中國儲能網(wǎng)訊：隨著多項電改配套文件以及試點省市、區(qū)域電改工作方案及其配套細則的出臺，新一輪電改逐步深入。事實上，很多發(fā)達國家也經(jīng)歷過電改，他們的電改歷程不一定適應中國國情，但也有獨特之處可供參考，今天筆者就為大家介紹一下澳大利亞電改經(jīng)過及其頂層設計。
澳洲電改追隨英美的步伐，初提出于上世紀90年代之初。但遲至2001年，澳洲聯(lián)邦層面才出現(xiàn)實質性的電改動議。相對于美國和歐洲，澳洲電改的歷程相對簡單，歷史線條清晰，制度框架也更加簡明?，F(xiàn)在的澳洲國家電力市場(National Electricity Market，NEM)已經(jīng)實現(xiàn)了發(fā)售側的充分市場化。
通常語境下，澳洲國家電力市場NEM指的是東南六州電網(wǎng)互聯(lián)而來的電力市場，而不是澳洲全境電力市場的總稱。澳大利亞為聯(lián)邦制政體。地廣人稀的國情決定了其電力工業(yè)在歷史上都是由各州自主發(fā)展。東南區(qū)域的六個州/區(qū)為其人口和經(jīng)濟活動相對集中的區(qū)域，隨經(jīng)濟發(fā)展而逐漸互聯(lián)成一體。北領地和西澳大利亞州由于位置距離東南人口稠密區(qū)域較遠，至今未能和NEM互聯(lián)，現(xiàn)仍為州內(nèi)監(jiān)管。
三大頂層機構：AER，AEMC和AEMO
2001年6月，澳洲聯(lián)邦成立澳洲能源顧問局(Ministerial Council on Energy， MCE)來探索能源領域改革的可能性，負責澳洲能源(電力和天然氣)市場體系的頂層設計。整整三年之后的2004年6月，澳洲能源市場協(xié)議(Australia Energy Market Aggreement， AEMA)簽署。這是澳洲能源改革的第一份法律文件。
此文件決議成立兩個聯(lián)邦層面的實體：
1、澳洲能源監(jiān)管局(AustraliaEnergy Regulator， AER)，其主要職責是在相關法律授權范圍內(nèi)進行市場監(jiān)管、決議，其立場代表政府和能源消費者;
2、澳洲能源市場委員會(AustraliaEnergy Market Committee， AEMC)，其主要職責是能源市場立法和修法。
2005年，AEMC發(fā)布澳洲電力法(Australia Electricity Law)和澳洲電力市場規(guī)則(Australia Electricity Rule)。至此，法律和實體俱備，澳洲電改正式舉步。
2005年之后，AEMC陸續(xù)發(fā)布澳洲電力市場章程(Australia Electricity Regulation)，能源零售法(Australia EnergyRetail Law)等，與電力市場相關的法律文件漸次豐滿起來。
2009年，澳洲聯(lián)邦成立澳洲能源顧問局(MCE)成立了第三個實體：澳洲能源市場運營中心(Australia Energy Market Operator，AEMO)。
AEMO將之前分散于國家電力規(guī)劃局、國家電力公司、各州電網(wǎng)氣網(wǎng)運營商等各處的調度和交易職能集中起來，成為一個獨立于所有市場實體之外的機構。AEMO在電力市場中的職能和目標由澳洲電力法(AustraliaElectricity Law)來界定，而運作流程則由澳洲電力規(guī)則(AustraliaElectricity Rule)來定義。
現(xiàn)已形成的頂層機構有三個，即AER，AEMC和AEMO。三者分工明確，共同推動NEM電力市場從一體化體制向市場化體制轉軌。
AER為市場的監(jiān)管者，有對市場整體狀況進行宏觀評估，發(fā)現(xiàn)并監(jiān)控市場力濫用的情況，提出新監(jiān)管建議等權責。AER的監(jiān)管范圍包含電力和天然氣兩大市場體系。從產(chǎn)業(yè)鏈劃分來看，澳洲將電力整售市場和天然氣整售市場區(qū)別對待，而將下游的零售領域合并考慮。這也反映出，在零售側各種能源形式有替代效應存在，零售產(chǎn)業(yè)有合并發(fā)展的內(nèi)在趨勢。AER的職能同樣由澳洲電力法(AustraliaElectricity Law)來定義，其監(jiān)管目標和執(zhí)行流程等行為邊界由澳洲電力規(guī)則(Australia Electricity Rule)界定。AER可以根據(jù)市場情況提出修改或增加監(jiān)管規(guī)則的建議，但須提交AEMC通過并修法之后才能實施。
AEMO為市場運營者。其獨立性是達到市場中性(MarketNeutrality)目標的關鍵。自2007年有電改信息公開機制以來，市場中性就是反復被提及的目標，關系著電改的成敗。此處的市場中性指的是政府退出市場，在市場供需各方中保持利益中立，僅承擔制定并維護市場規(guī)則的責任。達到此目的的手段有兩條。
一是各州政府將國有電力企業(yè)漸次私有化，在一個過渡期之內(nèi)將持股比例降低到不足以影響市場的位置。
二是采用會員制來確保新成立的AEMO具有獨立性，其控制權不被任何一方左右。
AEMO會員中，政府和企業(yè)會員的比例為60%和40%。其中政府會員所占的60%分散于各州和聯(lián)邦。這種會員比例設置確保了調度獨立和交易獨立，任何會員都無法單獨左右AEMO的調度和交易功能，而且來自政府的意愿也需要在聯(lián)邦和各州政府之間取得平衡。此處需要特別說明的是，AEMO并不是電網(wǎng)資產(chǎn)的所有者，而僅僅是運營者。AEMO是非盈利公務性質的機構。雖然AEMO集成了電網(wǎng)規(guī)劃的責任，但電網(wǎng)資產(chǎn)的所有權歸屬于投資人，監(jiān)管允許收益也歸屬于投資人，不歸屬AEMO。
當調度功能和交易功能被集成到AEMO之后，電網(wǎng)成為純粹進行電力輸配服務的角色，其收益由AER根據(jù)成本加固定收益率的方式確定。AER同時還監(jiān)管著電力投資和供需，確保市場能夠自然產(chǎn)生足夠的電力供應和輸配能力也是其監(jiān)管目標之一。因而，電網(wǎng)收益率成為其調節(jié)電力投資的一個手段。每五年重新擬定一次。
對發(fā)、輸、配三個環(huán)節(jié)而言，降低各州政府持股比例為電改過渡期的關鍵做法。但對于售電領域，原有售電環(huán)節(jié)轉制為兜底售電商，為市場提供兜底售電服務。兜底服務由政府限價。售電市場依用戶用電量從大到小逐漸放開售電選擇權。市場放開后，AER會監(jiān)控各州售電市場活躍程度。待市場轉換售電商比率和售電均價都顯示售電市場進入充分競爭的條件后，AER會正式向該州政府建議取消兜底限價。
在2014年，最大的三家零售商AGL Energy，Origin Energy和EnergyAustralia合計占有了居民用戶的約70%用電市場和約80%的用氣市場。但其市場份額處于逐年下滑的過程中。
整售電市場采用發(fā)電側單側競價模式，全電量實時競價
澳洲NEM整售電市場采用發(fā)電側單側競價模式，全電量實時競價。對比北美電力市場，這是一種偏激進的競價制度安排。
理想的市場追求一種無約束的價格機制，議價詢價及交易活動無障礙開展。但電能商品的特殊性又提出了供需實時平衡的技術約束。另外，電力是民生必需品，市場自發(fā)調節(jié)中所可能產(chǎn)生的短暫失效都會帶來社會成本。這種矛盾是競價機制設計的關鍵之處，也是電力自然壟斷論能夠長期存在的基礎。
在進行市場規(guī)則設計時，讓更多的電量合約在日前市場達成有利于電力系統(tǒng)的調度和平衡。實時市場的功能主要在于價格發(fā)現(xiàn)和負荷平衡，給供需雙方提供實時的價格激勵，刺激市場參與者提高負荷預測和需求管理水平。日前市場和實時市場相配合是解決這種矛盾的有效做法。這在北美加州電改和德州電改的推進過程中表現(xiàn)得很充分。讓人困惑的是，澳洲電改雖然在加州電改挫敗之后才邁出實質性動作，但仍然采取了這種偏激進的競價制度安排。不過從電改之后的整售電價趨勢來看，類似加州的情況雖然也在澳洲有所體現(xiàn)，但整體并不足以影響市場秩序。澳洲整售電價現(xiàn)已成為澳洲能源市場及政策辯論中的一個關鍵參量。
NEM整售市場上，發(fā)電機組按州競價，各州不同。發(fā)電機組上報隔日的供電容量、十個分段分容量報價以及各負荷段的變負荷率。這些數(shù)據(jù)均可以在當日實時修改并進入系統(tǒng)。各州調度中心按照報價序列依次調用發(fā)電容量，直至系統(tǒng)負荷平衡。調度過程依賴于按報價排序而來的發(fā)電容量序列。達至市場平衡的邊際容量所申報的價格即為“邊際價格”。交易中心以五分鐘為一個固定步長，取一次邊際價格讀數(shù)。每半小時求取區(qū)間內(nèi)六個邊際價格的平均值作為最終交易價格，作為此區(qū)間內(nèi)市場全部電量的結算價格。所以，NEM的整售電價實際呈現(xiàn)為一種階梯式折線形態(tài)。每一個折線段為半小時。
NEM的整售電價機制實際上是區(qū)域電價機制和節(jié)點電價機制的一種折中。這與NEM的歷史有關。各州在歷史上長期自主主導州內(nèi)電力工業(yè)體系。NEM由州間互聯(lián)而實現(xiàn)物理層的一體化。在州間互聯(lián)基礎上推進電改，聯(lián)邦必然會考慮盡可能減低系統(tǒng)動蕩，兼顧各方利益，尋求最小成本的體制變革設計。因而，各州的調度和交易功能雖被AEMO集成，但整體格局依然保持了以州為區(qū)域的特征。這也同時有利于各州電價反應州內(nèi)的資源稟賦和電力供需格局，尊重州政府對州內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟處置權限。
這種做法之所以能成功還有另外一個條件。那就是澳洲的電力負荷區(qū)域和行政區(qū)劃幾乎完全重疊。各州只有一個大城市，一個經(jīng)濟中心和負荷中心，不存在跨州的負荷中心和能源供應中心。這種有利的區(qū)域分布條件是我國所沒有的。因而我國始終存在區(qū)域市場和省市場兩種思路的辯論。
全電量單側競價讓發(fā)/售側的市場參與者都面臨著極大的價格波動風險。各方的價格風險管理需求推動了發(fā)售一體化和電力期貨市場的迅速發(fā)展。按照AER的統(tǒng)計，自2009年以來，每財年各類電力期貨合約總成交量(含OTC，期貨，期權等)大約等于NEM實際發(fā)生電量的四倍。其中2010-11財年最高，接近900TWH，約為NEM實際發(fā)生電量的450%。2013-14財年回落至實際電量的360%。
監(jiān)管及其挑戰(zhàn)
AER在澳洲電改中實際承擔的責任要比一個單純的監(jiān)管者更加廣泛。電改耗時，舉世如此。而且改制過程中的規(guī)則不能僅靠會議室里的辯論來擬定。所以AEMC更加像是一個專家委員會的角色和政府代理人角色的合體，側重于法律程序上的完整，通過制定并維護澳洲電力規(guī)則(Australia Electricity Rule)來對AER和AEMO的行為邊界進行定義。而AER則是整個電改過程的實際操作者，過程監(jiān)控者，政府及公眾利益的代理人，以及政策建議人。
現(xiàn)在，AER的職責授權范圍由九份法律法規(guī)文件界定，與電力市場相關的有六份，涵蓋了電力整售和零售的所有市場規(guī)則。行政架構上，AER和澳洲競爭及消費者委員會(AustraliaCompetition&Consumer Commission， ACCC)共享人員和信息。AER為ACCC中專責能源市場的部分。AER和ACCC的關系類似于我國能源局和發(fā)改委，為同一機構的兩套體系，處于聯(lián)邦助理財政部長的直接管轄之下。
維持市場競爭和保持電力供應穩(wěn)定是AER的首要監(jiān)管目標。在維持市場競爭性方面，AER利用對市場集中度的監(jiān)控來實現(xiàn)。市場化之后，AER也將發(fā)/售垂直一體化趨勢納入評估，對產(chǎn)業(yè)鏈上的合并重組事件發(fā)布報告，評估其可能的市場影響。但AER并不具備反壟斷的權力。
在系統(tǒng)可靠性方面，AER則通過監(jiān)控整售電價的波動趨勢來實現(xiàn)。異常高/低電價都反映著市場供需處于某種非常態(tài)，提示著可能存在交易規(guī)則、電網(wǎng)規(guī)劃或市場結構等方面的漏洞。AER正是采用case by case的方法，通過對頻繁出現(xiàn)的異常高/低電價進行分析來提出規(guī)則修改建議，進而推動交易秩序走向平穩(wěn)。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，自2009年AEMO成立以來，六個州都備受異常電價的困擾。導致異常電價的原因里，輸電容量不足可以通過新線路的建設來解決。但供應緊張時的各種惡意競價行為則需要對規(guī)則進行反思和修訂。最常見的現(xiàn)象是，市場供應緊張會刺激發(fā)電廠利用實時修改競價的權力去抬高電價。這種行為顯然并不違規(guī)。競價自由是保證市場運作的必須要素。AER不能簡單以道德指責的方式去譴責發(fā)電商哄抬電價，而是對每一個案例進行勘察，區(qū)別對待其中的每一次競價行為。對涉嫌違規(guī)的部分，比如利用市場影響力制造供應緊張等，采取規(guī)管。
困擾AER的是幾種不違規(guī)不能一刀切禁止但又帶來市場擾動的行為，比如變更變負荷率、不必要的檢修退備等。這些行為反應著發(fā)電商的供電意愿，但在供應緊張時卻會讓電價成倍飆升。顯然，最終解決之道在于刺激投資，擴大市場備用容量。2014年NEM夏季最高負荷33610MW，約相當于總裝機容量的70%。但各州實際情況差異很大。
AER對電網(wǎng)的監(jiān)管同樣繁重。這主要反應在電網(wǎng)的成本核定方面，引起的爭議不少。為防止AER濫用權力，電力法賦予了電網(wǎng)資產(chǎn)所有人向澳洲競爭法庭(Australia Competition Tribunal，ACT)申請復核AER決議的權力。如果發(fā)現(xiàn)AER決議不公，ACT有權推翻AER的決議。在2008年6月至2013年6月的5個財年中，供發(fā)生了18例此類案例。電網(wǎng)資產(chǎn)所有者共獲得了32億澳元的額外收入。其中大約20億是因為計算成本所采用的無風險利率變更導致，其余部分則由稅務計算過程帶來。
另一方面，電網(wǎng)的監(jiān)管收益率是刺激電網(wǎng)投資，確保輸配電容量充足的政策工具。第一個周期起始于2008年，監(jiān)管收益率初定為10%。但貫穿整個五年的監(jiān)管周期，電網(wǎng)建設始終不能完全滿足經(jīng)濟需求。這在礦業(yè)繁榮的昆士蘭州表現(xiàn)的尤為明顯。2013年第二個監(jiān)管周期起始，AER就將監(jiān)管收益率調降為7-7.5%。無論是擬定周期，還是擬定算法都還有調整優(yōu)化的空間。AER正在探索采取更多的靈活性來應用這一政策工具。
澳洲電改是澳洲能源體制改革的一部分，是其能源改革的先行領域。澳洲電改的推動過程具有明顯的立法先行的特征，先確定聯(lián)邦層面的愿景和頂層設計，再立法界定市場體制和關鍵角色，然后依據(jù)法律邊界來配套行政機構并授權，最后將細則立法來敲定執(zhí)行流程和政策工具池。無論是前期的頂層設計，價格機制選擇，還是電改進程中的政策工具開發(fā)和爭端解決機制，澳洲電改有比較明顯的市場派主導的痕跡，始終把改革愿景擺在首位，側重對規(guī)則的擬定和修改。
因為在行政體制、改革起點、行業(yè)結構等方面的差異，澳洲的一些制度選擇，特別是“全獨立設計”、私有化和“全電量競價”等，可能并不適用于我國。但在售電市場化、監(jiān)管政策及工具設計、改革過渡期管理以及行業(yè)爭端解決機制等方面，依然有不少值得我國借鑒之處。
