。這樣既不利于市場競爭，又容易出現(xiàn)權(quán)利尋租，企業(yè)也將工作重點放在爭取高電價上，而不是苦練內(nèi)功降低工程建設(shè)造價和生產(chǎn)運行成本。實際上各種電力產(chǎn)品的成本得到真實全面的體現(xiàn)后，成本只是個體競爭力的問題，市場競爭會自動進行優(yōu)勝劣汰。
“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”的實質(zhì)，是發(fā)揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費者那里得到的價格也必然相同。放開對發(fā)電、用電價格的政府管制是電力體制改革的核心內(nèi)容。
在發(fā)電側(cè)，應(yīng)根據(jù)各省現(xiàn)在的實際加權(quán)平均上網(wǎng)電價，形成各省新的唯一的上網(wǎng)標(biāo)桿電價（避免對當(dāng)?shù)劁N售電價產(chǎn)生沖擊），起到價格中樞的作用，圍繞標(biāo)桿電價設(shè)置一個上下浮動的區(qū)間（比如±20％），各類發(fā)電企業(yè)按照電網(wǎng)公司提前公布的負(fù)荷需求，在該區(qū)間內(nèi)進行競量競價。
不可預(yù)測的電能報低價，承擔(dān)基荷的電能報中間價，能夠為系統(tǒng)提供調(diào)頻、調(diào)峰、電壓支撐、旋轉(zhuǎn)備用、黑啟動等輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)電能報高價，具有社會公益性質(zhì)的水利項目上網(wǎng)電價可以適當(dāng)高于標(biāo)桿電價。這樣企業(yè)根據(jù)自身盈虧情況決定競量競價策略，爭取在有邊際利潤的情況下多發(fā)電，市場就實現(xiàn)了有效競爭。供大于求時電價低位運行，供不應(yīng)求時電價高位運行。如申報的總電量大于負(fù)荷需求，則報價處于最高價的電廠按比例發(fā)電上網(wǎng)；如果因煤價高，主網(wǎng)的某些主力燃煤電廠虧損嚴(yán)重不參與競量競價，所有申報電量不能滿足負(fù)荷需求，短期可以采用限制用電負(fù)荷的方式解決，長期則由電網(wǎng)公司書面報該省政府主管部門批準(zhǔn)上調(diào)標(biāo)桿電價；反之，如果所有申報電量長期大于負(fù)荷需求，則相應(yīng)下調(diào)該省標(biāo)桿電價。
火電企業(yè)滿足脫硫、脫硝要求不應(yīng)實行電價加價，而是對不滿足脫硫、脫硝環(huán)保要求的企業(yè)進行罰款，由電網(wǎng)公司在其發(fā)電收入中代扣代繳，實質(zhì)就是增加這些企業(yè)的成本。由于電力市場競爭是價格競爭，企業(yè)獲利主要通過降低成本來實現(xiàn)，他們會積極主動地進行脫硫、脫硝技術(shù)改造?；谒l(fā)電能的特殊性，風(fēng)電、光伏發(fā)電報價低于水火電，電網(wǎng)公司從自身利益出發(fā)優(yōu)先調(diào)用低價的電能，這樣迫使電網(wǎng)公司優(yōu)化運行方式、提高供電質(zhì)量。有效的價格競爭體系運轉(zhuǎn)起來后，發(fā)電企業(yè)就不必溝兌調(diào)度部門，因為電網(wǎng)公司會從企業(yè)利益最大化的角度出發(fā)，在確保滿足負(fù)荷需求的前提下，實現(xiàn)購電成本最低。
在用電側(cè)設(shè)置銷售標(biāo)桿電價和上下浮動的區(qū)間，除居民用戶、農(nóng)業(yè)灌溉、公用事業(yè)、軍工生產(chǎn)等實行低電價并保證用電外，其它用戶按價申報用電需求，價高的優(yōu)先保證按需量用電，同一申報電價水平的用戶按申報電量比例用電，這樣可以通過市場競爭有效遏制高耗能工業(yè)等落后產(chǎn)能的發(fā)展，繼續(xù)堅持在居民用電上推行階梯電價制度。
價格實現(xiàn)了競爭，節(jié)能調(diào)度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會選擇報低電價，如報高了，燃煤火電在該價格水平能夠盈利就會參與競量競價，總供給量增加，按報送比例上網(wǎng)則水電就會棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報高價，大容量、高參數(shù)的機組煤耗低，當(dāng)同一價格供大于求時，就可憑借相對于中小機組的成本優(yōu)勢進行降價競爭，爭取多發(fā)電。同樣峰谷電價也可以通過競價來實現(xiàn)。市場按質(zhì)論價，抽水蓄能電站在發(fā)電調(diào)峰時執(zhí)行高電價，在低谷時段電低價時蓄水，盈利有了保證，業(yè)主就有了建設(shè)的積極性，電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，電網(wǎng)安全性更高。
我國以燃煤發(fā)電為主，各省火電企業(yè)能否維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營，將決定各省上網(wǎng)標(biāo)桿電價的價格水平，進而影響銷售電價。
三、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和競爭性國有企業(yè)內(nèi)在職能回歸是推動電力體制改革的必然要求
目前各級政府在能源工業(yè)微觀運行中介入太深，在電價審批、煤價干預(yù)、電煤儲備、限煤出省、強制企業(yè)發(fā)電、水電分?jǐn)偦痣娞潛p等方面頻頻干預(yù)，既越俎代庖又飽受爭議，市場也未按政府設(shè)計的軌道良性運行，充分說明這種身兼規(guī)則制定者、裁判員又負(fù)責(zé)調(diào)遣運動員的角色定位必須改變。
從短期來看，政府直接干預(yù)能源生產(chǎn)的細(xì)節(jié)容易操作，也能發(fā)揮一定效果，但未從根本上化解矛盾，當(dāng)矛盾積累到一定程度就會有總爆發(fā)的一天。政府管理應(yīng)實現(xiàn)由粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從實際出發(fā)充分調(diào)研，制定公平合理、切實可行的市場游戲規(guī)則并加強市場監(jiān)管。
而發(fā)電企業(yè)也應(yīng)實現(xiàn)從二元主體目標(biāo)向一元主體目標(biāo)的回歸。現(xiàn)在競爭性領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)是履行社會責(zé)任和追求利潤目標(biāo)的綜合體。“講政治，講國企社會責(zé)任”已經(jīng)比追求利潤目標(biāo)居于優(yōu)先地位。真正的市場經(jīng)濟體系中，無論國企、民企還是外資，表現(xiàn)都應(yīng)該是趨同的。各企業(yè)在法律框架下，充分利用市場規(guī)則，追求利潤最大化，給予投資人最大的回報應(yīng)該是其首要目標(biāo)。發(fā)電企業(yè)在重大事項（如北京奧運會）和關(guān)鍵時刻（如5？12地震和1998年洪水）必須講政治，積極履行社會責(zé)任，但在日常生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)實現(xiàn)向“講法律，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，合理追求利潤”的回歸，企業(yè)有權(quán)自主決策在煤價高的時候不買煤或少買煤，在越發(fā)越虧的時候不發(fā)電。
我國目前裝機規(guī)模略大于負(fù)荷需求，而電煤產(chǎn)能也略大于電煤需求，但為什么電煤價格沒有顯著下降呢？一個很重要的原因是由于政府強力干預(yù)微觀經(jīng)濟運行，電煤需求呈現(xiàn)剛性，煤企對煤價長期走高預(yù)期一致，因此煤價在產(chǎn)大于求的情況下沒有下跌。只有實現(xiàn)了發(fā)電企業(yè)內(nèi)在職能的轉(zhuǎn)變，火電企業(yè)越發(fā)越虧時能自主決策不買煤不發(fā)電，煤企對電煤需求和煤價走勢的預(yù)期發(fā)生了轉(zhuǎn)變，通過一系列的市場博弈，電煤價格才能夠真正實現(xiàn)上下浮動，長期電煤采購合同違約現(xiàn)象才能得到遏制。
有人擔(dān)心一旦放松國企社會責(zé)任要求，火電企業(yè)可能故意不發(fā)電，逼迫政府漲電價。實際上只要市場中有足夠多、分屬不同利益主體的競爭者，由于火電企業(yè)的折舊、財務(wù)費用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅(qū)使單個企業(yè)在發(fā)電能產(chǎn)生邊際貢獻時會爭取多發(fā)電，否則就是硬虧損，這種經(jīng)營狀態(tài)不可持久?，F(xiàn)實的風(fēng)險是煤企手中握有資源，趁機大肆并購發(fā)電企業(yè)，而五大發(fā)電集團也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能、浙能、京能、川投等地方發(fā)電企業(yè)如何實現(xiàn)“煤電一體化”呢？地方發(fā)電企業(yè)的存在是確保各省電力市場有效競爭的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導(dǎo)致市場集中度不斷提高，將競爭性的發(fā)電市場格局導(dǎo)入寡頭壟斷格局，就存在“企業(yè)綁架政府”的風(fēng)險。
四、壟斷性、公益性國有企業(yè)成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件
在前述外部環(huán)境沒有改變之前，即使把電網(wǎng)公司再拆分為幾大區(qū)域公司、實行輸配分開，也不能從根本上化解我國當(dāng)前的電力矛盾。只有在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)實現(xiàn)了價格競爭，中間輸配環(huán)節(jié)實現(xiàn)了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競爭性的電力生產(chǎn)、輸送、使用體系。
從國家安全、經(jīng)濟成本、我國地域廣大等角度出發(fā)，負(fù)責(zé)電力輸送的電網(wǎng)公司和負(fù)責(zé)主要電煤運輸?shù)蔫F路部門具有自然壟斷屬性，不會因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設(shè)、運行、管理和監(jiān)管成本。對電網(wǎng)公司這類公益性質(zhì)的壟斷國企，應(yīng)要求其履行社會責(zé)任優(yōu)先于實現(xiàn)利潤目標(biāo)，政策上應(yīng)使各省上網(wǎng)電價和銷售電價之差能保證電網(wǎng)公司消化成本并適度盈利。
電網(wǎng)公司的成本是否透明是關(guān)系電力市場能否長期健康穩(wěn)定運行的重要條件，必須由專門的政府部門對其成本進行監(jiān)管。而處于競爭性行業(yè)領(lǐng)域的國有發(fā)電企業(yè)，出資人首要考核的是其利潤目標(biāo)，有效的市場競爭能約束其成本擴張。
現(xiàn)在社會公眾對能源行業(yè)的成見，主要是壟斷企業(yè)（如石油、石化、電網(wǎng)等）的工資收入、福利待遇、集資分紅、職務(wù)用車、職務(wù)消費等明顯高于一般國企和全社會的平均水平，實現(xiàn)成本透明化是改變這種局面的主要方式。健康和諧的能源工業(yè)體系中多數(shù)企業(yè)都能靠主業(yè)盈利，既不是暴利也無大面積虧損，各行業(yè)干部職工能夠獲得與自身素質(zhì)、受教育程度、勞動付出相匹配的收入。通過成本透明化和有效市場競爭，不同類型的能源國企收入差距應(yīng)在全社會可接受的范圍內(nèi)。
如何進一步推動電力體制改革，政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界已爭論多年，有關(guān)部門對改革的利弊反復(fù)權(quán)衡、顧慮重重，一直沒有實質(zhì)性的動作。小平同志在我國建立證券交易所的構(gòu)想階段，公開表態(tài)大膽嘗試，即便試后覺得不行，還可以再關(guān)掉。其實質(zhì)是力排眾議，先按改革的精神做起來，在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范?，F(xiàn)在電力體制改革也應(yīng)該按照小平同志的改革思路，大膽在部分省份開展試點工作。特別是放開電價管制、實現(xiàn)市場競爭的嘗試，盡快摸索出成熟的經(jīng)驗再加以推廣。
