電力市場化是未來電力發(fā)展的基本取向；發(fā)揮市場在電力生產(chǎn)、輸送、消費(fèi)環(huán)節(jié)資源配置和效率改進(jìn)的基礎(chǔ)性作用，是電力市場化的根本要求，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制就是電力市場機(jī)制。
我國目前的電能商品價(jià)格還不屬于“供求價(jià)格”、價(jià)格機(jī)制也不屬于自由價(jià)格機(jī)制，而是基于生產(chǎn)成本的“成本價(jià)格”、屬于政府管制價(jià)格機(jī)制。因此，現(xiàn)行的電力價(jià)格機(jī)制還難以發(fā)揮市場在配置資源、效率改進(jìn)的基礎(chǔ)性作用，甚至出現(xiàn)“逆調(diào)節(jié)”。
供求機(jī)制在競爭性市場和壟斷性市場中發(fā)揮作用的方式和績效是不同的。我國電力市場還處于“單一購買者模式”下，銷售市場壟斷經(jīng)營。由于價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制的制度缺陷，獨(dú)立發(fā)電商之間的競爭并沒有產(chǎn)生預(yù)期的市場績效，主要問題在于消費(fèi)者沒有參與到電力競爭中來，消費(fèi)者基本上沒有消費(fèi)選擇權(quán)、更不用說“自主消費(fèi)”了；加上煤電產(chǎn)業(yè)鏈的非對稱市場化制度安排，使得我國電力行業(yè)的競爭機(jī)制由于僅僅局限于發(fā)電環(huán)節(jié)而難有作為。
我國電力行業(yè)長期實(shí)行政府管制，電力企業(yè)的行為不僅與其承擔(dān)的責(zé)任和獲取的收益相脫節(jié)，而且還要承擔(dān)政府決策風(fēng)險(xiǎn)。
電能產(chǎn)品既是生產(chǎn)資料又是生活資料，是人類生產(chǎn)、社會的必需品，因而具有公共產(chǎn)品屬性。同時(shí)，電能屬于二次能源，在由一次能源（特別是化石能源）轉(zhuǎn)換過程中會產(chǎn)生副產(chǎn)品，引發(fā)環(huán)境污染和氣候變化，產(chǎn)生負(fù)外部性。因此，對電能商品的價(jià)格進(jìn)行管制具有不可避免性。問題的關(guān)鍵已不在是否需要價(jià)格管制、而是如何進(jìn)行價(jià)格管制。電能商品價(jià)格形成機(jī)制的核心是如何權(quán)衡市場機(jī)制和非市場機(jī)制的制度分布，如何分配政府與市場在電價(jià)形成過程中的勢力范圍。
電價(jià)形成機(jī)制的決定因素
我國電價(jià)形成機(jī)制的制度變遷，反映了電價(jià)問題的復(fù)雜性和改革的艱巨性，隱藏在其背后的決定性因素有三：
一是經(jīng)濟(jì)體制。電價(jià)長期由政府主導(dǎo)與電力產(chǎn)業(yè)定位、體制選擇密切相關(guān)。1998年以前，我國電力行業(yè)總體上是“政企合一”的，電力被視為“公用事業(yè)”，加上有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處在成型和發(fā)展進(jìn)程中，電力發(fā)展不可能跨越經(jīng)濟(jì)體制，電價(jià)形成機(jī)制也不可能跨越經(jīng)濟(jì)體制，特別是在計(jì)劃與市場雙軌制運(yùn)行時(shí)期。
二是利益攸關(guān)方。1985年以前，電力建設(shè)屬于國家基本建設(shè)，利益主體單一；1985年以后，伴隨著撥改貸、集資辦電、買用電權(quán)、引進(jìn)外資政策的實(shí)施，電力投資主體多元化，利益主體多元化，衍生出中央與地方、獨(dú)立發(fā)電商與電網(wǎng)企業(yè)之間的利益聯(lián)接與矛盾。在監(jiān)管缺失條件下，利益攸關(guān)方矛盾協(xié)調(diào)困難重重。利益主體多元化限制了電價(jià)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。
三是主要矛盾。歷史地看，我國電力直到1998年才告別短缺、實(shí)現(xiàn)低水平均衡。1998年以前，電力主要矛盾是供給不足，電力服務(wù)難以滿足日益增長的生產(chǎn)、生活需要，電力工作的主要任務(wù)是擴(kuò)大供給。由于國家財(cái)力限制，投融資體制改革和還本付息電價(jià)形成機(jī)制極大地調(diào)動了投資經(jīng)濟(jì)性、解放了電力生產(chǎn)力，出現(xiàn)了1988年至1998年連續(xù)11年每年新增1000萬千瓦裝機(jī)容量的大發(fā)展局面，同時(shí)也形成了小火電盲目發(fā)展、資源配置劣化、上網(wǎng)電價(jià)同網(wǎng)同質(zhì)不同價(jià)等負(fù)面效果。
2002年以來，伴隨著電力體制改革的不斷深化，引導(dǎo)電力發(fā)展的主要矛盾也發(fā)生了根本性變化，一次能源的有效供應(yīng)和環(huán)境保護(hù)成為電力發(fā)展的主要矛盾，政府正逐步從電力利益中脫離出來。
電價(jià)主導(dǎo)權(quán)背后的電網(wǎng)主權(quán)
我國現(xiàn)行電價(jià)從表象看是政府主導(dǎo)的，但受政府博弈力量、博弈能力的制約，電價(jià)形成實(shí)際上反映的是生產(chǎn)者主權(quán)。
2002年以前，我國電力市場模式是“垂直一體化”的，發(fā)、輸、配、售由一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體完成，而且國有成份占絕大多數(shù)，政府對電力發(fā)展實(shí)施嚴(yán)格的價(jià)格管制和投資管制，但卻不用承擔(dān)價(jià)格扭曲、價(jià)格混亂與投資失誤、結(jié)構(gòu)失衡的決策責(zé)任。長期的基于“電價(jià)形成要有利于引導(dǎo)投資”的思維定勢使得電價(jià)反映的是生產(chǎn)者主權(quán)，生產(chǎn)者在電能商品市場上占據(jù)著主導(dǎo)和支配地位，而中央政府與地方政府、中央政府部門之間在電力行政上的集權(quán)與分權(quán)的制度演化，又使得電力政策缺乏連續(xù)性，電力發(fā)展戰(zhàn)略缺乏基于總體設(shè)計(jì)、循序漸進(jìn)的制度安排。結(jié)果，電價(jià)形成的政府主導(dǎo)權(quán)在政策博弈過程中長期偏向于生產(chǎn)者，無論是燃運(yùn)加價(jià)、還本付息電價(jià)還是經(jīng)營期電價(jià)，都在圍繞生產(chǎn)者進(jìn)行電價(jià)形成的制度創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)。
2002年，國務(wù)院決定實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”，將國家電力公司拆分為國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和五家發(fā)電集團(tuán)，電力市場模式也由“垂直一體化”模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;單一購買者”模式。廠網(wǎng)分開使得電力生產(chǎn)者進(jìn)一步被分化為獨(dú)立發(fā)電商和電網(wǎng)服務(wù)商，而競價(jià)上網(wǎng)的制度設(shè)計(jì)又使得電價(jià)形成進(jìn)入了“流通者主權(quán)”時(shí)代。在“單一購買者”市場模式下，獨(dú)立發(fā)電商的價(jià)值實(shí)現(xiàn)依賴于電網(wǎng)服務(wù)商，電力“產(chǎn)業(yè)條”變成“產(chǎn)業(yè)鏈”，鏈條上的不同市場主體在利益上形成了“對立統(tǒng)一關(guān)系”，無論是獨(dú)立發(fā)電商還是電網(wǎng)服務(wù)商，都希望獲得更多的利益份額，問題是憑什么獲得？本質(zhì)上，利益來源于創(chuàng)造的價(jià)值，但在價(jià)格審批制下，利益來源多元化，競價(jià)上網(wǎng)的電價(jià)形成機(jī)制客觀上使電網(wǎng)在電價(jià)形成過程中居于主導(dǎo)地位。結(jié)果，本來就矛盾重重的政府電價(jià)主導(dǎo)權(quán)面臨更多挑戰(zhàn)，需要統(tǒng)籌獨(dú)立發(fā)電商和電網(wǎng)服務(wù)商的利益，博弈對象由一變多，政策博弈強(qiáng)化了“流通者主權(quán)”，也就是電網(wǎng)主權(quán)。
作者簡介
朱四海，廈門大學(xué)節(jié)能減排金融與政策研究所所長，福建省政府發(fā)展研究中心研究員，能源經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。主要研究領(lǐng)域?yàn)槟茉窗l(fā)展戰(zhàn)略、能源發(fā)展政策和能源體制改革等。
