作者：Rabindra Nepal、Tooraj Jamasb
推薦人：鄭新業(yè)（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，eo首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
編譯：李司陶（華北電力大學(xué)）
自上世紀(jì)九十年代起，很多發(fā)展中國家電力領(lǐng)域的發(fā)展和變革，都揭示了在電力領(lǐng)域中引入市場化改革的復(fù)雜性。這篇文章主要介紹了欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體（less-developed and transition economies），對其較小的電力系統(tǒng)進(jìn)行改革的過程與結(jié)果，以及其中的經(jīng)驗(yàn)。
本文專門分析了尼泊爾和白俄羅斯兩個案例，這兩個案例在很多方面都很好地反應(yīng)了現(xiàn)狀，但是在文獻(xiàn)中被研究得不多。電力改革的成敗，是宏觀經(jīng)濟(jì)、微觀經(jīng)濟(jì)以及體制因素等多重變量共同作用的結(jié)果。
在引言部分，作者總體回顧了始于上世紀(jì)80年代的智利，隨后席卷全球的電力市場化改革大潮。作者指出電力市場化的改革有成有敗，很多正在改革進(jìn)程中的國家正在艱難地推進(jìn)著改革進(jìn)程。發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的電改，成功經(jīng)驗(yàn)比較多；在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家則成功經(jīng)驗(yàn)較少，失敗的較多。有一些已經(jīng)完成了電力市場改革的國家，也由于某些原因正在加強(qiáng)政府對電力領(lǐng)域的干預(yù)。比如英國政府為應(yīng)對氣候變化而增加了對市場的干預(yù)，而拉美國家正在重新推進(jìn)國有化。
在本文的第二部分，作者分析了始于上世紀(jì)80年代智利電改的“電改標(biāo)準(zhǔn)范式”。這套范式由七個有順序的步驟組成：（1）建立獨(dú)立的電力領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)（2）對國有電力事業(yè)單位進(jìn)行公司化（3）為電力領(lǐng)域自由化進(jìn)行立法（4）對電力工業(yè)的各主要環(huán)節(jié)進(jìn)行縱向解捆（5）對電網(wǎng)進(jìn)行激勵性管制（6）建立批發(fā)電力市場（7）私有化并引入獨(dú)立發(fā)電公司（IPP）。
作者認(rèn)為，其中最重要的環(huán)節(jié)，第一是打破垂直一體化，其次是對競爭性環(huán)節(jié)進(jìn)行私有化，第三是建立合適的體制，并建立有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
接下來，作者分析了各個國家推行電力市場化改革的背景，和驅(qū)動力上的異同。在本文中，作者具體關(guān)注了電改背景的兩個變量：電力系統(tǒng)容量和體制環(huán)境。作者認(rèn)為，對于電力系統(tǒng)容量太小的非發(fā)達(dá)和轉(zhuǎn)型國家，上文提到的“電改范式”可能并不合適。作者還提出：在發(fā)展中國家，電力改革經(jīng)常被體制環(huán)境拖累。比如監(jiān)管者能力的受限、（不完善的）責(zé)任制度、信用程度和財政效率。這就導(dǎo)致改革經(jīng)常難有成果，或者成了政治的俘虜，或者變成政府或統(tǒng)治階層牟利的工具。相反，發(fā)達(dá)國家就有更好的體制環(huán)境，使得推進(jìn)改革的條件更好。
在電力系統(tǒng)外部引起的電改驅(qū)動力中，共性的因素較多。比如，對于市場、競爭、私有化這些概念在政治和經(jīng)濟(jì)理念上的認(rèn)同，新技術(shù)的刺激，前蘇聯(lián)國家經(jīng)濟(jì)的整體轉(zhuǎn)型等宏觀問題，世界銀行和IMF的有條件貸款政策等等。
發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的電力系統(tǒng)本身對電改的需求來源，則有比較大的不同。發(fā)達(dá)國家的主要訴求是：去除過剩的電力容量和高成本的發(fā)電技術(shù)，解決經(jīng)濟(jì)低效等。而發(fā)展中國家的主要需求則是：解決沉重的能源補(bǔ)貼問題、提升服務(wù)質(zhì)量等。
緊接著作者開始了對于尼泊爾和白俄羅斯兩個案例的分析。摘要如下：
1
尼泊爾
※尼泊爾是一個欠發(fā)達(dá)的小國，人均收入低。而且貪腐情況嚴(yán)重，在世界182個國家中排名152。
※尼泊爾電改始于1985年，標(biāo)志是尼泊爾電力局（NEA）的成立。尼泊爾電力局當(dāng)時是一個垂直一體化的壟斷機(jī)構(gòu)。目前，尼泊爾是一個單一買家市場（NEA扮演單一買家角色），只有發(fā)電端市場進(jìn)行了開放。有政策鼓勵社區(qū)管理者加入配電網(wǎng)的建設(shè)。
※作者認(rèn)為，尼泊爾的電力改革沒有達(dá)到預(yù)期效果。尼泊爾裝機(jī)容量的發(fā)展速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上負(fù)荷增長的速度。在嚴(yán)重的供求矛盾之下，尼泊爾只能進(jìn)行有計劃的停電，平均每天長達(dá)16小時。尼泊爾的電價被認(rèn)為過低，無法支持電力系統(tǒng)的發(fā)展，也被居民用戶和工商業(yè)用戶之間的交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重拖累，這也導(dǎo)致NEA處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)。
※尼泊爾電力系統(tǒng)由于偷電和技術(shù)性損耗，2011年損失掉了25％的發(fā)電量。改革后的尼泊爾電力工業(yè)面臨著諸多嚴(yán)峻的問題：嚴(yán)重的投資短缺，監(jiān)管水平低下、混亂的電費(fèi)管理和很低的接入率，頻繁的供應(yīng)中斷，以及嚴(yán)重的財務(wù)和經(jīng)營問題。除此以外，全社會整體電氣化水平很低，而且90%的電力資源被占總?cè)丝?％的城鎮(zhèn)居民占據(jù)了。
※尼泊爾長期的政治不穩(wěn)定，嚴(yán)重干擾了電力改革的進(jìn)程。
※作者認(rèn)為，對于尼泊爾這樣的只擁有小規(guī)模電力工業(yè)的欠發(fā)達(dá)國家，應(yīng)該首先建立強(qiáng)大的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)（一方面引導(dǎo)民間資本投入電力領(lǐng)域，另一方面作為一道屏障來保護(hù)電力工業(yè)不被動蕩的政治傷害）、理順政府機(jī)制、進(jìn)行費(fèi)率改革、引入更多的私人投資，而不是先進(jìn)行垂直的業(yè)務(wù)解捆。
2
白俄羅斯
※白俄羅斯是一個東歐的轉(zhuǎn)型國家，國民收入中等偏上。與尼泊爾一樣有著嚴(yán)重的貪腐問題，在182個國家中排名第143。
※1991年蘇聯(lián)解體、國家獨(dú)立后，白俄羅斯就開始了電力改革，但是進(jìn)展很慢。白俄羅斯國內(nèi)的電力行業(yè)由2006年成立的國有企業(yè)Belenergy控制，它包括六個整合了發(fā)輸配環(huán)節(jié)的地區(qū)性公司。
※Belenergy在國內(nèi)扮演單一買家角色，并負(fù)責(zé)電力的進(jìn)口，白俄羅斯國內(nèi)沒有IPP。白俄羅斯大量依賴從俄羅斯進(jìn)口的電力，用于發(fā)電的原油和天然氣也大量依賴俄羅斯。
※白俄羅斯計劃在2015年建成批發(fā)電力市場，并且計劃和俄羅斯、哈薩克斯坦建成共同的電力市場。
※白俄羅斯電力領(lǐng)域的主要擔(dān)憂有：（1）電力容量短缺；（2）電力和發(fā)電燃料過度依賴于進(jìn)口；（3）電價長期被政策性的壓制在長期邊際成本以下。
※白俄羅斯也面臨著嚴(yán)重的電能損失。該國電力領(lǐng)域的透明性很差，作者認(rèn)為這是源于垂直和水平的一體化都非常嚴(yán)重，而且政企不分、監(jiān)管缺失。
※作者認(rèn)為，白俄羅斯電改的進(jìn)展受限，某些程度上是過去政治經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物。作者還認(rèn)為，只有當(dāng)私有化的過程能夠被有效管控的時候，才可以推進(jìn)私有化。作者提出：白俄羅斯電力領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急是成立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，督促電力系統(tǒng)對第三方的開放，并且對成本降低進(jìn)行激勵。同時要適當(dāng)提升居民電價到長期邊際成本水平，保障電力事業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展。
作者認(rèn)為，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家借助“標(biāo)準(zhǔn)改革模型”進(jìn)行的電力改革，能不能成功是不確定的。尤其是在容量較小的電力系統(tǒng)之中。對于他們而言，理順定價機(jī)制，讓電力事業(yè)能夠可持續(xù)的發(fā)展是最重要的。盡管這需要在經(jīng)濟(jì)效率、社會公平和調(diào)整費(fèi)率的社會效果之間取得小心翼翼的平衡。對于那些早已完成了電力改革的國家來說，作者認(rèn)為他們的成功主要原因之一是合適的體制，和有效的政府機(jī)制。
作者強(qiáng)調(diào)，不能以違背基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律為代價，推行政治目標(biāo)。
最后作者提示，尼泊爾和白俄羅斯的問題說明，只擁有小型電力系統(tǒng)的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，在進(jìn)行電力市場化改革過程中會遇到各種各樣的困難，要完成并不容易。在東歐、亞洲、拉美和非洲，大量的電力改革都是代價高昂且不成功的。智利和其他一些發(fā)達(dá)國家的成功案例，只是一個方面。
文章來源：Economic Analysis and Policy 46(2015) 16–24
