中國儲能網(wǎng)訊：總量控制制度作為控制碳排放的一項重要措施，在國外應(yīng)對氣候變化立法中占有重要地位。歐盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基礎(chǔ)上，針對碳交易形成了一套完善的法律體系。2011年以來，我國碳交易試點地區(qū)相繼出臺了地方性法律規(guī)范，涉及總量控制與配額交易制度，但各地認(rèn)識不盡相同，如果能夠在國家層面，從法律上對地方政府的實踐探索加以規(guī)范，有助于推動我國碳交易市場的健康、有序發(fā)展。本文通過剖析碳排放權(quán)交易試點省市的具體做法，借鑒國外總量控制與配額交易的立法原則、基本法律制度、具體制度設(shè)計及監(jiān)管機制等，重點分析了碳排放權(quán)的界定、總量控制制度的管理體系、總量目標(biāo)設(shè)置、配額分配、調(diào)控機制、監(jiān)督機制、法律責(zé)任、事后評估等問題，最后針對我國開展碳排放總量控制工作提出對策建議。
碳排放權(quán)的界定
碳排放問題的根源在于權(quán)利界定不清，目前我國的法律制度尚未對此進行明確界定。碳排放權(quán)交易試點省份頒布的《碳排放交易管理辦法》，只有廣東省對“碳排放權(quán)”進行了初步界定。碳排放權(quán)界定難的原因在于：首先，由于我國的法律制度尚未界定碳排放權(quán)，使得地方實踐缺乏依據(jù)；其次，碳排放權(quán)的權(quán)利屬性比較復(fù)雜，其私權(quán)屬性和公權(quán)屬性對碳交易規(guī)則的設(shè)計影響較大，地方難以抉擇；再次，碳交易試點省市都提出要搞總量控制與配額交易，但結(jié)合實施細則我們不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對于總量控制與配額交易，以及核證減排量交易概念認(rèn)知存在混淆，有必要在國家層面對碳排放權(quán)進行明確界定，統(tǒng)一認(rèn)識，以避免碳交易試點陷入誤區(qū)。
本文認(rèn)為，碳排放權(quán)的界定應(yīng)解決三個問題：第一，碳排放的權(quán)利屬于誰？應(yīng)該分配給誰？這是進行配額分配的前提條件，是屬于公共資源，還是屬于現(xiàn)有排放企業(yè)，是否包括新進入企業(yè)，這些都需要明確界定。第二，需要明確碳排放權(quán)的類型，排放權(quán)是來自于配額分配，還是核證減排量？第三，關(guān)于碳排放的存量和增量權(quán)利是否等同？是采取“老人老辦法，新人新辦法”區(qū)別對待，還是對已有企業(yè)和新進入企業(yè)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，亦需要通過立法加以明確。
總量控制制度的管理體系
控制碳排放是一項全新的工作，需要一定的組織體系、制度基礎(chǔ)開展相關(guān)工作。通過立法確定總量控制的法律地位，在國家層面建立碳排放管理體系，十分必要。從國外經(jīng)驗來看，通過立法形式明確管理機構(gòu)與管理主體，引入第三方機構(gòu)管理。澳大利亞新南威爾士和美國加州都用立法的形式明確規(guī)定了監(jiān)管主體，并且都是以一個機構(gòu)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)管理全部范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易。這種方法在排放控制的初期推廣具有很大的促進作用，有利于減少行政部門間的沖突，提高了行政效率。歐盟排放交易體系建立了獨立的歐盟中央管理處（The EU Central Administrator）對歐盟成員各國的國家配額計劃進行審批，并運用歐盟獨立交易系統(tǒng)（Community Independent Transaction Log）對二氧化碳交易進行監(jiān)測和管理，對系統(tǒng)運作成效進行評估。
管理模式選擇。在管理模式上，歐盟碳排放交易機制采取了集中和分權(quán)相統(tǒng)一的管理模式。EU-ETS覆蓋27個主權(quán)國家，經(jīng)濟水平、政治體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差異較大，很難完全統(tǒng)一，于是歐盟碳排放權(quán)交易機制并沒有直接指定成員國的排放權(quán)監(jiān)管機構(gòu), 而是僅對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)職責(zé)做了原則性的規(guī)定, 成員國可以享有一定靈活性的自主權(quán)，根據(jù)本國國情設(shè)計監(jiān)管機制。完善的協(xié)調(diào)機制是集中與分權(quán)相結(jié)合的管理模式運行順暢的保障。歐盟委員會通過發(fā)布多項關(guān)于排放交易的指令，為歐盟碳排放權(quán)交易機制奠定了法律基礎(chǔ)，確定了各成員國實施排放交易時應(yīng)當(dāng)遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)。美國實行分散式管理。美國因為沒有統(tǒng)一的全國碳交易市場，也就沒有設(shè)置相關(guān)的聯(lián)邦管理機構(gòu)，由各個區(qū)域碳排放組織或者地方政府自行設(shè)置機構(gòu)管理碳排放交易。
我國碳排放交易試點省市均明確當(dāng)?shù)匕l(fā)展和改革委是碳交易的主管部門。由于碳交易的專業(yè)性較強，政府缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，為防止政府失靈，引入第三方監(jiān)管機構(gòu)十分必要，對配額分配、企業(yè)排放量進行監(jiān)測，保證政策的公平、公正。從法理上說，自己監(jiān)督自己往往是不利的，因而必須設(shè)置外部監(jiān)督。在我國的法律體系中，由第三方機構(gòu)對法律行為進行監(jiān)督的立法體例比較常見，因而建議我國引入第三方監(jiān)督機構(gòu)對碳排放總量控制相關(guān)工作進行監(jiān)督。
總量目標(biāo)設(shè)置
管制氣體種類。從國外經(jīng)驗來看，對哪些氣體排放具備監(jiān)測能力是選擇其是否作為管制對象的重要因素。2003年歐盟排放交易指令規(guī)定,EU-ETS 在第一階段調(diào)控的溫室氣體種類只限于二氧化碳, 這取決于歐盟當(dāng)時的排放情況和監(jiān)測能力。但在技術(shù)成熟的前提下，如果將更多種類的溫室氣體納入管控范圍，可以進一步降低減排成本。如美國RGGI、加州碳排放交易體系，交易氣體種類則涵蓋了《京都議定書》規(guī)定的六種溫室氣體。
當(dāng)前，試點省市都選擇了二氧化碳作為管理控制氣體，而未涉及其他溫室氣體。在國家層面，應(yīng)當(dāng)在考慮排放監(jiān)測能力的基礎(chǔ)上，明確我國應(yīng)該管制的溫室氣體種類，以引導(dǎo)地方開展相關(guān)工作。
總量目標(biāo)設(shè)置?？偭靠刂颇繕?biāo)的形式，主要有兩類：（1）絕對量目標(biāo)。面臨的最大問題是總量目標(biāo)應(yīng)該允許多大的靈活性。（2）相對量目標(biāo)。包括每單位產(chǎn)出，部門交易量，組合標(biāo)準(zhǔn)，如可再生能源份額，可再生能源證書等。
深圳提出建立“可調(diào)整的”總量控制體系，其實質(zhì)仍屬于相對量目標(biāo)。雖然目前各試點省市總量設(shè)定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，結(jié)合各地能源消費總量目標(biāo)、碳強度減排目標(biāo)、GDP增速這三方面的參數(shù)設(shè)定。試點省市對碳抵消都做了規(guī)定，差別在于允許的抵消比例有所不同：深圳市和廣東為10%，上海允許5%。嚴(yán)格的碳抵消規(guī)定有利于實現(xiàn)總量控制目標(biāo)，特別是減少本地的排放。
涵蓋行業(yè)。歐盟碳排放交易涉及行業(yè)較廣泛，第一階段就包含了能源業(yè)、耗能 20MW 以上的煉油、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃以及造紙等行業(yè)，到第二階段調(diào)控范圍擴大到交通、化學(xué)、鋁等行業(yè)，最近又嘗試將航空業(yè)納入管制范圍。涉及行業(yè)越廣，減排效果越好，而且市場越大，交易的成本越低，碳價格也會越穩(wěn)定。美國的強制碳交易制度則比較保守，多集中在電力產(chǎn)業(yè)，如加州碳排放交易體系和RGGI。
試點省市總量控制的涵蓋范圍均有所不同，與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯關(guān)聯(lián)。深圳將工業(yè)、建筑以及交通業(yè)納入強制減排范圍，上海納入了包括鋼鐵、石化、化工等在內(nèi)的工業(yè)以及航空、機場、鐵路、賓館、金融等行業(yè)在內(nèi)的非工業(yè)。廣東則主要以水泥、鋼鐵、陶瓷、石化等高能耗、高排放行業(yè)為主。
制定總量目標(biāo)的程序與規(guī)范。與規(guī)劃目標(biāo)的銜接，征求主管部門、行業(yè)的意見，使制定的總量目標(biāo)既能反映企業(yè)的實際需求，也形成有實質(zhì)性約束的總量目標(biāo)，科學(xué)合理的總量目標(biāo)，既能兼顧經(jīng)濟發(fā)展需要，又能有效控制溫室氣體排放的過快增長。包括對新進入者和退出者的處理。
由于各省市的具體情況和減排目標(biāo)各有不同，所以，在國家層面很難對總量控制范圍和目標(biāo)設(shè)置做出統(tǒng)一安排，但需要地方將總量目標(biāo)制定的過程公開。為建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一的碳交易市場，應(yīng)通過立法規(guī)定國家核證自愿減排量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
配額分配
分配的目標(biāo)是保證碳排放權(quán)初始分配的公平性。理論上，配額分配應(yīng)堅持以下基本原則：（1）必須保持對減排的激勵，包括對早期行動的激勵；（2）不能對尋租活動或其他削弱體系的活動提供持續(xù)激勵；（3）對于企業(yè)和政府來說成本最小化，促進市場效率；（4）因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)與排放特征設(shè)計合理的配額分配方式。
分配方式。不同的配額分配方法，會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟影響和政策效果。免費分配，容易獲得企業(yè)支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。歐盟初始分配都采用無償?shù)姆绞?，歐盟排放權(quán)交易機制指令規(guī)定：在第一階段，至少 95%的配額要無償發(fā)放；第二階段，至少90%的配額要無償發(fā)放。對企業(yè)而言，碳排放權(quán)的無償分配實質(zhì)上是一種變相補貼，政府的權(quán)力資源易產(chǎn)生權(quán)力尋租。其次，無償分配導(dǎo)致新建企業(yè)和已建企業(yè)之間不公平競爭，因為無償分配是在已有企業(yè)之間進行分配，而新建企業(yè)必須有償取得。再次，免費分配不符合污染者付費原則，企業(yè)無需為取得碳排放權(quán)利支付任何費用，使得這種資源的價值難以體現(xiàn)。
拍賣方式的優(yōu)勢。通過拍賣可為政府取得財政收入，使碳排放權(quán)的真實價值得以顯現(xiàn)；激勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，努力提高技術(shù)水平；更能體現(xiàn)公平公正原則。拍賣方式的弊端是它可能產(chǎn)生不正當(dāng)競爭、存在市場操縱等，所以需要政府部門的嚴(yán)格監(jiān)督。目前，美國的RGGI對配額實行全額拍賣。
分配程序。如果要保證配額分配的公正、公平和分配效率，首先在分配程序上應(yīng)該做到公正、透明,向社會公示分配的原則、制度和分配標(biāo)準(zhǔn)。聽取各部門、各行業(yè)重點單位的意見，對于重要的問題應(yīng)組織專業(yè)人士、專家學(xué)者加以論證，對于有爭議的問題還應(yīng)該面向社會召開聽證會。程序公正可以減少政府決策盲目性和獨斷性，還可以對政府行為實行有效的監(jiān)督。其次，要加強信息透明度，加強對分配過程的監(jiān)管。
分配標(biāo)準(zhǔn)。目前，試點省市在分配原則、分配方式上大致相同，大都側(cè)重歷史法，基本沒有配額拍賣，只有深圳提出對電力和供水企業(yè)采用基準(zhǔn)法，而工業(yè)領(lǐng)域的配額分配仍以歷史排放為主。
配額分配的計算標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)考慮歷史排放量、行業(yè)及企業(yè)減排潛力，早期減排行動、未來減排承諾、分配的基準(zhǔn)年、履約期問題，以及配額的儲存、借貸等問題。
我國進行碳排放總量控制，進行配額分配時需要注意以下問題：第一，配額免費分配會引發(fā)過度分配(over-allocation)問題；第二，需要對市場機制進行完善，以解決碳價格的大幅波動問題。政府監(jiān)管機制不完善，導(dǎo)致碳價格在機制運營的初期出現(xiàn)了暴漲或暴跌，給碳交易市場的平衡發(fā)展造成了不良影響。
結(jié)合國外配額分配的經(jīng)驗與教訓(xùn)，我國碳排放權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)采取拍賣為主，無償分配和有償分配相結(jié)合的分配模式，在拍賣中應(yīng)始終堅持公平公正原則，將碳排放權(quán)初始分配置于一個透明的環(huán)境，接受社會監(jiān)督。
調(diào)控機制
為防止碳價格的劇烈波動，吸取歐盟經(jīng)驗教訓(xùn)，政府建立配額儲備機制非常必要，但為防止政府權(quán)力濫用，需要對儲備的使用嚴(yán)格限制。在政府配額儲備這一方面，目前只有深圳做出了相關(guān)規(guī)定，深圳還提出了“市場穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金”、“配額期末調(diào)整”等措施，這些措施可以降低碳價格的波動，但也可能會造成政府對總量控制交易體系的過度干預(yù)，使企業(yè)難以適應(yīng)，同時增加了政府尋租的空間。
因此，在法律體系中如何對政府的角色進行合理界定，需要在市場監(jiān)管者和市場參與者之間取得平衡。防止政府配額儲備的不當(dāng)運用對市場運行產(chǎn)生負(fù)面影響，因此需要對政府配額儲備規(guī)模、出售價格、出售時機、出售條件等一系列問題做出明確規(guī)定。
監(jiān)督機制
監(jiān)管機構(gòu)。歐盟和美國分別從各自國情出發(fā)，建立了適合自己的碳交易市場監(jiān)管機制。歐盟采取自上而下、三位一體的監(jiān)管機制。碳交易市場監(jiān)管是通過頒布相關(guān)指令，并由相應(yīng)的成員國的監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行來完成的。形成了歐盟制定較為統(tǒng)一的監(jiān)管基礎(chǔ)法規(guī)政策指令，各成員國再根據(jù)本國實際情況制定執(zhí)行法規(guī)，以及由碳交易平臺或協(xié)會所制定的交易監(jiān)管規(guī)則，三方面的監(jiān)管法律相輔相成，構(gòu)成一個監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；監(jiān)管機構(gòu)是在歐盟委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各國監(jiān)管機構(gòu)組成，并通過ETS機制下的注冊登記系統(tǒng)監(jiān)測具體流程。
美國在聯(lián)邦層面沒有建立碳交易監(jiān)管機構(gòu)，其監(jiān)管體系主要分布在州、區(qū)域和第三方。如加州環(huán)保局監(jiān)管其總量控制與交易計劃。區(qū)域性的監(jiān)管機構(gòu)。美國東北部的RGGI碳市場就成立了一個非盈利性機構(gòu)RGGIInc，其主要任務(wù)是為簽署州的碳減排計劃提供行政和技術(shù)服務(wù)的支持，其中一項職責(zé)是監(jiān)測有關(guān)二氧化碳配額的拍賣和交易市場。
第三方監(jiān)管機構(gòu)。雖然各州都保留了碳市場監(jiān)督的權(quán)力，但實際監(jiān)管工作（如核準(zhǔn)指標(biāo)交易，確定是否出現(xiàn)價格操縱，調(diào)查守法及違法行為等）主要監(jiān)管工作都委托給幾個第三方機構(gòu)進行，如RGGI將碳交易市場的監(jiān)管授權(quán)給Potomac Economics。此外，它也承擔(dān)二級市場的監(jiān)測，確保市場不存在價格操縱及串謀的現(xiàn)象。
監(jiān)管內(nèi)容。碳交易的風(fēng)險管理。與碳交易有關(guān)的風(fēng)險種類繁多，碳價格容易受到宏觀經(jīng)濟的影響呈現(xiàn)非理性波動，以及對碳排放價格的操縱。主要風(fēng)險包括：政治風(fēng)險、市場風(fēng)險、法律風(fēng)險、操作風(fēng)險、項目風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險。
監(jiān)管對象。對政府配額分配過程的監(jiān)管。政府對配額分配的過程應(yīng)堅持無償分配和有償分配相結(jié)合的模式，堅持公平公正原則，配額分配應(yīng)在公開、透明的環(huán)境下進行，加強信息透明度，加強對政府分配過程與分配方式的監(jiān)管。
對排放企業(yè)的監(jiān)督管理。加強對管制企業(yè)未完成減排目標(biāo)、未完成報告的管理，對企業(yè)提出提供排放數(shù)據(jù)報告的要求等。如歐盟規(guī)定企業(yè)出具的報告不僅應(yīng)當(dāng)符合歐盟委員會頒布的相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，還必須經(jīng)過具有資質(zhì)的獨立第三方的核證機構(gòu)的驗證，而且要通過特定程序公示企業(yè)報告和獨立核證機構(gòu)的驗證結(jié)果，接受公眾，特別是非政府環(huán)保組織的監(jiān)督。
對第三方機構(gòu)的監(jiān)督管理。第三方核查機構(gòu)負(fù)責(zé)對企業(yè)排放數(shù)據(jù)和活動進行檢查，所以需要通過法律明確其責(zé)任和義務(wù)，切斷企業(yè)和核證機構(gòu)的利益輸送，政府通過資質(zhì)管理、保證金、復(fù)核等方式加強對第三方機構(gòu)的管理。通過立法，保障核查機構(gòu)的獨立性。
深圳市明確了對第三方核查機構(gòu)的監(jiān)督管理，以及建立了防止排放企業(yè)與核查機構(gòu)“合謀”的機制。如《管理辦法》第二十二條明確“控排單位不得連續(xù)三年選擇同一家第三方核查機構(gòu)或相同的核查人員進行核查?！?
建議：第一，從立法上構(gòu)建完善有效的碳交易市場監(jiān)管體系。第二，建立多層次的碳交易市場監(jiān)管機制，構(gòu)建以風(fēng)險管理為中心的政府規(guī)制框架。
法律責(zé)任
懲罰機制是談排放控制目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保障。EU-ETS機制制定了嚴(yán)格的懲罰措施。排放企業(yè)在未完成減排任務(wù)時不僅要繳納巨額罰金，下一年度仍應(yīng)當(dāng)提交同等數(shù)量超額排放的許可。明確的處罰措施提高了歐盟各成員國的執(zhí)行力，保證了EU-ETS機制的市場信用及良好運行。
試點省市均對不遵守《管理辦法》的排放單位、核查機構(gòu)以及行政機關(guān)工作人員的處罰進行了具體的規(guī)定。
因此，建議在國家層面的立法中明確規(guī)定對碳排放權(quán)管理和交易涉及的管制企業(yè)、行政機關(guān)工作人員和其他專業(yè)服務(wù)機構(gòu)（如第三方核查機構(gòu)）違規(guī)的處罰。
總量控制制度的事后評估
總量控制制度作為一項長期性、基礎(chǔ)性工作，需要根據(jù)實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，因此通過法律明確規(guī)定定期對總量控制目標(biāo)的合理性、運行績效做出評估，據(jù)此對制度設(shè)計做出調(diào)整，以達到用較低的成本實現(xiàn)我國溫室氣體排放控制目標(biāo)?？偭靠刂圃u估的內(nèi)容需要考慮對行業(yè)、對企業(yè)的影響，碳價格是否合理，是否有助于促進低碳技術(shù)的創(chuàng)新。還要加強對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型狀況，以及技術(shù)進步情況進行評估，以便及時調(diào)整總量控制目標(biāo)。
總量控制定期評估的程序。對于定期的評估制度，應(yīng)首先明確評估的方式、內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和時間，建立數(shù)據(jù)庫，并將評估的結(jié)果及時向社會公布，作為交易活動的參考。另外，可以通過抽查的方式來對市場參與者的碳交易行為進行審查，并建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫和黑名單，規(guī)范市場參與者的行為。
從試點省市的《管理辦法》來看，各地都沒有要求對碳交易的實施效果進行評估。由于各地實際情況復(fù)雜多樣，應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，包括對碳交易的環(huán)境有效性、經(jīng)濟有效性以及對行業(yè)影響等方面作出評估，為完善制度設(shè)計提出政策建議。
對我國開展碳排放總量控制的對策建議
第一，關(guān)于碳排放總量控制目標(biāo)的設(shè)置。宜采取漸進式方式，在盡可能凝聚相關(guān)利益方共識的基礎(chǔ)上審慎推進。制定建立總量控制制度應(yīng)遵循“三步走”的方針：降低增速—實現(xiàn)穩(wěn)定—絕對量下降。遵循經(jīng)濟增長和溫室氣體排放的脫鉤理論，從相對脫鉤到絕對脫鉤，從弱脫鉤到強脫鉤，循序漸進地推進?？偭磕繕?biāo)的設(shè)置堅持“三區(qū)別”的方針。對落后地區(qū)、發(fā)達地區(qū)區(qū)別對待；對存量和增量區(qū)別對待，分別選擇不同的管制制度；對落后產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)區(qū)別對待，建立完善的碳排放標(biāo)準(zhǔn)管理體系。堅持控制增量，削減存量的方針，建立面向區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的總量控制體系。
第二，關(guān)于配額分配。尤其要避免歐盟免費分配導(dǎo)致的配額過剩問題，通過第三方核證有助于減少政府與企業(yè)之間的信息不對稱問題，盡可能擴大有償分配的比例，這符合“污染者付費”的原則，使碳價保持在合理的水平，既不至于給企業(yè)造成較大沖擊，又可以對企業(yè)減排形成持續(xù)的經(jīng)濟刺激。
第三，碳排放總量控制的能力建設(shè)。歐盟排放交易體系第一階段因排放數(shù)據(jù)不完善，導(dǎo)致配額分配出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，所以一定要建立并完善國內(nèi)總量控制排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這是進行配額分配的重要依據(jù)。完善碳排放統(tǒng)計、核算、報告與監(jiān)測制度，保證排放數(shù)據(jù)的真實可靠是當(dāng)務(wù)之急。
作者單位：國家發(fā)改委國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心 劉長松
