一、“十一五”電力發(fā)展回顧
（一）電力快速增長，基本滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，但仍未擺脫無序發(fā)展、大起大落的負面影響
“十一五”期間我國新增電力裝機超過4.3億千瓦，總裝機容量達到9.5億千瓦，每年平均增長 1億千瓦左右，位列世界第二。全國220千伏及以上輸電線路總長度達到43萬公里，變電容量19.6億千伏安，分別是“十五”末的1.7倍和2.4倍，電網(wǎng)規(guī)模躍居世界第一。全國電力供需基本平衡，扭轉(zhuǎn)了“十五”末期電力緊張的局面，保障了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。
但是，電力工業(yè)重投入、重規(guī)模、重速度，輕規(guī)劃、輕統(tǒng)籌、輕效益，無序發(fā)展等問題仍然十分突出，火電、水電、核電、風電輪番掀起熱潮，當需求出現(xiàn)波動時，電力就不可避免地出現(xiàn)震蕩，形成“短缺-過剩-短缺”的惡性循環(huán)。2008年金融危機后，我國電力消費從高速增長一下子進入負增長，新建發(fā)電能力無法發(fā)揮應(yīng)有的效益，形成巨大浪費。為應(yīng)對金融危機，國家加大投資力度，重新拉動了鋼鐵水泥等高耗能行業(yè)，電力裝機容量又迅速增長，形成新一周期的大起大落，不僅加大了電力結(jié)構(gòu)調(diào)整難度，更加大了對資源環(huán)境的制約。
盲目無序發(fā)展，導(dǎo)致電力整體結(jié)構(gòu)失衡。電網(wǎng)滯后于電源，配電網(wǎng)滯后于輸電網(wǎng)，農(nóng)村電網(wǎng)滯后于城市電網(wǎng)，電力系統(tǒng)不協(xié)調(diào)問題突出。
?。ǘ┓腔茉窗l(fā)電發(fā)展迅猛，電源結(jié)構(gòu)得到初步調(diào)整，但電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍然任重道遠
水電、核電、風電等非化石能源發(fā)電量5年累計超過3萬億千瓦時，占總發(fā)電量比重達到18.5%左右。
但是，水電開發(fā)存在的項目前期儲備不足、移民和環(huán)境保護成本增加等問題；核電發(fā)展面臨的投資體制改革滯后、安全監(jiān)管力量不足、核心技術(shù)未完全掌握、標準認證體系未建立、人才短缺等問題；新能源發(fā)電面臨的裝機容量大而發(fā)電量少，發(fā)展速度快而效益低，資源、資金浪費嚴重以及并網(wǎng)難、消納難、調(diào)峰難等問題都難以在短期內(nèi)解決。這些都制約了非化石能源的健康發(fā)展，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)仍面臨諸多挑戰(zhàn)。
（三）火電裝機優(yōu)化，但煤電運矛盾依舊突出，發(fā)電企業(yè)虧損嚴重，可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足
“十一五”期間，電力行業(yè)落實“上大壓小”政策，全國累計關(guān)停小火電機組7000萬千瓦以上；煤泥和煤矸石綜合利用發(fā)電機組已達2500萬千瓦；火電機組平均單機容量由2005年的5.68萬千瓦提高到2009年的10.31萬千瓦；建成投產(chǎn)百萬千瓦級超超臨界機組21臺，30萬千瓦以上的大型發(fā)電機組已占70%以上。
但是，由于電價仍然延續(xù)60年一貫制的政府審批，而煤炭、運輸領(lǐng)域早已實現(xiàn)市場化，煤電運矛盾難以協(xié)調(diào)，煤電價格的死結(jié)無法解開。受煤價持續(xù)大幅度上漲、國際金融危機等因素影響，發(fā)電企業(yè)經(jīng)營狀況持續(xù)惡化。伴隨裝機規(guī)模越來越大的是，發(fā)電設(shè)備平均利用小時越來越低，負債越來越重，成本越來越高，主業(yè)虧損越來越嚴重。2010年五大發(fā)電集團雖實現(xiàn)盈利，但主要依靠非火電業(yè)務(wù)和煤炭、金融等非電產(chǎn)業(yè)支撐。截至2010年底，五大發(fā)電集團負債總額達17502.49億元，平均資產(chǎn)負債率高達86.03%，已超過國家確定的紅線。由于電力項目建設(shè)的資本金和資金均依靠“短貸長投”解決，嚴重虧損潛藏著巨大的經(jīng)營風險和金融風險。
（四）“大電網(wǎng)、大容量、特高壓、遠距離”電網(wǎng)建設(shè)取得進展，但發(fā)展方向存在較大爭議
我國已形成以500千伏網(wǎng)架為主干的六大區(qū)域電網(wǎng)，部分區(qū)域間以500千伏直流超高壓相聯(lián)絡(luò)，投產(chǎn)云南-廣東、向家壩-上海兩條點對點±800千伏直流輸電線路。
關(guān)于智能電網(wǎng)也存在著不同意見。一種意見認為：智能電網(wǎng)應(yīng)用于整個輸、配、用電領(lǐng)域，在輸電側(cè)，我國的特高壓遠距離輸送的能力和數(shù)字化控制技術(shù)已處于世界領(lǐng)先地位。另一種意見認為：智能電網(wǎng)是適應(yīng)新能源發(fā)展需要而提出的，主要應(yīng)用于配電網(wǎng)，配網(wǎng)結(jié)構(gòu)的堅強合理能夠滿足新能源聯(lián)網(wǎng)的要求；目前，智能電網(wǎng)的重點技術(shù)還在研發(fā)階段，大面積鋪開尚需時日；智能電網(wǎng)與特高壓沒有必然聯(lián)系，技術(shù)重點應(yīng)在配電、用電領(lǐng)域，國外主要發(fā)達國家已放棄特高壓技術(shù)路線。
（五）輸電網(wǎng)發(fā)展迅速，但配電網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后，發(fā)展重點存在明顯偏差
“十一五”期間，我國220千伏及以上輸電線路長度比“十五”末增加了58%左右、變電容量增加了109%左右，但110千伏及以下的配電網(wǎng)線路長度及變電容量僅增加了15%與53%左右，造成有電落不下，設(shè)備利用效率低下，導(dǎo)致部分地區(qū)、部分時段出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性供電缺口。特別是農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展滯后，設(shè)備陳舊，個別農(nóng)村電網(wǎng)的受端電壓合格率只有15%、入戶電壓只有額定值的一半，嚴重影響到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、民生保障及家電下鄉(xiāng)等政策的實施。
雖然我國電網(wǎng)規(guī)模居世界第一，但由于配電網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后，農(nóng)村和城市供電可靠率只分別上升了0.13和0.301個百分點，供電可靠性指標仍大大落后。從“年停電時間”看，2009年中國為平均每戶9小時，上海是1小時，而東京是5分鐘，新加坡是2分鐘。
?。╇娏?jié)能減排取得成效，但手段單一，發(fā)展與節(jié)能脫節(jié)
“十一五”我國火電供電煤耗下降30克/千瓦時，累計節(jié)約原煤超過3億噸，單位電量二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放比2005年分別減少了50%、50%、19.5%和44.4%，成績顯著。
但節(jié)能減排目標的完成主要依靠關(guān)停小火電機組和建設(shè)超超臨界機組實現(xiàn)，沒有建立起節(jié)能型的電力生產(chǎn)供應(yīng)體系，如分布式電源沒有得到有效利用，中小機組熱電聯(lián)產(chǎn)的比例不高，發(fā)電機組的效益未得到充分發(fā)揮。發(fā)展與節(jié)能是經(jīng)濟發(fā)展并行不悖的力量，目前在電力工業(yè)發(fā)展與節(jié)能卻是兩套馬車，過分地強調(diào)了發(fā)展，節(jié)能減排無法實現(xiàn)同步和優(yōu)先。
二、“十二五”電力發(fā)展的基本認識與政策措施建議
為落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出的“推動能源生產(chǎn)和利用方式變革，構(gòu)筑安全穩(wěn)定經(jīng)濟清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系”要求，當前亟需要把認識統(tǒng)一到加快推進電力生產(chǎn)和利用方式變革上來，強化相關(guān)政策措施。
?。ㄒ唬╇娏I(yè)發(fā)展的特殊規(guī)律，要求電力規(guī)劃把結(jié)構(gòu)調(diào)整放在首位
電力不能大規(guī)模儲存，發(fā)、輸、配、用四個環(huán)節(jié)必須同時完成，電力工業(yè)又具有建設(shè)周期長、資金密集的特點，電源與電網(wǎng)必須平衡協(xié)調(diào)。這一特殊規(guī)律，要求電力規(guī)劃必須在科學預(yù)測電力需求的基礎(chǔ)上，把結(jié)構(gòu)調(diào)整放在首要位置，確定合理的電力發(fā)展規(guī)模、速度和布局，提高規(guī)劃對市場變化的適應(yīng)能力，避免電力工業(yè)發(fā)展的大起大落和無序發(fā)展等問題。
規(guī)劃合理的電力結(jié)構(gòu)，一是要確立并遵循國家能源戰(zhàn)略。電力建設(shè)周期一般在5-20年，且建成后難以改變，只有在明確了長遠發(fā)展戰(zhàn)略和方向前提下，才能站在中長期發(fā)展基點上，統(tǒng)籌全國經(jīng)濟發(fā)展和資源的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)東西部發(fā)展的關(guān)系，對5-10年的電力規(guī)劃作出合理的部署安排，逐步實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是要統(tǒng)籌考慮電力發(fā)展的外部因素，量化指標。電力發(fā)展要與能源總量、國民經(jīng)濟發(fā)展速度、能源需求及其他相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。應(yīng)當在控制2050年我國能源消費總量的基礎(chǔ)上，使電力工業(yè)適當超前發(fā)展的“適當”得到量化，才能切實掌握好規(guī)模和速度。三是要優(yōu)化和協(xié)調(diào)電源與電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。合理布局水、火、核、新能源，做到基荷與調(diào)峰電廠搭配適當；建立合理的電壓等級與安全穩(wěn)定的輸配電系統(tǒng)，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)、送端與受端相協(xié)調(diào)，集中供電和分散供電相結(jié)合；統(tǒng)籌規(guī)劃電源與電網(wǎng)，確保電力送得出、落得下。四是要創(chuàng)新電力規(guī)劃管理體制，確保結(jié)構(gòu)調(diào)整到位。建立完善“政府負責、多方參與、信息公開、民主決策”的電力統(tǒng)一規(guī)劃機制，提高規(guī)劃的科學性、民主性，保障規(guī)劃的權(quán)威性，確保結(jié)構(gòu)調(diào)整目標落實到位。
?。ǘ┙鉀Q電力工業(yè)發(fā)展與體制的深層次矛盾，要求加快電力工業(yè)改革
電力發(fā)展面臨的諸多問題都可歸結(jié)到體制問題。電力體制改革確立的目標是打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。但2003年廠網(wǎng)分開后，電力改革一直停滯不前，電力體制壟斷、僵死，困擾電力市場化的進程，無法形成同網(wǎng)同質(zhì)同價的電價形成機制，不利于新能源發(fā)電的順利并網(wǎng)。
當前，電力供需矛盾趨于緩和，新能源高速發(fā)展迫切要求破除體制障礙，這是深化電力改革的良好契機。一是要進一步加強電力體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確改革的階段性目標；二是要加快主輔分離步伐，降低和明晰電網(wǎng)運營成本，為電價改革奠定基礎(chǔ)；三是要建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，改革電價形成機制，建立同網(wǎng)同質(zhì)同價的新的電價體系，加強配售電市場監(jiān)管，形成電網(wǎng)吸納新能源的新體制。
（三）保障電力工業(yè)又好又快發(fā)展，要求經(jīng)營業(yè)績考核方式的根本轉(zhuǎn)變
電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而不是支柱產(chǎn)業(yè)，電力發(fā)展應(yīng)以適度超前、滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求為目標，而不是不顧一切地做大。實踐證明，大而不強反而弊端更重。但由于國有資產(chǎn)管理部門考核各中央電力企業(yè)的總資產(chǎn)、總?cè)萘亢涂偫麧櫍⒁阅┪惶蕴枰约?，?dǎo)致國有大型電網(wǎng)、電源企業(yè)不是將工作的重點放在轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制上，而是一味追求規(guī)模，爭相做大，盲目擴張，強化壟斷，形成無序建設(shè)，企業(yè)資不抵債的難堪局面。
要從根本上根治急功近利、竭澤而漁，張揚政績的行為，必須改變國有電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核內(nèi)容。對發(fā)電企業(yè)，不再考核總裝機容量排名和總利潤，改為考核單位資產(chǎn)的利潤率水平和資產(chǎn)負債率水平以及節(jié)能減排成效，引導(dǎo)競爭領(lǐng)域的發(fā)電企業(yè)追求實實在在的經(jīng)濟效益和投資安全水平；對電網(wǎng)企業(yè)，不再考核總資產(chǎn)排名和總利潤，改為考核單位有效資產(chǎn)的過網(wǎng)輸電、配電的電量水平，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)提高效率和降低成本，鼓勵其積極消納風電等新能源電量。
（四）有序推進電力發(fā)展與改革，要求建立全新的電力法規(guī)體系
《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》、《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》等電力法規(guī)均頒布于上世紀90年代，早已不適應(yīng)電力發(fā)展的需要，造成電力體制改革與電力法規(guī)的修訂工作脫節(jié)。新舊規(guī)則并行，行業(yè)投資和運行秩序不規(guī)范，電力法治化管理無法實現(xiàn)，計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾無法解決。
電力立法必須與電力改革同步。一是及時修訂《電力法》等電力法律法規(guī)，明確電力監(jiān)管、電力行政執(zhí)法、電力行業(yè)管理的職責，明確電力市場的建立與運行、電力調(diào)度的公開公平公正管理、供用電秩序的維護等問題，規(guī)范政府、電力企業(yè)和電力用戶的權(quán)利義務(wù)；二是制定配套法規(guī)和規(guī)章，抓緊研究制定電力項目市場準入和退出、水電開發(fā)管理、核電管理、分布式電源并網(wǎng)、新能源發(fā)電并網(wǎng)等方面的法規(guī)規(guī)范，依法保護投資者、經(jīng)營者、消費者的合法權(quán)益，促進和保障電力的改革與發(fā)展。
?。ㄎ澹┵Y源環(huán)境的制約，要求加快電力發(fā)展方式的全面變革
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，為滿足電力需求的快速增長，我國于“十一五”期間新建了大量發(fā)電機組。如照此發(fā)展，2030年我國將需要37億千瓦的裝機，僅發(fā)電用煤就需要64億噸左右，這從資源和環(huán)境容量都是不可想象和難以為繼的，不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整。
加快轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，一是要從粗放供給滿足過快需求向科學供給滿足合理需求轉(zhuǎn)變。電力發(fā)展不能再單純追求裝機容量、滿足無限的用電需求。電力消費的增速和總量，取決于我國經(jīng)濟發(fā)展方式的調(diào)整力度和進度，必須合理確定電力發(fā)展目標和速度，促進和支撐經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。二是從注重速度和規(guī)模向注重質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變。電力機組應(yīng)該以高效、環(huán)保為標準，而不能只以容量大小為標準。電力發(fā)展必須考慮技術(shù)經(jīng)濟的合理性，以成本最小化的方式滿足經(jīng)濟社會的用電需求。在較長時期內(nèi)，我國電源結(jié)構(gòu)仍以火電為主，提升火電利用小時對提高電力行業(yè)效率具有重要意義。據(jù)測算，火電年利用小時每增加200小時，年平均發(fā)電成本將下降2.5元/千瓦時左右，可減少新增裝機容量4000萬千瓦左右。三是從需求側(cè)管理向需求側(cè)響應(yīng)轉(zhuǎn)變。電力需求側(cè)管理指通過完善峰谷電價、季節(jié)電價、高可靠性電價、可中斷負荷電價等制度鼓勵低谷蓄能，提高電力資源利用效率，實現(xiàn)科學用電、節(jié)約用電。但“管理”機制行政色彩強、管理邊界模糊，電網(wǎng)企業(yè)作為電力交易中的一方來實施具體管理，將增加其壟斷經(jīng)營弊端。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，建立需求側(cè)“響應(yīng)”機制，鼓勵電力用戶根據(jù)政策杠桿進行自主調(diào)整，引導(dǎo)電力需求由高峰向低谷的轉(zhuǎn)移，減少高峰電力需求，從而相應(yīng)縮小電力建設(shè)規(guī)模。四是從注重開發(fā)向注重節(jié)約轉(zhuǎn)變，完善電力節(jié)能減排工作機制。堅持開發(fā)與節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先的原則，將節(jié)能減排指標納入考核體系，加強監(jiān)管，探索碳交易等多種市場方式，避免采取拉閘限電等簡單行政手段。
?。┝⒆銍?，要求確定合理的電力結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局
由于中國地域廣大、資源分布和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，因此大基地建設(shè)、遠距離輸電不是電力唯一的發(fā)展方式，應(yīng)堅持因地因網(wǎng)制宜原則，注重能源資源的有效利用。
確定合理的電力結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局，一是在發(fā)展集中式大電源的同時大力發(fā)展分布式電源。集中式大電源具有節(jié)能、環(huán)保、高效的優(yōu)勢，但是一旦發(fā)生系統(tǒng)穩(wěn)定事故，需要依靠分布式電源來滿足所在地區(qū)最基本的經(jīng)濟活動和人民生活的需要。所以，集中式大能源不能替代分布式能源，在建設(shè)高效率、大容量的集中式大電源的同時，要及時落實分布式電源的建設(shè)，從根本上改變供電結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟相對發(fā)達的東部地區(qū)，可發(fā)展熱、電、冷聯(lián)產(chǎn)，特別在有天然氣管網(wǎng)通過的地區(qū)，建設(shè)中、小型燃氣輪機組成的分布式電源更有優(yōu)勢條件和必要，也符合節(jié)能減排的發(fā)展大趨勢。在大電網(wǎng)難以覆蓋的偏遠農(nóng)村、城鎮(zhèn)，更應(yīng)發(fā)展分布式電源。二是提高省內(nèi)電源安全可靠穩(wěn)定供電的支撐作用。電源跨省平衡主要是為了優(yōu)化資源配置，省內(nèi)設(shè)立電源是為了發(fā)揮就地平衡作用，在跨區(qū)平衡電源一時難以解決的情況下，省內(nèi)電源要能起到支撐作用。三是按照近送電，遠送煤的客觀規(guī)律，采取煤電并舉、輸煤和輸電相結(jié)合的方式，考慮受電地區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的堅強合理。同時大力發(fā)展核電等清潔高效項目，減少負荷中心對煤炭的依賴。四是有序發(fā)展新能源。在相當長時期內(nèi)，新能源無法替代傳統(tǒng)能源，只能起輔助和補充作用，不能改變以煤電為主的電力結(jié)構(gòu)，新能源應(yīng)在注重科技創(chuàng)新、降低成本的基礎(chǔ)上循序漸進地發(fā)展。鼓勵發(fā)展分布式、就地消納的新能源，對不具備遠距離輸送條件，也不能就地消納的，可暫緩發(fā)展或待機發(fā)展，避免造成不必要的浪費。
?。ㄆ撸┍Ｕ习踩€(wěn)定經(jīng)濟供電，要求選擇科學、可持續(xù)的電網(wǎng)發(fā)展模式
電網(wǎng)結(jié)構(gòu)事關(guān)整個電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和安全。針對特高壓線路送電存在的爭議，為避免因電網(wǎng)發(fā)展方向錯誤而造成巨大浪費和安全隱患，應(yīng)抓緊組織充分論證，制定科學的電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，向國務(wù)院提出明確的戰(zhàn)略決策建議。
優(yōu)化選擇電網(wǎng)發(fā)展模式，一是以保證電網(wǎng)安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟運行為原則，有利于提高電網(wǎng)抵御軍事打擊、恐怖活動、自然災(zāi)害的能力。二是研究論證智能電網(wǎng)發(fā)展的技術(shù)路線。智能電網(wǎng)發(fā)展涉及電力系統(tǒng)的整體變革，涉及巨額投資，涉及國家能源戰(zhàn)略、技術(shù)標準、電力市場、電價政策等諸多問題，走什么樣的技術(shù)路線，必須慎之又慎。
?。ò耍└纳泼裆蠹訌娕潆娋W(wǎng)建設(shè)，樹立用戶至上的核心價值觀
在當前經(jīng)濟建設(shè)取得巨大成就，全社會更加關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會的時代背景下，電力要將發(fā)展重心從供電側(cè)轉(zhuǎn)變到需求側(cè)上來，克服長期以來重發(fā)輕供不管用的現(xiàn)象，真正樹立用戶利益至上的核心價值觀，無論電源建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè),最終目標都應(yīng)當是為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、價廉的電能，最大限度保障電力輸送的安全可靠。
提高供電可靠性，一是加大配電網(wǎng)投資在電網(wǎng)投資中的比重，解決好220千伏及以下的配電網(wǎng)及終端用戶的供電問題，保證電送得出、落得下、用得著，并能消納各種新能源。二是繼續(xù)加大農(nóng)網(wǎng)改造力度。三是努力解決無電人口用電問題。
?。ㄗ髡邽樵颇想娋W(wǎng)公司高級經(jīng)濟師，高級法律顧問）
