美國(guó)電力
排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)在電力行業(yè)二氧化硫的排污權(quán)交易制度中實(shí)行的是總量控制和交易，政府管理部門(mén)根據(jù)由期望的環(huán)境目標(biāo)而確定的排放總量上限來(lái)計(jì)算并發(fā)放排污權(quán)，且都可以用來(lái)進(jìn)行交易。
首先，總量控制模式，使管理者只核定排放總量即可，該總量并不隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而突破。而在排污權(quán)初始分配方法的選擇上，其做法是：研究確定化石燃料產(chǎn)生熱功排放二氧化硫的比率，再乘以每個(gè)污染源歷史年度平均化石燃料消耗產(chǎn)生的熱功量（即歷史法）。這種單一的計(jì)算公式難以操縱，減少了企業(yè)尋租的行為。此外，這種方法使歷史使用者的現(xiàn)有格局基本得以維持，其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較小，同時(shí)對(duì)新生產(chǎn)者形成壁壘，容易得到現(xiàn)有使用者的支持，從而提高政策的可行性。而管理者通過(guò)調(diào)整比率，可以對(duì)排放量進(jìn)行調(diào)整。2000年收緊排污權(quán)指標(biāo)分配后，實(shí)際排污量超過(guò)分配的排污量，需要?jiǎng)佑靡郧澳甓冉Y(jié)余的排污權(quán)配額，到2006年基本持平，說(shuō)明排污權(quán)分配收緊的政策對(duì)減排起到了一定的推動(dòng)作用。
其次，以完備的法律依據(jù)為基礎(chǔ)，持續(xù)監(jiān)督與嚴(yán)格的違法懲罰并舉。美國(guó)在1990年修訂的《清潔空氣法》明確規(guī)定了通過(guò)排污權(quán)交易政策實(shí)現(xiàn)二氧化硫的總量控制目標(biāo)，并授權(quán)環(huán)保局具體實(shí)施管理。美國(guó)的交易權(quán)制度對(duì)企業(yè)的達(dá)標(biāo)決策和交易過(guò)程限制較少，但要求建立嚴(yán)格的檢測(cè)和執(zhí)行體系。管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督和信息采集，較少干預(yù)市場(chǎng)。在執(zhí)行中，通過(guò)三個(gè)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)：排污跟蹤系統(tǒng)，年度調(diào)整系統(tǒng)和排污權(quán)跟蹤系統(tǒng)，對(duì)交易體系實(shí)施每年一次的審核和調(diào)整。同時(shí)，對(duì)于許可證數(shù)量不足于二氧化硫排放的，課以2000美元/噸的制裁金，該標(biāo)準(zhǔn)還根據(jù)年度消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。這使企業(yè)的違規(guī)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲取排污權(quán)的成本，從而很大程度地抑制了違法排放行為。而補(bǔ)扣許可證制度則避免了企業(yè)以罰款代替引入減排技術(shù)，從而保證總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
對(duì)我國(guó)電力行業(yè)推行二氧化硫
排污權(quán)交易的啟示
首先，對(duì)現(xiàn)有的總量控制模式加以修訂完善，賦予電力企業(yè)減排的自主性和靈活性。企業(yè)被賦予自主權(quán)，才有積極性去尋找低成本的減排措施。我國(guó)目前實(shí)施的總量控制模式，由國(guó)家先確定全國(guó)當(dāng)前的排放總量再由各地方政府限期完成。而各地方政府的主要做法就是要求轄區(qū)內(nèi)的電廠新建機(jī)組必須安裝脫硫設(shè)備，而且規(guī)定了老機(jī)組脫硫裝備的建設(shè)時(shí)間，這種一刀切的手段，忽略了不同減排技術(shù)的存在和個(gè)體減排成本的差異，電廠脫硫設(shè)備不運(yùn)轉(zhuǎn)，造成資源的極大浪費(fèi)和環(huán)境污染，同時(shí)也使排污權(quán)交易失去運(yùn)行空間。另外，試點(diǎn)的排污權(quán)交易只在一些區(qū)域進(jìn)行，而電力行業(yè)排放二氧化硫所造成的污染，是經(jīng)過(guò)高空長(zhǎng)距離傳輸產(chǎn)生的，對(duì)空間分布不敏感，在實(shí)施二氧化硫的排污權(quán)制度時(shí)，應(yīng)建立中央集權(quán)——垂直管理的體系，由環(huán)保部統(tǒng)一制定全國(guó)的排放總量并進(jìn)行初始分配，同時(shí)在全國(guó)范圍進(jìn)行交易管理，交易也不僅局限于某些地區(qū)（即不進(jìn)行屬地管理）。這樣才能避免地區(qū)之間的環(huán)境成本差異而導(dǎo)致套利行為，影響總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
其次，在排污權(quán)的初始分配上，建立緩沖期，多種模式并舉，并逐漸向有償出售轉(zhuǎn)化。排污權(quán)的初始分配有無(wú)償分配和有償出售兩種模式。從我國(guó)目前的試點(diǎn)情況看，兩種模式都有。無(wú)償分配相當(dāng)于政府將資源的一部分租金分配給現(xiàn)有的使用者，是促進(jìn)交易權(quán)制度實(shí)施而必須付出的代價(jià)?？紤]到我國(guó)電力市場(chǎng)的改革，對(duì)新老企業(yè)就已經(jīng)執(zhí)行不同的脫硫電價(jià)政策，因此，分別實(shí)施排污權(quán)無(wú)償分配和有償出售的模式，在初期還是有一定必要的。
再次，健全法律體系，加強(qiáng)監(jiān)督和執(zhí)法力度。在有關(guān)二氧化硫的控制和減排方面，我國(guó)已經(jīng)形成了相應(yīng)的法律體系。如1998年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，2000年的《大氣污染防治法》，2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》及新修訂的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。2007年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃的通知》指出，電力行業(yè)二氧化硫計(jì)劃單列，到2010年底，電力行業(yè)二氧化硫排放量控制在951.7萬(wàn)噸。另外，2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)頒布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》和《節(jié)能減排綜合性工作方案》，明確要求制定《二氧化硫排污交易管理辦法》。目前電力行業(yè)的二氧化硫排污權(quán)交易管理辦法正在制訂中。為了排污權(quán)交易的順利推行，需要考察現(xiàn)階段各行政法規(guī)政策與排污權(quán)交易制度的相容性，對(duì)發(fā)生沖突的政策應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改。
（作者為廈門(mén)大學(xué)管理學(xué)院教授）
